協商民主制度與中國特色社會主義政治發展

摘 要：健全社會主義協商民主制度，是黨的十八大提出的一個重要新概念，是推進中國特色社會主義政治發展的戰略謀劃。協商民主的概念雖然提出于西方，但在涵義上與中國政治協商相通。提出健全社會主義協商民主制度，不僅具有中國意義，而且有著為人類政治文明提供世界經驗的價值。民主是政治發展的核心問題，人民代表大會制度與多黨合作和政治協商制度體現的選舉民主與協商民主，構成我國社會主義民主的兩種重要形式。在中國特色社會主義政治發展道路上，選舉民主與協商民主都是不可或缺的重要資源，從一定意義上說，中國特色社會主義民主政治建設的更大優勢在協商而不在選舉。中國社會主義協商民主制度具有系統構造，其深刻性在于將協商民主從社會覆蓋、工作向度、普遍要求和運作規范等方面得到提升，協商民主不再是一種單向度、窄渠道、小口徑的實踐形式，而成為社會政治生活和政治關系中具有全方位的制度系統和工作機制。協商民主作為一種形式載體，其政治生活的覆蓋面、民意吸納的包容性、參與范圍的廣泛性，需要得到有效的制度供給，需要形成規范運作的機制。

關鍵詞：協商民主制度；中國特色社會主義；政治發展

中圖分類號：D627 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）01-0011-05

改革開放30多年中國的發展在獲得經濟騰飛巨大成就的同時，政治建設也取得了許多方面的進步。在新的歷史條件下如何進一步推動中國特色社會主義政治建設，不僅關系到既有的成果鞏固，更關系到未來的發展開拓。黨的十八大關于中國特色社會主義政治建設的謀劃和布局形成了一些新的思路，其中“協商民主制度”是一個突出的亮點，值得關注。

一、“協商民主制度”是黨的十八大關于政治發展戰略謀劃的新提法

胡錦濤在十八大報告中闡述“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”問題時，專門有一點講“健全社會主義協商民主制度”，他指出：“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”［1］26。在黨的文件和中央領導人的報告、講話中，明確使用“協商民主”并將它與制度相聯系還是首次，意義十分重要。

“協商民主”（deliberative democracy）這個詞是個舶來品。首先創造“協商民主”概念的是西方學者。20世紀后期，一些政治學、社會學和哲學研究者針對西方議會民主制度實踐暴露出來的問題，以及自由主義理論在價值取向上的缺陷，圍繞“對話”、“審議”、“辯論”、“溝通”等話題的討論，形成了協商民主的觀點。第一次從學術意義上使用協商民主概念，始于1980年美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特發表的《協商民主：共和政府的多數原則》一文。接著，法國學者伯納德·曼寧和美國學者喬舒亞·科恩等人加入協商民主的討論。到了20世紀90年代后期，協商民主理論引起了更多學者的關注。1996年，圣路易大學教授詹姆斯·博曼出版了論述協商民主條件的著作《公共協商：多元主義、復雜性與民主》，1998年，哥倫比亞大學社會科學教授喬·埃爾斯特主編出版了《協商民主》一書。一些當今西方政治思想界著名的領軍學者，都紛紛加入協商民主問題研究的陣營，如美國著名政治哲學家約翰·羅爾斯、英國著名社會政治理論家安東尼·吉登斯、德國著名哲學家于根·哈貝馬斯等一批學者，都成為協商民主研究的積極倡導者。西方協商民主的理論在21世紀初被譯介到中國，中央編譯局陳家剛研究員是國內最早關注協商民主問題的學者，他出版的譯作和研究成果，為推動國內協商民主研究作出了重要貢獻。協商民主也很快被用于中國的政治分析中，并受到學術界的重視，引起學者的研究興趣。

舶來的協商民主概念對于中國人來說并不陌生，中國政治中很早就有民主協商的傳統。1946年初召開的政治協商會議本意就是通過民主協商的方式，商討抗日戰爭勝利后國家建設的方案。雖然這次政治協商最后夭折，但以協商進行政治溝通則創造了中國特色的民主形式。1949年中國共產黨領導建立新中國，仍然采取了民主協商的方式，通過召開第一屆中國人民政治協商會議，宣告中華人民共和國成立，決策新中國的大政方針，收獲了協商民主的成果。所以，中國人很熟悉“政治協商”這個詞，而且也始終是將政治協商作為民主實踐來認識的。中國的經驗表明，盡管政治協商制度在實踐中并非一帆風順，在一段時間里受到過曲折和破壞，但對它具有的民主意義卻從來沒有否定過，協商民主的形式得到保留和堅持。

