部分國家和地區農業支持政策經驗與啟示分析

摘要：進入21世紀后，政府加大農業支持力度的戰略意圖凸顯。據此，通過辨識國外財政農業投入支持、農產品價格支持、農業補貼支持、金融支持、農業生態補償支持等農業支持政策，將有助于吸取經驗與教訓，并得到有益啟示，繼而提高中國農業支持效率。

關鍵詞：農業支持政策；實踐經驗；政策啟示

中圖分類號：F310 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）02-0484-04

中國現代農業發展時日尚短，農業支持制度框架與政策內容仍有待健全。通過考察部分國家（地區）農業支持政策，尤其是發達國家農業支持執行方式與運行機制，歸納其一般性規律，總結其經驗與教訓，不僅有助于廓清世界農業支持發展趨勢，更有利于提高中國農業支持效率，對中國農業支持制度創新與政策調整有重要的借鑒意義。

1 部分國家和地區農業支持政策的主要經驗

1.1 部分國家（地區）農產品價格支持政策

農產品價格支持是農業支持體系的重要組成部分，同時也是使用范圍最廣、時間最長的農業支持措施。近年來，隨著農業發展環境變化，尤其是WTO規則關于農業支持保護規定的實施，各國（地區）政府紛紛調整農產品價格支持形式，并輔以相關政策，使之實現促進農業發展的目標（表1）。

美國和歐盟的農產品價格支持均以農戶生產成本為基礎，通過政策干預市場農產品供給來保證農戶基本收入。加入WTO前，美國在“舊農法”下多次調整農產品價格支持形式，使農產品政策支持體系逐漸趨于完善；而歐盟從20世紀60年代起，對農產品普遍實行高于世界市場價格的內部市場價格支持政策。加入WTO后，美國依據“新農法”對農產品實行反周期支付和貸款差額支付補貼形式[1]，并基于國內利益集團和WTO規則的雙重壓力，降低了農產品價格支持力度，但支持范圍擴大到大豆、花生和其他油料作物；而歐盟則繼續保持對農民的直接補貼，但主要以服務性補貼為主，即將“黃色補貼”和“藍色補貼”逐步轉變為“綠色補貼”，降低政府對農產品的干涉。臺灣農產品價格支持歷程與臺灣當局經濟觀念演變歷程相一致。早期臺灣當局忽視三次產業發展內部規律，以犧牲農業為代價來換取工業成功，造成產業結構不協調的局面。20世紀70年代后，臺灣當局重新設計農業發展規劃，實施改革農產品運營模式、維護農產品價格、以市場供求為基礎維持農產品合理價格等措施。韓國早期實行購銷倒掛的糧價雙軌制，政府補貼差價，80年代后側重于采取政府農產品保護價格收購政策，并逐步放開市場。印度農產品價格保護實踐長期堅持政府管理農產品銷售、進口等方針。

1.2 部分國家（地區）財政農業投入支持政策

由于農產品價格支持造成農產品總量迅速提高，導致農產品供過于求和農產品出口貿易摩擦日漸頻繁，加之因農產品價格保護范圍擴大和程度提高所引發的財政壓力，多數國家（地區）形成了農產品價格支持“困境”。自20世紀70年代起，以歐美發達國家為代表，多數國家轉向以農業研究、病蟲害防治、農業基礎設施建設、營銷與促銷服務、自然災害救濟、檢驗服務及培訓服務等間接支持為主的財政農業投入政策[3]。一部分國家（地區）發達國家對純公共物品和準公共物品性質的農業投資項目具有不同的支持偏好。對純公共物品性質的農業科研、教育、推廣體系和信息服務等建設完全由財政支持，且隨著市場發展，逐年提高支持水平；而對準公共物品性質的農村道路、中小型水利灌溉設施、堤防、供電設施等建設，則由各國視財政狀況給予部分資助[4]。而一部分國家（地區）在發展中國家和地區中，巴西和印度的財政農業投入支持體系較為完善，但韓國和臺灣的支持效果更為明顯（表2）。韓國重視農業人才、技術、基礎設施投入及農產品流通渠道的建設，而農業基礎設施投資主要集中在農（漁）村基礎設施、觀光休閑農村資源開發及農業生產流通體系等建設上。臺灣早在20世紀70年代就針對農業經營、農村福利及農業機械化而通過了《現階段農村建設綱領》，80年代又出臺了《臺灣省加速農業產業升級重要措施》來發展精致農業，加強農業科研，改進農產品運銷和規劃調整農地利用結構等。巴西和印度的財政農業投入側重點有所不同。巴西以土地改革為切入點，利用土地征用政策誘導農民大力發展農業，同時試點推行農業機械化，并通過稅收政策、以工促農等優惠條件將農業帶入正常發展軌道。印度農業投入以農業基礎設施為重點，輔以農業科研、技術推廣等政策。

