內蒙古自治區區域協調問題與對策研究

摘要：內蒙古自治區與相關區域構成了一個復雜、開放的區域系統，其內部主要由自然區、行政區、主體功能區等組成；區域協調內容包括內蒙古自治區與全國的協調、內蒙古自治區東部與西部的協調、呼和浩特、包頭、鄂爾多斯（簡稱呼包鄂，下同）三市協調、內蒙古自治區與俄羅斯等國家的協調、內蒙古自治區與相關省市自治區的協調、自然區與行政區的協調、行政區與主體功能區的協調、城市與農牧區的協調等；存在著許多社會經濟指標低于全國平均水平、東部與西部社會經濟等方面差距過大、出口依存度太低與外貿逆差過大、與相關省市自治區自然資源及產業的互補性差、地方利益與流域全局利益矛盾尖銳、主體功能區跨界缺乏統一領導、呼包鄂三市產業同構化現象趨于明顯、城鄉差距過大等問題；應該采取加強內蒙古自治區區域協調研究、編制區域協調規劃、建立區域協調組織、利用調控手段促進區域協調發展和構建區域協調內在機制等對策。

關鍵詞：區域協調；呼包鄂；內蒙古自治區

中圖分類號：G719.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）02-0458-05

區域是人們根據一定的標準和特征而劃定的空間單元，可劃分出自然區、行政區、經濟區、主體功能區和旅游區等，具有可度量性、整體性、差異性、層次性和動態性特征；區域系統是由眾多的區域分化、組合而形成的龐大的空間體系，是一個開放的復雜巨系統，并且始終處于不斷形成發展與分化組合的過程中[1]；區域協調是指區域在發展過程中，通過協調機制的作用，各個組成要素和組成地域克服沖突、打破制約達到相互作用、相互依存、互惠共利、結構合理從而形成區域良性循環態勢的過程和程度，具有綜合性、互制性、動態性、層次性和量化區間性特征[2]。內蒙古自治區與相關區域構成了一個復雜的區域系統，內部差異明顯，存在著自然區域之間的差異、經濟區域之間的差異、行政區域之間的差異以及城鄉之間的差異，區域發展不平衡。這些不同類型的各個區域在內蒙古自治區承擔的任務、職能及各區域之間的關系都沒有得到真正的理順。現實與目標相比較，區域協調工作很艱巨，需要進行區域協調方面的研究，以提高經濟效益、社會效益和生態效益。

1 內蒙古自治區區域的組成與協調的內容

1.1 內蒙古自治區區域的組成

內蒙古自治區與相關區域構成了一個復雜的、開放的區域系統，其內部主要由自然區、行政區、主體功能區等組成。

1.1.1 自然區 自然區是在一定范圍內各自然地理成分（巖石、地貌、氣候、水文、土壤、植被和動物群落等）具有相對一致性的區域。由于自然條件的空間地理分布具有一定的規律性和區域共軛性，以及各自然地理成分之間的相互聯系，在地球表面形成一系列等級高低不同的、自然地理特征相對一致的區域。自然區可分為綜合性自然區和單一自然要素自然區及若干要素構成的自然區。根據趙濟主編的《中國自然地理》[3]，內蒙古自治區的主體部分自成一個獨立的自然地區，內部劃分為內蒙古高原、大興安嶺南部與陰山山地、鄂爾多斯高原與河套平原、西遼河平原與燕山北側黃土丘陵臺地，而大興安嶺北部與嫩江西岸平原（內蒙古自治區境內）、狼山-賀蘭山以西（內蒙古自治區境內）分別劃入東北地區和西北地區。此外，內蒙古自治區的地形、氣候、植被、河流、土壤、動物及生態等也有相應的區劃方案[3-7]。

1.1.2 行政區 縱觀內蒙古自治區行政區劃變動的歷史，從1947年5月1日至今，經歷了變動恢復（1947年5月-1979年5月）和穩定發展（1979年6月至現在）兩個階段。截至目前，內蒙古自治區共轄9個地級市、3盟（準行政區）、21市轄區、11縣級市、17縣、49旗、3自治旗，形成了以四級制為主的行政區系統。