誠然，西方語境中的“協商民主”與中國已實踐的“政治協商”有較大的差別。國內一些學者強調，不能簡單地將協商民主的概念機械地套用到中國政治分析中，這是有道理的。但是，我們似乎不必拘泥于概念的詞語表述，而主要應注重其內容與涵義。不同民族無疑存在文化以及傳統上的差異，話語表達習慣上的不同并不重要，因此，協商民主概念上的語境差異并不構成人們對處置政治關系經驗理解的妨礙。換句話說，不管是中國人先采取政治協商的實踐，還是西方人先使用“協商民主”的概念，詞語的發明權無關緊要，重要的是兩者在民主實踐涵義上的共通性。2002年黨的十六大提出了“政治文明”這一重要概念，這就意味著具有鮮明階級性的政治也具有普適的共同性，人類用于處理各種政治關系的民主實踐同樣如此。從這個意思上說，我們可以忽略“政治協商”與“協商民主”兩個概念的語境差別，在民主實踐的涵義上尋找共同性。

改革開放后，在重新恢復政治協商制度的時候，鄧小平就將它作為民主的一種形式加以論述。他指出：“人民政協是在中國共產黨領導下實現各黨派和無黨派人士團結合作的重要組織，也是我國政治體制中發揚社會主義民主、實行互相監督的重要形式”［2］369。以民主形式定位我國多黨合作和政治協商制度，為認識社會主義政治發展提供了思想指導。1991年3月，江澤民在論述我國民主建設時第一次作出了“兩種民主形式”的嶄新概括，他指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在選舉和投票之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。這是西方民主無可比擬的，也是他們所無法理解的。兩種形式比一種形式好，更能真實體現社會主義社會人民當家作主的權利”［2］505。2004年7月，中共中央統戰部將這個觀點寫進了《“三個代表”重要思想統一戰線理論學習綱要》。2006年2月8日，中共中央發表《關于加強人民政協工作的意見》，對兩種民主形式的表述作了重要修改，用“重大決策之前進行充分協商”代替了原先“在選舉、投票之前進行充分協商”的表述。查閱文獻資料發現，在黨的十八大之前，黨的文件和黨中央領導人的講話中，幾乎都沒有明確使用“協商民主”的提法。唯一例外的是2007年中國國務院新聞辦公室發表的白皮書。該白皮書中指出：“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點”，“選舉民主與協商民主相結合，拓展了社會主義民主的深度和廣度”。這里，采用“選舉民主”與“協商民主”的概括來反映中國特色社會主義民主實踐的現狀，簡潔明了，具有指導性。近年來，國內一些學者就選舉民主與協商民主的關系進行了研究，加深了理解，豐富了認識。黨的十八大以黨中央報告的形式正式提出“健全社會主義協商民主制度”，不僅反映了理論深入研究的成果，而且體現了中國特色社會主義政治建設戰略謀劃的新思路。從表述上看，黨的十八大報告用“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”的概括，代替了此前限于以多黨合作和政治協商制度作為“我國社會主義民主的重要形式”的表述，雖然意思上沒有實質性的差別，但更加鮮明，更具有意義。它表明，我國實踐的協商民主不僅具有中國政治發展的社會主義特性，而且也有著為人類政治文明提供世界經驗的價值。

二、協商民主資源豐富是中國特色社會主義政治發展的優勢

從歷史的角度看，中國政治發展的優勢是從走上社會主義道路以后才開始顯示出來的。鴉片戰爭后中國社會從傳統向現代的轉型，最為掙扎的事情就是政治發展長期處于窘境之中。當延續了兩千多年的傳統制度解體崩潰之后，中國政治發展呈現的是一幅不可名狀的混亂局面。中華民國初年的議會賄選、北洋軍閥統治的權勢傾軋、國民黨政府統治的專制獨裁，使從西方搬來的政治制度不斷地被軍閥混戰、政客相爭、結黨營私所綁架，導致中國政治始終被籠罩在黑暗污濁之下。實踐告訴我們，近代中國社會的衰敗固然為生產力落后所致，但同時也與政治發展的失敗有關。中國政治發展面貌的“煥然一新”起始于中華人民共和國成立以后，其優勢的顯露與社會主義緊密相連。

