冷靜：青島，一路向北向西

此次區劃調整，青島更明確了其向西、向北方向的拓展。通過經濟腹地的拓展和城市生存空間的擴大，青島的首要目標是躋身國內城市第一方陣。

每一次的城市區劃調整，都會引發人們的熱議。不同的行政部門之間，由于看待區劃調整的出發點和角度不同，也都會形成各自的論點。青島此次的區劃調整，是在1994年那次調整之后的“大動作”，其間相隔了近20年，也吸引了更多人的關注。

作為長期關注城市區劃調整的研究者，青島市社科院城市研究所副所長冷靜接受了本刊記者的采訪。對于此次區劃調整，他既認為這是青島應對區域經濟發展的重要策略，承接國家戰略的需要，也認為“此次調整并不是一步到位，還有許多問題沒有解決”。

發展不經濟，就會進入歧途

膠東半島、魯中、魯西南、蘇北、皖北、豫東和豫南等地區都是青島的經濟腹地，過去青島腹地的拓展受制于地理和交通，如今，天津和連云港等城市都確立了國家區域發展戰略，青島的腹地受到更大擠壓。

青島利用山東半島藍色經濟區的國家戰略機遇，發揮其在對外開放度、港口岸線、經濟基礎等方面的優勢，同時借助于國家中西部開發戰略，才能更好地擴大戰略腹地范圍，搶占區域經濟發展的先機。所以，冷靜認為本次行政區劃調整，正是青島應對區域經濟挑戰的重要策略之一。

“城市應該遵循自身發展的規律，如果城市的發展是不經濟的，它就進入歧途了。”冷靜舉例說，1984年青島經濟技術開發區獲國務院批準后，由于只有膠州灣高速與之相連，缺少主城區支撐，發展緩慢，所以青島后來沒有向西發展，而是向東發展了，這就是所謂的“貼城發展”。“黃島的起步是在前灣港建成之后，如果沒有前灣港的支撐，也就沒有黃島的今天。”

相比于德占時期青島市的功能區布局，冷靜認為那時規劃調整的目的性很強，“現在國內許多城市的規劃，更多的是規劃跟著實踐在跑，而不是規劃在引領城市的發展，是不得不做、不得不調。”

就此次區劃調整的區域經濟發展層面而言，青島更明確了其向西、向北方向的拓展。向西，青島將依托膠濟鐵路延長線、青蘭高速等交通路網拓展中西部發展空間，聯合中原經濟區，形成沿黃流域經濟帶最重要的國際貿易口岸；西北方向，青島通過與黃河三角洲高效生態經濟區和京津冀經濟圈的聯系，與天津爭奪腹地：西南方向，則是通過強化魯蘇合作，依托204國道和建設中的青連鐵路，聯合淮海經濟區，融入歐亞大陸橋經濟體系，與連云港爭奪腹地。

冷靜認為，對更廣闊腹地的拓展，使得區域經濟發展的思路比以前更清晰了，“其控制性腹地將是山東全省，共享性腹地將是蘇北、皖北和豫北地區，競爭性腹地將是冀南、晉中南地區，拓展影響性腹地將是陜、甘、寧等黃河中上游地區及隴海線沿線地區。通過經濟腹地的拓展和城市生存空間的擴大，青島的首要目標是躋身國內城市第一方陣。”

西海岸經濟新區是重中之重

“國內城市近年來的區劃調整，大都跟國家的重大發展戰略關系密切。加快國家重大戰略的推進，通過承接國家戰略，形成區域發展的合力，這是目前大多數城市區劃調整的客觀需要。”冷靜分析認為，調整后的區域拓展了空問，更起到了平衡區域發展的作用，避免了更多的產業同構和資源浪費，也降低了行政成本。

天津濱海新區的“三區合一”模式，就是通過經濟職能和社會職能的分開。提高了效率。城區管理機構主要行使社會管理職能，功能區管理機構主要行使經濟發展職能，避免了“大區”套“小區”、“區”中有“區”和同質化競爭，成為當下許多城市新區效仿的典范。

山東半島藍色經濟區規劃獲批后，青島成為藍色經濟發展的領軍城市，需要落地的項目和政策支撐。在冷靜看來，此次調整的主要目標就是西海岸經濟新區，“前期已經有了西海岸經濟新區的規劃，所以區劃調整就是使之落地，打造成國家級新區。青島要提高整個經濟的輻射力和吸引力，就必須做大做強西海岸經濟新區，這是此次調整的重中之重，也是城市試驗的一次挑戰。”