1.1.3 主體功能區 根據國務院2010年12月21日頒布的《全國主體功能區規劃》，在國家層面劃分了優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，內蒙古自治區有3種類型的開發區，即：重點開發區、限制開發區和禁止開發區。重點開發區有呼包鄂榆地區（主要部分在內蒙古自治區）；限制開發區域（農產品主產區）有河套灌區主產區，限制開發區域（重點生態功能區）有大小興安嶺森林生態功能區（部分在內蒙古自治區）、呼倫貝爾草原草甸生態功能區、科爾沁草原生態功能區（主要部分在內蒙古自治區）、渾善達克沙漠化防治生態功能區（主要部分在內蒙古自治區）和陰山北麓草原生態功能區；禁止開發區有大青山等23個國家級自然保護區、扎蘭屯國家級風景名勝區、紅山等28個國家森林公園和克什克騰等3個國家地質公園。

1.2 內蒙古自治區區域協調的內容

內蒙古自治區區域協調的內容是十分豐富的，可劃分為區內協調和區際協調，區內和區際是相對的。如果以內蒙古自治區作為比較空間單元，其內部的協調屬于區內協調；若以12個盟市作為比較空間單元，它們之間的協調則為區際協調。無論是區內協調還是區際協調，都涉及到要素的協調和地域的協調。另外，區域系統協調還可劃分為同質區域協調和異質區域協調。不同類型的協調組合起來，便構成了豐富多彩的區域協調內容，主要表現為內蒙古自治區與全國的協調、內蒙古自治區東部與西部的協調、呼包鄂三市協調、內蒙古自治區與俄羅斯等國家的協調、內蒙古自治區與相關省市自治區的協調、自然區與行政區的協調、行政區與主體功能區的協調、城市與農牧區的協調等。

2 內蒙古自治區區域協調中存在的問題

2.1 內蒙古自治區與全國的協調問題

由表1可知內蒙古自治區與全國相比較，人均生產總值、人均社會消費品零售額、人均固定資產投資和人均財政收入等社會經濟指標高于平均水平，人均儲蓄余額、城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入等社會經濟指標低于全國平均水平。內蒙古自治區多年來的生產總值的增長速度與居民收入的增長速度，二者之間的關系不協調，由于經濟基礎薄弱，經濟的發展并沒有給居民帶來相應的實惠。

2.2 內蒙古自治區東部與西部的協調問題

內蒙古自治區東部包括呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟，共51個旗縣（市、區）；國土面積66.00萬km2，占全自治區的55.79%；2009年年末常住人口1 274.50萬人，占全自治區的52.62%。內蒙古自治區西部包括呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、烏蘭察布市、巴彥淖爾市、烏海市和阿拉善盟，共50個旗縣（市、區）；國土面積52.30萬km2，占全自治區的44.21%；2009年年末常住人口1 147.57萬人，占全自治區的47.38%。內蒙古自治區東部與西部相比較，社會經濟等方面存在著很大的差別（表2）。內蒙古自治區東部經濟發展水平相對落后，生產總值僅占內蒙古自治區的30.79%，第一產業地位重要，第二、三產業落后，只是第三產業中的旅游業在內蒙古自治區占居重要地位，城市建設相對落后；內蒙古自治區西部經濟發展水平相對發達，生產總值占內蒙古自治區的69.21%，在國家和自治區經濟發展中占有重要地位，第一產業地位落后，只是油料作物產量居重要地位，第二、三產業相對發達，城市建設相對發達。