社會主義賦予政治發展的制度優勢集中表現為人民主體地位的確立和保障，中國共產黨執政宗旨和社會主義本質決定著中國社會主義政治發展的基本走向和實踐路軌。盡管由于領導機制不健全、實踐經驗不豐富以及制度本身不完善等方面的原因，中國社會主義政治發展也遭遇了各種曲折，留下了慘痛教訓，但這并不能構成否定政治發展總體進步和主流健康的客觀事實。尤其是改革開放30多年來在時代潮流的驅動和國內變化的推進下，中國特色社會主義建設的創新實踐在政治發展方面取得的進步更是顯著。社會主義的制度優勢對于政治發展起著決定性的作用。

人民當家作主是社會主義政治發展的立足點。從人民主體地位的角度出發，人民代表大會制度與多黨合作和政治協商制度的確立，奠定了我國社會主義政治發展的基礎。通過這兩項政治制度，廣大人民群眾以不同民主形式的政治參與活動，努力追求實現國家利益與人民利益相一致、重大決策與人民意愿相符合的目標。可以說，我國社會主義政治發展中人民主體地位的強弱、人民利益實現程度的大小，取決于人民代表大會制度與多黨合作和政治協商制度的成熟和發展，取決于這兩項政治制度為人民提供民主實踐平臺的深淺。因此，我國政治發展的主要資源集中在這兩項制度上，充分挖掘人民代表大會制度與多黨合作和政治協商制度的資源，充分發揮好這兩項政治制度的功能，正是中國特色社會主義政治發展的優勢所在。

民主是政治發展的核心問題。人民代表大會制度與多黨合作和政治協商制度都與社會主義民主的實現緊密相關，雖然前者以“根本政治制度”定位，后者以“基本政治制度”定位，但它們構成相輔相成的關系。說人民代表大會制度是“根本政治制度”，是因為它體現人民在國家大政方針決策上的權力（Power）角色；說多黨合作和政治協商制度是“基本政治制度”，是因為它體現人民在意愿表達和利益訴求上的權利（Right）角色。這兩項政治制度的區別只限于形式，就民主價值而言并無哪個為主哪個為次、哪個重要哪個不重要之分。在社會主義中國，選舉民主與協商民主是政治發展的一體兩翼，協商民主的地位不是選舉民主的補充，因此，人民政協在我國政治生活中“具有不可替代的作用”。無論是Power的角色還是Right的角色，民主的主體都是人民。由此而言，選舉民主與協商民主共同構成中國特色社會主義政治發展的資源。

選舉民主的行使方式是表決、投票，協商民主的行使方式是溝通、磋商；選舉表現的是剛性民主，協商表現的是柔性民主；選舉民主目的是將民意落實到國家大政方針決策之時，協商民主目的是將社情民意表達反映到國家大政方針制定之前；選舉民主注重政治結果，協商民主注重政治過程；選舉民主一般有授權關系，協商民主不存在授權關系。這些特點上的區別是民主實現形式兩種不同的政治設計，選舉與協商兩種形式各自具有的方法、路徑和作用，都承載著實現民主的任務。人類政治發展的歷史經驗表明，民主的豐富性需要實現形式的多樣性，民主實現形式愈多樣民主就愈廣泛。這就是“兩種形式比一種形式好”的道理。從發生學的角度看，西方近代民主發展進路確實有偏重選舉的單向獨徑的局限，協商民主的提出一定程度上包含彌補選舉民主缺憾的價值。國內一些學者研究成果中有兩個看法：一是認為西方學者意識到選舉民主存在不足，好多問題解決不了，便提出要推動協商民主，重視公民對話；二是認為西方民主嚴格地說還僅僅停留在理論探討范疇，尚未進入實踐操作和制度規范的層面。相比之下，中國社會主義的民主發展進路從一開始就沒有局限于選舉民主的單一形式，制度界面的多黨合作和政治協商為人民行使民主權利敞開了選舉民主之外的另一扇大門。由此而言，認識中國社會主義政治發展的優勢，不能離開選舉民主與協商民主，兩種形式積聚著民主的巨大能量，貯藏著民主的豐富資源。