西海岸經濟新區發展的目標是完成“三個再造”——再造一個青島港、再造一個青島經濟總量、再造一個青島新主城。這一發展目標的確定，意味著黃島區地位的提升，“其將歷史性承擔起國家戰略的使命，即使用全域資源為西海岸經濟新區服務都不為過。”所以，冷靜覺得這次調整主要并不是著眼于產業結構，而更重要的是把經濟總量做上去。

調整后，各區域也需要更明確自己的產業支撐。黃島區可借助旅游資源的優勢，把旅游產業打造成支柱產業，發展物流業、金融業等生產性服務業，并借助中德生態園、中日韓自由貿易區開展對外合作；新成立的市北區則應將以前的商貿物流、創意產業和旅游項目等重新打破、組合，在“特色市北”的定位下，尋求新發展。

對于區劃調整后的定位，冷靜分析認為，新市北區應抓住此次空間規模擴展的機遇，統籌規劃、集約建設、精細管理，促進老城區改造提升、轉型升級，形成市域金融中心、文化創意中心、信息服務中心、會展中心、休閑娛樂中心和旅游商貿中心，加快形成藍色經濟支撐服務體系，提升城市綜合功能；西海岸經濟新區應瞄準天津濱海新區、上海浦東新區等國內一流經濟區，統籌整合好西海岸的各類資源，集中發揮政策、產業、園區、開放等方面的綜合優勢，促進西海岸經濟新區盡快做大做強，加快建設東北亞國際集裝箱中轉中心、國際期貨交易中心、國際物流中心、自由貿易港區、旅游度假區、山東半島高端制造業和研發轉化基地。

調整是城市要素的重新組合

就國際經驗而言，城市中心區通常是發散輻射的，而青島主城區偏于膠州灣東隅，城市中心區則偏于東隅的末端，西臨膠州灣，南向黃海，東有嶗山，高端要素往東、南、兩都得不到有效輻射，這一高端要素在沿海一線的聚集所形成的扇形輻射，并不利于中心區輻射帶動作用的發揮，這也導致了優勢資源的巨大浪費和長期以來南北、東西差距以及城市經濟發展的不平衡。

“此次調整解決了四方區和市北區的發展空間問題，但市南區作為青島市政治、文化、商務、旅游中心，也是青島市各種高端要素最聚集的區域，有著豐厚的歷史文化底蘊，但巨大的能量在狹小的空間內卻得不到有效的釋放。”正是基于這一看法，冷靜覺得矛盾最深的市南區沒有調整，意味著區劃還會有再調整的可能能，“市南區的問題得不到有效解決，就不能說青島的行政區劃調整已經到位。”

國內外行政區劃調整的經驗表明，伴隨經濟社會的不斷發展，行政區域的內部結構和外部形態都將發生變化。在城市經濟實力和城市規模開始出現質的需求和變化，城市空間原有的既成格局被打破，新的空間布局趨勢逐步形成時，適時進行行政區劃調整，就成為了城市發展的客觀需要和內在要求。

“空間調整只是一方面，最主要的是重新組合城市要素，實現優化、整合。國內很多城市每平方公里的產出量遠小于國外同類城市，而且城市的發展和空間拓展缺少科學的論證，這是城市拓展面臨的普遍問題。部分區市等到大項目都‘擺上’，才發現土地沒有了。然后進行空間拓展，但10年之后，發現空間又不夠了。”在冷靜看來，區劃調整應該有明確的指向，不應一味追求空間的拓展，而且要不斷反思經濟發展的方式和模式。

西海岸經濟新區、藍色硅谷和紅島經濟區作為青島藍色經濟發展的支撐載體，對于青島市域內的城鎮體系、人口布局、產業發展、基礎設施建設、體制機制創新、社會管理等，也有著重要意義。“此次區劃調整僅涉及到西海岸經濟新區的布局，而藍色硅谷和紅島經濟區尚未考慮在內，不能不說是一個遺憾。”在冷靜看來，藍色硅谷的發展規劃已于2012年2月公布，紅島經濟區的相關規劃在2013年上半年也可以完成，但如果不能在行政區劃調整上做充分的安排，這兩大載體的發展就難有大的突破。