2.3 內蒙古自治區與俄羅斯等國家的協調問題

目前，內蒙古自治區與俄羅斯、蒙古國處于深化同周邊國家的睦鄰友好和務實合作，維護地區和平穩定，促進共同發展繁榮的氛圍中，發展對外經濟有著非常好的形勢。改革開放以來，內蒙古對外開放速度加快，外貿進出口等發生了大幅度地增長，但是也存在著需要協調解決的一些問題。內蒙古自治區對外貿易與全國相比較，出口依存度太低和外貿逆差過大（表3）；內蒙古利用FDI（對外直接投資）的規模小，利用外資的效益不高，沒有能夠對經濟增長起到應有的作用，需要進一步提高FDI對經濟發展的作用。2009年內蒙古實際利用外資額318 019.00萬美元，內蒙古外商直接投資298 385.00萬美元；全國實際利用外資額918.04億美元，全國外商直接投資900.33億美元；目前內蒙古外資占社會投資比值過低，對經濟增長的貢獻過少。內蒙古全社會固定資產投資總額7 535.15億元，外商投資105.09億元，占全社會固定資產投資總額的1.39%；全國全社會固定資產投資總額224 598.80億元，利用外資4 623.70億元， 占全社會固定資產投資總額的2.06%。

2.4 內蒙古自治區與相關省市自治區的協調問題

內蒙古自治區與周邊省市的協調涉及到與黑龍江省、吉林省、遼寧省、河北省、山西省、陜西省、寧夏回族自治區和甘肅省的協調，主要是東部四盟市與東北三省的協調問題。東部四盟市與東北三省在自然環境、歷史過程等方面均有密切的聯系，但是由于政府管理僵化、老化、人治色彩仍然比較濃的原因[8]，與東北三省自然資源、產業的互補性優勢沒有發揮出來[9]。此外，內蒙古自治區與京津冀等區域協調發展的機制也沒有建立起來。內蒙古自治區東西狹長，加強同周邊鄰近省市自治區之間的交通聯系對內蒙古各盟市經濟社會發展具有重要作用。內蒙古具有品牌優勢的大量畜牧業加工產品需要外銷到周邊鄰近省市自治區或經過周邊鄰近省市自治區外銷到全國更廣闊的市場。目前只與河北、山西、陜西、寧夏各有1條高速公路連接，與甘肅、遼寧、吉林、黑龍江4省還沒有高速公路出口，在一定程度上制約了自治區與周邊鄰近省市自治區經貿往來與交流合作。內蒙古自治區煤炭資源豐富，產量居全國第一位，但是面臨著道路不暢通問題。

2.5 自然區與行政區的協調問題

在自然區與行政區的協調中，內蒙古自治區水資源時空分布不均、干旱區和半干旱區面積廣大、用水地域差異明顯，出現了許多流域與行政區協調問題。流域屬于一種特殊的自然區域，又是組織和管理國民經濟的特殊的流域經濟、社會系統，是經濟區劃系統的重要組成部分，是具有雙重意義的范疇[10]。作為自然區的流域與行政區協調問題在內蒙古自治區內外流域有不同的表現。內蒙古自治區外流流域中的河流一般位于上游，存在水土保持與植被破壞的矛盾，在水資源利用上存在著黃河流域與寧夏回族自治區、內蒙古自治區、陜西省和山西省及烏海市、巴彥淖爾市、包頭市、呼和浩特市的協調問題，還存在著西遼河流域與河北省、遼寧省、吉林省、內蒙古自治區及赤峰市、通遼市的協調問題等。內流流域與行政區協調問題主要表現在黑河流域與青海省、甘肅省和內蒙古自治區及額濟納旗各蘇木的協調問題。

2.6 行政區與主體功能區的協調問題

根據國務院頒布的《全國主體功能區規劃》，內蒙古自治區將要在國家層面主體功能區的控制下進行主體功能區的詳細劃分和規劃，進而形成完整的主體功能區區劃和規劃方案。由于行政區與主體功能區往往構成交錯區域，會造成若干種類型主體功能區同時出現在某一級別的行政區內，某一主體功能區出現在沒有行政管理關系的不同行政區內。尤其是跨行政管理關系的行政區的主體功能區，如：呼包鄂榆重點開發區、大小興安嶺森林生態功能區、科爾沁草原生態功能區和渾善達克沙漠化防治生態功能區等，其內部的行政區如何協調是一個已經擺在面前的需要研究的重要問題。

2.7 呼包鄂三市協調問題

目前，呼包鄂三市內在聯系不緊密，只是在交通基礎設施基本實現一體化；呼包鄂三市在制定和規劃各自的支柱產業時，都是從各自的區域利益或眼前利益出發，人為制定產業布局和產業發展的目標[11]，產業同構化現象趨于明顯，行政區經濟現象顯著；2009年呼包鄂三市城鎮固定資產投資

