論征收中公共利益界定權(quán)的合理配置

作者簡(jiǎn)介：王紹勤，（1983.4-），籍貫：江蘇省興化市 研究方向：刑法

摘 要：公共利益界定權(quán)不僅僅指某一機(jī)關(guān)的一次性界定，涉及到多個(gè)階段、多個(gè)機(jī)關(guān)的權(quán)力分配。因此，應(yīng)將界定權(quán)依照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)分。我國(guó)不能將界定權(quán)分配于行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)設(shè)置三位一體的權(quán)力配置格局。

關(guān)鍵詞：征收 公共利益 界定權(quán) 配置

中圖分類號(hào)：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-026X（2013）01-0000-01

近年來，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，因征收引發(fā)的社會(huì)沖突不斷加劇，關(guān)于公共利益的討論正是如火如荼。討論的焦點(diǎn)集中于公共利益的界定，包括公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)、范圍以及界定主體等。我國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。此外，其他法律如《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》等也均有類似的規(guī)定。然而，就目前的立法文件而言，僅國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土體上房屋拆遷與補(bǔ)償條例》等行政法規(guī)對(duì)公共利益進(jìn)行了部分界定，而更高位階的法律文件并未作出明確的規(guī)定，對(duì)于界定權(quán)的配置也未作出合理的回應(yīng)，由此引發(fā)的社會(huì)事件數(shù)不勝數(shù)，使得界定權(quán)配置的研究成為必要且迫切的。

一、公共利益界定權(quán)的內(nèi)涵

顧名思義，公共利益的界定權(quán)是指在國(guó)家實(shí)行征收過程中，賦予某個(gè)或者某些機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行界定的權(quán)力。界定權(quán)解決的是界定主體及其權(quán)限的問題。由于征收過程中的復(fù)雜性以及參與主體主觀判斷的差異性，使得界定公共利益的工作不可能一步到位，換句話說，不是任何單一的機(jī)關(guān)作出單一的界定就能夠保障征收真正以公共利益為目標(biāo)。因此，有必要?jiǎng)澐纸缍ǖ碾A段，全方位保障。以公共利益界定的不同階段及界定的功能為標(biāo)準(zhǔn)，可以將界定權(quán)分為立法的界定權(quán)和個(gè)案的界定權(quán)。

所謂立法的界定權(quán)，是指通過立法確定公共利益的邊界。換言之，立法的界定權(quán)屬于立法機(jī)關(guān)，即立法機(jī)關(guān)以立法的形式對(duì)公共利益的范圍或者邊界進(jìn)行了界定。立法意義上的界定權(quán)可以解決界定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、防止實(shí)踐中自由裁量權(quán)的濫用等問題。

所謂個(gè)案的界定權(quán)，是指在具體的征收個(gè)案中，對(duì)于是否出于公共利益的需要而引出的征收前的界定以及征收后的界定，并由此涉及到的界定權(quán)的分配。筆者認(rèn)為，立法上的界定是十分必要的，但“徒法不足以自行”，最終還要依賴于有關(guān)機(jī)關(guān)的適用。即便立法上作出了界定，也不可能窮盡所有的可能性，所謂的兜底條款也只是給了執(zhí)行機(jī)關(guān)更大的自由裁量權(quán)，無益于征收的合法性。征收前的界定是指在行政機(jī)關(guān)作出征收決定前申請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)征收行為是否緣由公共利益的需要進(jìn)行的界定。征收后的界定是指在征收決定作出后，對(duì)于因公共利益界定所引發(fā)的爭(zhēng)議，由有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。

二、我國(guó)征收中公共利益界定權(quán)分配現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)于公共利益界定權(quán)的分配沒有明確的規(guī)定。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條對(duì)公共利益進(jìn)行了列舉式的規(guī)定，說明我國(guó)存在著立法意義上的界定權(quán)，但該立法的界定權(quán)存在著天然的缺陷。《條例》是由國(guó)務(wù)院制定的，那么該條對(duì)公共利益的界定正是國(guó)務(wù)院這一行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益行使的界定權(quán)。事實(shí)上，即便拋開這條隱性的界定權(quán)規(guī)定，在大量的拆遷實(shí)踐中，公共利益界定權(quán)一直控制在行政機(jī)關(guān)手中。“行政機(jī)關(guān)經(jīng)常在沒有或缺乏明確法律規(guī)定的情況下，直接以公共利益的名義做出行政決定”。[1]這正是拆遷引發(fā)大量社會(huì)沖突的主要原因之一。首先，房屋征收拆遷過程中尤其是舊城改建等項(xiàng)目，政府憑借國(guó)家所有權(quán)實(shí)施征收并轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，政府無疑是獲利者。由具有重大利益關(guān)系的政府界定何為公共利益從而進(jìn)行征收，顯然是不合理的；其次，有限政府理論要求政府最小程度地干涉民眾的生活。梁慧星先生認(rèn)為，征地拆遷應(yīng)是開發(fā)商為了商業(yè)利益與土地使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人直接協(xié)商，是一種單純民事法律關(guān)系。 如果行政機(jī)關(guān)能在此過程中保持中立，那么由其進(jìn)行界定并無不可。然而，一個(gè)行政主導(dǎo)型的社會(huì)，行政權(quán)力的龐大以及政府利潤(rùn)的誘惑，使得政府難以保持中立。因此，唯一的解決之途是將政府的界定權(quán)轉(zhuǎn)移到其他機(jī)關(guān)。