1.3 部分國家（地區）農業補貼支持政策

農業補貼政策在發達國家通常被稱為收入支付政策，補貼范圍和力度與農業發展及市場化水平密切相關（表3）。2002年以前美國側重于農產品價差補貼，種類繁多，補貼力度較大；2002年后側重土地、農業生態環境等農業可持續發展補貼，補貼范圍收縮，補貼力度降低。歐盟農業補貼在總量上波動不大，但結構有所變化，前期重視收入補貼，后期重視農業生態環境[5]。印度農業補貼可分為農業生產類補貼與農村社會類補貼，前者通過對生產要素成本和價格補貼影響農民收入，后者為農民生活提供必要保障。韓國較為重視生態環境保護補貼，2001年以前韓國對農業生產的農用化學藥品使用限制較為寬松；2002年后嚴禁農用化學藥品使用，補貼標準與不使用農用化學藥品造成的損失相對應，并限制補貼面積[6]。

1.4 部分國家（地區）農業金融支持政策

美國政府農業信貸體系包含12家聯邦土地銀行及地方聯邦土地銀行協會、12家聯邦中間信貸銀行、12家生產信貸公司及由它們組成的地方生產協會和13家合作銀行。2002年新農法提出“美國農場信貸體系”，提供農村住房貸款、農地貸款、經營貸款及農場主和加工合作社的所有供應、銷售貸款。日本農業信貸政策主要體現為農貸利息補貼制度，即“制度貸款”制度，主要指通過利息補貼、損失補貼、債務擔保及其他類似優惠措施對農業進行干預[7]。歐盟以銀行信貸為主，各成員國可依據農業自身發展提供更多種類的金融資金（表4）。印度農業金融支持體系較為完善，目前由政策性金融機構、農業信貸機構和商業銀行機構三大部分組成，此外，還建立有相對完善的監管、保險和金融間接支持體系，特別是成立存款保險和貸款擔保公司[8]。巴西和韓國的農業金融體系較為簡單，前者農業金融體系由土地銀行、商業銀行和中央銀行組成，土地銀行由于貸款利率較低而成為巴西農業信貸主體，而中央銀行在農業領域內主要負責農業保險業務；后者是世界上惟一由非金融機構實施農業信貸的國家，即由農協負責實施。

1.5 部分國家（地區）農業生態補償支持政策

農業生態破壞主要歸因于農業生產鼓勵政策和工業社會發展。一是農產品價格支持政策。農業發展早期，價格支持政策激發農民生產積極性，導致其大肆砍伐森林、填湖造田，造成水土流失、農業生態自我承受力嚴重下降等。據此，美國于1956年提出自愿退耕計劃，鼓勵農場主短期或長期休耕部分土地，并與農產品價格和農業補貼政策配合實施。二是工業直接污染。工業“三廢”造成農業內部環境惡化，如大面積酸雨、水體富營養化、溫室效應、農田大面積干旱等。據此，美國采取提升生態系統自身承受能力的相關措施，如濕地保護政策、草地保護計劃等；歐盟則通過綠化農用土地來加強森林保護力度；韓國在2002年后嚴禁使用農用化學藥品，并補償由此帶來的經濟損失。三是工業間接污染。化肥、殺蟲劑、滅草劑等工業品在農業領域大量使用，引致食品安全性廣受質疑。據此，歐盟控制化肥、殺蟲劑和滅草劑使用，并對由此造成的損失給予每公頃250歐元的經濟補償；美國則根據科研機構試驗而發明和推廣了多種“保護性耕作法”[9]。