37 714 773萬元，占呼包鄂三市固定資產投資的99.23%，而農牧區固定資產投資僅占0.77%，城鄉固定資產投資差距大于內蒙古自治區平均狀態。2009年呼包鄂三市農牧區平均每人年收入是城鎮平均每人年收入的52.11%，城鄉差距略小于內蒙古自治區平均狀態；呼包鄂三市生態環境脆弱，在高強度的經濟開發和迅速的城市化等影響下，生態環境保護建設的壓力大；官方和學者在呼包鄂區域協調發展問題上只是倡導，且主要涉及到區域協調發展的某一方面，沒有構建完整的、權威的區域協調方案及后續協調行為方案，區域內部協調機制不健全[12]。

2.8 城市與農牧區的協調問題

由于城鄉產業特性、發展的社會經濟環境、內部自我發展和自我積累功能等方面的差異，內蒙古自治區多年來城鄉差距逐年擴大的事實越來越引人關注[13]。僅從2009年城鎮、農牧區的對比情況來看，二者之間存在著很大的差異，不協調問題很多。2009年城鎮固定資產投資71 934 700萬元，占自治區固定資產投資的98.49%；而農牧區固定資產投資僅占自治區的1.51%。2009年農牧區平均每人年收入相當于城鎮平均每人年收入的49.57%；農牧區平均每人年支出相當于城鎮平均每人年支出的65.85%。從2009年城鎮、農牧區居民家庭平均每百戶耐用消費品年末擁有量來看（表4），只有農牧區居民家庭平均每百戶擁有的摩托車數量多于城鎮居民家庭，其它耐用消費品擁有量都少于城鎮居民家庭。

3 內蒙古自治區區域協調的對策

3.1 加強內蒙古自治區區域協調研究

內蒙古自治區區域協調研究有助于和諧社會的構建、是科學發展觀的具體落實、是不同層次規劃得以實現的重要舉措、是內蒙古自治區發展的需要，只有對內蒙古自治區區域協調進行深入、細致的研究，才能為內蒙古自治區決策提供科學的依據。區域協調研究的基本思路（圖1）的出發點是確定區域協調的目標；在區域協調目標的實現過程中，既要按照一定的步驟進行，還要考慮到區域的全面協調；在區域協調目標的指引下，遵循若干區域協調的原則，進行區域協調的評價，制定區域協調的方案，提出區域協調的保障措施；在上述步驟的引導下，進行區際協調和區內協調。

3.2 編制區域協調規劃

區域協調規劃具有決策性質，貫穿于區域協調的全過程。內蒙古自治區區域協調規劃的編制可考慮以下內容：區域協調規劃的目標（包括總體目標和目標體系）、區域協調規劃的原則（統籌兼顧和全面安排的原則、遵循自然規律和社會經濟規律的原則、因地制宜和發揮區域優勢的原則、開發利用和治理保護相結合的原則有利生產和方便生活的原則）、區域協調發展戰略（包括區域協調發展戰略的依據、區域協調發展戰略的目標、區域協調發展戰略的方針、區域協調發展戰略的重點、區域協調發展戰略的措施等）、內蒙古自治區東部與西部協調規劃、呼包鄂三市協調規劃、內蒙古自治區與俄羅斯等國家協調規劃、內蒙古自治區與相關省市自治區協調規劃、自然區與行政區協調規劃、行政區與主體功能區協調規劃、城市與農牧區協調規劃等和區域協調規劃的實施（包括區域協調規劃的實施及其意義、區域協調規劃的實施原則與要求、區域協調規劃的實施方法與步驟、區域協調規劃實施的有效條件與主要措施等）。