三、我國(guó)征收中公共利益界定權(quán)的合理配置

我國(guó)在征收過程中公共利益的界定權(quán)應(yīng)由人大及其常委會(huì)行使。且不論中國(guó)的人民代表大會(huì)制度的實(shí)際運(yùn)作是否還在遭受有名無實(shí)的詬病，至少形式上人民代表大會(huì)是由選民選舉產(chǎn)生的，代表著選民的利益；其次，人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有公共利益的界定權(quán)是題中應(yīng)有之義。“立法層面對(duì)公共利益認(rèn)定與立法主體的職權(quán)有關(guān)，立法主體自然擁有對(duì)公共利益的認(rèn)定和制定規(guī)則的權(quán)力。”[2]再次，“如果中國(guó)的全國(guó)和地方人大或其常委會(huì)能夠?qū)ν恋卣魇蘸脱a(bǔ)償方案的決定發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，那么目前困擾中國(guó)社會(huì)的征收問題將得到根本的解決，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾和利益沖突將得到根本的緩解。”[3]盡管中國(guó)的人大制度運(yùn)作不盡如人意，但這并不能成為人大及其常委會(huì)行使界定權(quán)的阻礙。相反，對(duì)于界定權(quán)的行使正是使得人大積極作為的表現(xiàn)，同時(shí)也是很好制約行政權(quán)力的契機(jī)。

此外，人大的界定權(quán)并不能否定法院對(duì)公共利益的界定權(quán)。司法具有終局性，尤其就個(gè)案而言，因?qū)怖娴牟煌斫舛l(fā)的訴訟等，法律對(duì)公共利益的范圍規(guī)定較模糊的，就要依賴于法官的自由裁量權(quán)作出裁決。“即使私人開發(fā)促進(jìn)當(dāng)?shù)氐墓怖妫ㄔ阂部梢酝ㄟ^審查征收手段和目的之間的合理關(guān)系，為征收行為的“公共性”提供最低程度的保證。”[4]

綜上所述，合理的界定權(quán)分配應(yīng)該絕對(duì)排除行政機(jī)關(guān)，主要分配于權(quán)力機(jī)關(guān)，部分授予司法機(jī)關(guān)。我國(guó)應(yīng)設(shè)置三位一體的界定權(quán)分配格局。第一，由法律（而不是行政法規(guī)）規(guī)定公共利益的邊界，即由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)行使立法的界定權(quán)，在全國(guó)范圍內(nèi)針對(duì)征收過程中公共利益的界定起概括的作用。第二，征收決定作出前，提交本級(jí)人大或人大常委會(huì)進(jìn)行公共利益認(rèn)定，并作出公共利益認(rèn)定書，以此作為征收決定的依據(jù)。這是一項(xiàng)事前審查，雖然總體上看，該項(xiàng)工作比較繁瑣，且在立法界定之后再進(jìn)行事前審查或界定是多此一舉。然而，正如上述，立法的界定并不能絕對(duì)排除行政機(jī)關(guān)濫權(quán)之嫌。因此，個(gè)案的事前界定是必要的。第三，征收決定作出后，不能保證執(zhí)行者完全遵從公共利益的目的，由此而引發(fā)是爭(zhēng)議應(yīng)交由法院裁決。即法院具有審查權(quán)，但該項(xiàng)權(quán)力是被動(dòng)的，必須是與征收決定具有利害關(guān)系者提出，法院在審查時(shí)，應(yīng)作出是否屬于公共利益的判斷。

參考文獻(xiàn)

[1] 張軍，李佳蔚：《論公共利益之合理界定——以‘中國(guó)最牛的釘子戶’為視角》，載《行政與法》2008年5期

[2] 張軍，李佳蔚：《論公共利益之合理界定——以‘中國(guó)最牛的釘子戶’為視角》，載《行政與法》2008年5期

[3] 張千帆：“公共利益”的困境與出路——美國(guó)公用征收條款的憲法解釋及其對(duì)中國(guó)的啟示》，載《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期。

[4] 同上