需要指出，協商民主盡管在我國已經有長期的實踐，但它的資源挖掘和功能展示還遠遠不足，無論是理論上還是實踐上都有著很大的發展空間。世界政治發展到今天，選舉民主與協商民主已經成為具有普遍共識的經驗認知。我國以人民代表大會制度為核心的選舉民主，最早起始于中國共產黨奪取全國政權之前蘇維埃區域的實踐，正式和全面實行于1954年第一次全國人民代表大會的召開。“人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是中國社會主義政治文明建設的重要制度載體”［3］224。按照馬克思主義的分析，中國共產黨領導的社會主義國家，“國體和政體與資本主義國家有著本質的區別”［3］265，社會主義民主政治制度與資本主義民主政治制度不能在本質上相混淆。這就是說，我國人民代表大會制度與西方議會制度不完全是一回事。然而，就以選舉表現的民主形式而言，它們又同屬于一種政治類型，即以授權委托的方式推選產生代表行使民主權力，政治類型都是間接民主。因此，我國人民代表大會與西方議會在制度上的差別在本質而不在形式。協商民主不具有授權委托的特點，它在社情民意表達上具有更加便捷、更加靈活、更加直接的優勢。胡錦濤在論述人民政協的特點時指出：“它具有廣泛的代表性和包容性，有利于吸收各民族、各團體、各階層、各方面人士參與國事。它實行民主協商、求同存異的工作原則，有利于廣開言路、集思廣益、尊重多數、照顧少數，促進決策科學化、民主化。它有利于形成融洽和諧、生動活潑的局面”［3］339。這些特點構成了突破選舉民主局限的優勢，在社會主義政治發展中協商民主是極其豐富的政治資源。

協商民主的中國經驗表明，“人民政協這一中國特色政治組織和民主形式，是我國社會主義民主政治建設的偉大創造，既順應世界民主發展潮流，又體現中國共產黨和中國人民的政治智慧”［4］。在中國特色社會主義政治發展道路上，選舉民主與協商民主都是不可或缺的重要資源，最大限度地釋放這兩種資源的民主能量，為推動當代中國政治不斷發展所必須。而從一定意義上說，中國特色社會主義民主建設的更大優勢在協商而不在選舉，因為協商民主的廣泛性、包容性、直接性的優勢有利于最大限度地盤活政治資源。黨的十八大明確提出“健全社會主義協商民主制度”，對于中國特色社會主義民主政治建設具有深遠的戰略意義。

三、中國社會主義協商民主制度具有系統構造

認識和把握黨的十八大提出的“健全中國社會主義協商民主制度”思想，必須加深對制度系統構造的理解。研究協商民主有多維的視角，學者理解協商民主也有各種不同的闡述。綜合查閱的資料，各種闡述中以陳家剛研究員的觀點最具代表性。他認為，協商民主可從三個方面理解：一是作為決策形式的協商民主，二是作為治理形式的協商民主，三是作為社團或政府形式的協商民主［5］。這里，三種形式的協商民主都與公民政治參與密切相關，由此，將它們提升為一種制度系統就十分必要了。

我國實踐已久的政治協商制度，無疑是協商民主制度的一個重要組成部分。黨的十八大報告指出：“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發揮人民政協作為協商民主主要渠道作用，圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，更好協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局”［1］26。這就很明確地將政治協商制度與協商民主形式直接聯系在一起。多黨合作和政治協商制度是中國特色社會主義基本政治制度，因此，它已經確立了制度界面協商民主的地位。在協商民主制度的系統構造中，進一步加強和完善多黨合作和政治協商制度，是豐富和促進中國社會主義協商民主發展的重要任務。

需要指出的是，黨的十八大將協商民主作為制度加以定位，當然不能只局限于多黨合作和政治協商制度層面的理解。從黨的十八大報告論述的思想看，協商民主的精神和范圍大大超出了多黨合作和政治協商制度。報告指出：“要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”［1］26。這個思想的深刻性在于，它將協商民主從社會覆蓋、工作向度、普遍要求和運作規范等方面加以提升，協商民主不再是一種單向度和小口徑的實踐形式，而成為社會政治生活和政治關系中具有全方位的工作機制。在社會層面上，協商民主不僅內容要廣泛、層次須多樣，而且必須以制度為基礎。廣泛是面，層次是點，制度是根，協商民主的發展統一于這三個要求。黨的十八大對協商民主思想的認識提升，為中國特色社會主義政治建設的發展拓展了巨大的空間，開辟了寬闊的道路。