3.3 建立區域協調組織

據張慶杰等[14]的研究，與區域協調發展的總體要求相比，現行區域協調體制和運行機制無論是協調職能和手段的設定，還是協調機構設置的層級與分布，都存在很多不相適應的情況，需要在國家、經濟區、行政區等3個層面進一步完善。針對內蒙古自治區應該由自治區政府牽頭成立區域協調委員會，自治區政府的一位副主席擔任委員會主任，相關方面的負責人任副主任或委員，將分散在不同部門、直屬機構、辦事機構的區域協調職能集中起來，交由區域協調委員會統一負責。區域協調委員會的主要職能是：編制區域協調規劃、設置區域協調組織、配備區域協調人員、進行區域協調調控、構建區域協調內在機制等；設立固定的專家和民眾議事程序，保證重大協調事務的處理和決議能夠得到專家和民眾的參與及監督；統一管理專門的區域發展資金，通過區域發展資金的使用進行區域協調。區域協調委員會內部可設置綜合協調、行政區協調、呼包鄂協調、東部與西部協調、主體功能區協調、城市與農牧區協調等機構，分別處理相關事宜。

3.4 利用調控手段促進區域協調發展

在市場經濟條件下，區域間發展水平差距拉大、分工協作不夠，出現“問題區域”不可避免，這就需要國家和省級行政區進行有效的調控，以監測區域的發展變化，促進區域協調發展，形成各具特色的區域，實現宏觀效益的最大化。內蒙古自治區促進區域協調發展的調控手段包括區域政策、區域性法律法規、區域性經濟杠桿、區域性行政等。作為區域政策應包括兩方面的內容，即特定的區域政策目標和實現目標的相應區域政策工具，而內蒙古自治區的區域政策往往有其區域政策目標而缺少相應區域政策工具，區域政策的號召力很小，達不到相應的效果，應該在原有區域政策的基礎上完善區域政策體系。法制建設及相應的區域性法律法規體系，是對區域協調發展實行調控的重要條件和區域調控走向完善的標志，內蒙古自治區應該在完善區域性法律法規體系方面做出努力，如制定和出臺《內蒙古自治區東部與西部協調發展條例》等，某些成熟有效的區域政策也應爭取上升為法規，使之具有更大的權威性和約束力。區域性經濟杠桿能夠對規模大小和特點不一區域各種經濟利益關系進行調節和控制，從而實現區域內的國民經濟和社會發展戰略目標。目前內蒙古自治區面臨著各個盟市產業結構的調整問題，應該針對各個盟市外部的要求和內部的實際情況，在區域性經濟杠桿的作用下，確定主導產業和關聯產業等，然后進行空間落實。區域性行政是指一定區域內兩個或兩個以上的政府，在利益的實現依賴于區域整體發展這樣的前提下，相互協調、尋求合作，共同對區域進行綜合治理，為區域的發展提供更優質的服務。內蒙古自治區在區域協調發展過程中，應該對某些區域的協調實行區域性行政，如呼包鄂地區可考慮成立呼包鄂區域協調委員會或“聯合政府”，甚至可以考慮將3個地級市的部分行政管理權力讓給呼包鄂區域協調委員會或“聯合政府”，使之協調更有力。

3.5 構建區域協調內在機制

構建區域協調內在機制是內蒙古自治區區域協調發展的重要保障，其包括信息交互機制、利益補償機制、評價激勵機制、行為約束機制等[15]。信息交互機制的構建要求不同區域之間，在協商的基礎上利用相應的平臺實現信息透明、對稱及互動，相關區域能夠避開不利的內容，使區域間的資源配置達到最優狀態。利益補償機制的構建要求做出一種制度安排，高級區域協調組織要求建立區域協調關系，就應有相關利益補償的政策供給；交錯區域或同級區域建立的協調關系，就應讓協調各方本著互惠互利的原則商議利益補償問題。評價激勵機制的構建要求高級區域、交錯區域或同級區域協調組織對于區域協調的績效進行評價，結合工具性政策以鼓勵區域協調，保護區域協調，推動區域協調。行為約束機制的構建要求高級區域、交錯區域或同級區域協調組織制定區域協調章程，章程中規定區域協調各方在協調關系中應遵守的規則、違反區域協調條款后應承擔的責任、對違反區域協調規則所造成的經濟和其他方面損失應做的經濟賠償規定等。

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