農民工市民化的財政支持政策探析

摘 要：加快農民工的市民化進程是深入推進新型城鎮化的關鍵。戶籍、社會保障等制度上的限制，流動就業的工作方式和個人的資源稟賦條件是制約農民工市民化的主要因素。因此，加快農民工的市民化進程，需要深化戶籍制度改革，健全農民工市民化后的社會保障體系，建立適應農民工需求的學歷教育和職業培訓體系，大力改善農民工居住條件，最終實現城鄉居民在社會保障和公共服務方面的均等化和一體化。

關 鍵 詞：新型城鎮化；農民工市民化；戶籍；社會保障

中圖分類號： F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544（2013）05-0025-04

農民工是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現出的一支新型勞動大軍，已成為我國二三產業從業人員的主體，同時也是一個非正式、非固定、收入低廉、無城市戶口、無城市居民待遇和社會保障的群體。農民工市民化可以理解為農民工獲得城鎮居民的身份和平等權利，與城鎮戶籍居民一樣平等享受政府所提供的福利待遇的過程。這些福利待遇就是政府為城鎮戶籍居民提供的教育、公共衛生、就業扶持、社會保障和保障性住房等方面的公共服務 [1] 。我國有6.9億的城市人口，戶籍人口只占73.5%，農民工有2.2億。到現在為止，我國2.2億農民工仍被排斥在政府的公共服務范圍之外。這是中國城市化發展面臨的最大問題，農民工的市民化問題已成為中國城市化發展過程中最大的瓶頸問題之一。本文試圖以河北省為例探討我國農民工市民化的財政支持政策問題。

一、河北省農民工現狀分析

河北省農村人口約占全省總人口的60%，農村青壯年人口中外出務工人員占很大比例， 使得河北省成為農民工大省之一。據統計，目前河北省農村外出務工人員為1200萬人， 其中出省務工的農民工約占40%～50%，外省來河北省與出省農民工的數量大體持平 [2] 。1200萬人的規模約占河北省農村總人口和全省總就業人員的1/3， 農民工已成為河北省勞動力資本非常重要的組成部分。

從文化程度上看， 農民工主要由有一定文化程度的男性青壯年勞動力構成。 農民工文化程度以初中、高中（包括中專及中技）為主，其中初中文化的占64.1%，高中文化的占22.2%，小學及以下文化程度的占9.5%，大專及以上的占4.2%。由于其自身教育背景等方面的限制， 大多數農民工綜合素質相對較低，主要分布在勞動密集型企業，大多從事苦、臟、累、險、重而且技術含量較低的職業或工種，其社會角色仍然處在社會的底層，收入水平也較低，他們的生活和工作面臨很多問題。 如農民工多數沒有城鎮戶口， 沒有固定居所， 自身和子女教育沒有保障等等，其自身的生存狀況、心理狀況、思想觀念變化都值得政府和社會管理部門密切關懷、 關注。 應當看到，農民工雖然在技能和綜合素質上層次較低，但卻是人力資本開發的潛在資源， 隨著河北省工業化和城鎮化的逐步推進，農民工的作用不容忽視。政府和社會管理部門應從人力資源開發的高度， 積極采取措施幫助他們提高綜合素質，解決阻礙農民工成長、轉化的瓶頸問題。

二、 加快推進農民工市民化的重要性和迫切性

城鎮化是農村人口進入城市的過程。2013年的中央一號文件把城鎮化定位為經濟發展新的增長點，并且提出新型城鎮化即“人”的城鎮化，因此農民工市民化是新型城鎮化的關鍵。這個問題應該從重要性和迫切性兩方面來看，既要看到農民工市民化對城鎮化的推動作用，對投資和消費需求的雙重拉動作用，最終會促進經濟的持續快速發展；又要從人力資源開發的角度對農民工市民化的迫切性有充分的估計和準備，同時考慮到農民工的自身利益訴求，真正用心思、下氣力解決好。

具體到河北省的情況，目前河北正處于城鎮化加速階段，經濟增長已經由工業化單引擎向工業化和城鎮化的雙引擎推動轉變，加速城鎮化是當前河北省實現經濟跨越式增長的必由之路。現階段農民工的市民化是河北省人力資本開發的重要源泉之一，同時也是當前制約城鎮化加速的瓶頸，對未來經濟增長的可持續性構成了挑戰。高水平、全方位的農民工市民化是深度城市化的突破口和中心環節，是推進城市化、 加速經濟增長的核心和切入點。因此，堅持以人為本，積極采取措施解決河北省農民工市民化的問題非常迫切。從農民工自身利益訴求來看，隨著觀念的轉變和代際轉換的完成，農民工自身的利益訴求正在發生深刻調整，市民化意愿日趨強烈，新生代農民工市民化意愿尤其強烈。賺錢不再是農民工外出務工經商的惟一目的，在提高經濟收入的同時，農民工日益注重家庭成員的團聚、子女的教育以及家庭生活水平的改善、提高。而且，新生代農民工受教育程度較高，職業技能較高，適應城市生活的意愿和能力更強。鼓勵、支持、引導農民工的市民化已成為河北省城鎮化的當務之急。