從制度的系統構造認識協商民主，其價值在于實現公民政治參與的廣泛性。其實，無論是選舉民主還是協商民主，核心都是在國家政治生活中如何使公民成為主角，使廣大人民群眾政治意愿和利益訴求的表達權利得到保障。基于公民政治參與角度的理解，協商民主的價值表現在公民介入范圍的大小。協商民主愈廣泛，覆蓋層次愈全面，政治層面表現的民主價值就愈高。在健全的協商民主制度下，公民政治意愿和利益訴求的表達需要暢通渠道。當代中國，社會管理、區域合作、公共政策、勞資關系、社區生活以及中央與地方、地方與地方、團體與團體之間的關系，都需要協商。改革開放實踐中，除了人民政協在制度界面開展的政治協商外，諸如各種聽證會、工資集體協商、民主懇談會等形式發展起來的協商形式，已經初步顯示出協商民主在中國特色社會主義政治發展中的重要價值。據人民日報刊載的信息，截止2011年底我國25個省份世界500強在華企業工資集體協商建制率達到80%以上，25個省（區、市）出臺了集體合同條例或辦法，6個省（區、市）出臺了工資集體協商條例［6］。健全社會主義協商民主制度，進一步努力的方向就是按照黨的十八大精神，著力從系統構造上打造協商民主制度的完整性和協調性。

從制度的系統構造認識協商民主，必須重視民主的協商是否在各個層面形成相互銜接。作為系統化的制度，協商的民主價值在于使社情民意的表達產生實際的影響。“增強民主協商實效性”，是黨中央一貫強調的精神。就多黨合作和政治協商制度而言，把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前，是增強民主協商有效性的基本要求。就社會層面的協商而言，包容異見、廣泛協商、廣納群言，是增強協商民主有效性的基本要求。衡量協商民主是否有效、是否真實，關鍵是看協商過程中的社情民意表達是否產生影響力。這樣的影響力不僅表現為協商民主與選舉民主的作用合力，而且也表現為各種形式協商民主的意見共鳴。多黨合作和政治協商制度實踐的協商民主與社會層面進行的協商民主，既應該遵循各自的制度規范，又需要形成相互的聯動關系。協商民主的有效不在于一切訴求和意愿都能夠得到滿足，而在于各種訴求和意愿都可以受到重視；協商民主的真實也不在于公民政治參與表達了什么，而在于社情民意是否原原本本。因此，協商民主在一個完整的制度系統內開展，只有相互之間形成銜接和互動，才能產生實際的影響力。

協商民主作為一種形式載體，其政治生活的覆蓋面、民意吸納的包容性、參與范圍的廣泛性，需要得到有效的制度供給，需要形成規范運作的機制。改革開放以來，中國社會的深刻變化使矛盾的發生呈紛繁復雜情況，而民主發展潮流又不斷地增強著公民的政治參與意識。諸多事實表明，日益強烈的公民政治參與意愿已經構成推進中國特色社會主義民主政治發展的動力。協商民主的制度化、規范化、程序化建設成為刻不容緩的任務，打造公民有序政治參與的機制必須提到工作議程上來。從黨的十八大提出的要求出發，健全社會主義協商民主制度還有寬闊的創新空間。首先，政治層面上多黨合作和政治協商制度還需要進一步完善，協商民主在這項制度的運作必須隨著政治發展的新情況和新問題而不斷創新，切實提高專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商的質量，使協商民主在中國的生命力得到更強勁的體現。其次，社會層面上企業、社區、團體、群眾等各種類型的協商民主必須大力發展。黨的十八大提出“積極開展基層民主協商”，指的就是社會層面的協商民主。相對而言，我國制度界面上的多黨合作和政治協商已經比較成熟，而社會層面的協商民主建設還剛剛起步，基層許多領域的協商民主距離制度化的要求還很遠，這方面的制度創新工作繁重、任務艱巨。努力健全社會主義協商民主制度，關乎中國特色社會主義政治的健康發展，關乎人民當家作主權利的實現，只有大力推進協商民主的制度化建設，才能保證黨和人民在中國特色社會主義政治發展道路上走得更有自信和更加堅定。

參考文獻：

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2012.

［2］政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室.人民政協重要文獻選編（中）［M］.北京：中央文獻出版社、中國文史出版社，2009.

［3］中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編（中）［M］.北京：中央文獻出版社，2006.

［4］中共中央文獻研究室.十七大以來重要文獻選編（中）［M］.北京：中央文獻出版社，2011：208.

［5］陳家剛.協商民主：概念、要素與價值［J］.中共天津市委黨校學報，2005（3）：54-55.

［6］潘 躍.25省份世界500強在華企業工資集體協商建制率超八成［N］.人民日報，2012-11-30（6）.

責任編輯 任浩明