2 部分國外（地區）農業支持政策的主要啟示

2.1 經濟發展階段決定農業支持政策環境

國外開展農業支持與工業發展、市場體制完善具有同步性。進入工業發展階段后，工業利用技術、資本、人力資源等內生優勢，各行業高度分工合作，逐漸產生規模及集聚效應。而農業因在工業發展之初提供原始積累資金，土地過度利用，農業基礎設施老化，人力資源外流，處于絕對劣勢地位，并阻礙工業進一步發展。據此，歐美發達國家積極開展“工業反哺農業”戰略，并利用科技優勢推動農業現代化進程。中國農業環境表現為外圍經濟發展迅速及農業產業化推進。此環境下，政府要抓住機遇，調整產業結構，促進產業升級，進一步提高農民收入和農產品國際競爭力。

2.2 農業發展要素稟賦決定農業支持政策方向

不同國家和地區在農業發展不同時期，對農業的土地、資本、勞動力和科學技術等內生影響因素的重視程度有所不同。如日本人多地少，早期科技落后造成土地資源利用有限，故積極推行農用小型機械，提高勞動生產力水平，然后實行土地流轉和規模化，引進生物科技，提高土地生產力水平。韓國與臺灣側重農業技術人才和農業實用技術發展，并順利實現由傳統農業向現代農業的過渡。據此，在一國政府財力有限條件下，要抓住農業發展機遇期，按照要素優先序列來有選擇地推動土地改革、農業金融改革、農業人才培養體系改革和提高農業科學技術轉化率。

2.3 農業支持政策突出可操作性

多數國家（地區）在農業不同發展階段，立足于可操作性，對不同農產品政策進行區別化政策支持。如美國入世后，才考慮對大豆、花生及其他油料作物的直接支付；歐盟以早期農業價格干預為基礎，在農業發展不同時期和階段，從政策可操作性出發來調整農業支持力度和政策結構；日本則根據耕地地理狀況來判斷支持力度，山區、半山區的相同農產品市場價格補貼均有不同；巴西政府以農場規模為標準，對小規模農場采取支持家庭農業政策，防止因農村人口短期內流入城市而引起社會問題。中國屬發展中農業大國，需注重地區農業發展特點，以政策可操作性為基礎，集中支持農業發展的重要環節和重點領域。

2.4 收入支持成為農業政策支持主導方式

WTO成立后，各國（地區）農業支持政策改革方向逐漸靠近市場。如美國2002年出臺的新農法將舊農法的支持性收購政策、目標價格支持政策、無追索貸款權、政府收購、目標價格等逐步轉變為以市場機制為主的直接收入支付和反周期支付[10]。需要指出，隨著農業發展與農產品市場開放程度加深，對農民進行收入直接支付將成為今后政策支持發展趨勢。事實上，中國政府已高度重視農業收入支持，但由于實施日程尚短，下階段仍要繼續予以強化。

2.5 逐步將農業支持政策納入法制化軌道

發達國家在把握農業發展趨勢和步伐的同時，較注重推動農業相關法律建設，并以法律為基礎對農業實施支持和保護。美國審定通過的《2002年農場安全與農村投資法案》包含農產品計劃和生態保護，涉及農產品補貼、政策扶持、農業科學技術推廣、生態保護等多方面內容。日本1999出臺了《新基本法》，除保留《舊基本法》內容外，還將支持領域延伸到“三農”各領域，以法律為基礎推動農業市場發育，提高市場在農業領域資源配置能力和農業發展速度。據此，中國應在完善現有《農業法》的基礎上，盡快出臺《農業投資法》，引導、支持、規范和保護政府農業投入資金，讓有限的資源能真正用于農業建設和發展。

參考文獻：

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