對于河北省這樣一個農村人口眾多的省份，農民工市民化是一項長期的系統工程，需要在政府的主導下，構建適應農民工市民化的政策支持體系，全面推進農民工市民化進程，促進經濟持續快速發展。如果能用10年至15年的時間解決好農民工的市民化問題，河北省的城鎮化和經濟增長水平必將得到戰略性提升。

三、制約農民工市民化的因素

農民工處于城市和社會的邊緣， 是名副其實的弱勢群體。農民工市民化過程中存在很多問題，有各類長效機制的建立和運行問題，也有就業、住房等物質方面的問題， 也有獲得認同感和歸屬感以期贏得尊重等精神心理層面的問題。綜合起來看，這些問題都涉及到農民工的切身利益和合法權益， 其實質是公共服務均等化和城鄉經濟一體化問題。

農民工市民化面臨的制約因素主要包括制度因素和經濟因素。總體來說，制度上的限制、流動就業的工作方式和個人的資源稟賦條件是制約農民工市民化的主要因素。 其中由城鄉二元結構造成的城鎮人口和農村人口在戶籍管理、 社會保障等各方面的不同待遇和管理模式是限制農民工市民化的制度因素， 而流動就業的工作方式和個人的資源稟賦條件是制約農民工市民化的經濟因素。

（一）制度因素

戶籍制度和社會保障制度是影響農民工市民化的關鍵制度因素。長期存在的城鄉戶籍分割制度，使得農民工的身份無法被城市社會所認同， 農民工不能享有與城市居民同等的各種社會保障和福利，同時產生了一系列農民工問題。廣大農民工在為城市化進程和經濟增長做出貢獻的同時， 因為沒有城市戶口，沒有固定居所，不得不成為“候鳥型”人口，生存狀態非常不理想。他們既是城市的建設者，又是城市的觀望者，卻分享不到經濟增長帶來的成果。更重要的是， 農民工及其后代接受教育的機會和成本顯著高于城鎮居民， 直接限制了農民工整體素質的提高，制約著人力資本的培育和積累。

由戶籍制度衍生出來的農民工社會保障制度的缺失是另一個制約農民工市民化的主要因素。 現在的社會保障制度基本是跟戶籍制度和工作關系聯系在一起的，有城鎮戶口和固定工作單位的人口，社會保障制度基本落實到位， 沒有城鎮戶口和固定工作單位的農民工的社會保障主要在戶籍所在的農村解決。雖然近幾年我國大力推進農村社會保障，但也僅限于“擴面”，實際享受的額度非常小，而且更多是向農村老齡人口傾斜，這對于廣大青壯年農民工來說，現有的、非常低的社會保障形同虛設，連杯水車薪都談不上，更奢談對農民工人力資本的培育了。這不但不利于城市化和經濟增長的繼續推進， 也不利于社會的穩定。

（二）經濟因素

1.產業結構調整滯后。農民工就業代際特征非常明顯。文化程度較低、沒有接受過高等教育的傳統意義上的農民工更多的從事低端重體力勞動，工資水平低，可支配收入少，大大降低了這部分農民工融入城市的經濟能力。接受過高等教育的新生代農民工一部分在低端行業就業，很大一部分在銷售等商品零售和維修服務行業就業，工作強度相對較低，工資水平則與老一代農民工基本持平，月工資多數在2000元以內。農民工的這種就業狀態是由當地的產業結構特征所決定的。河北省的產業結構特征是第二產業占絕對優勢， 第三產業占比較低。2000年以來，河北省一半以上的地區生產總值來自于第二產業，只有約三分之一的地區生產總值來自于第三產業。而在第二產業中，冶金、鋼鐵、建材、煤炭、化工等傳統行業均占有重要地位，高新技術、高附加值的新興行業占比較低。在第三產業中，以傳統服務業為主， 現代服務業發展緩慢。 傳統產業靠傳統技術支撐， 吸納的勞動力較多， 但所需要的勞動力素質不高，尤其是近年來第二產業經濟效益并不理想，這就使農民工的工資水平很難提高。

2. 教育部門結構不合理是制約農民工市民化的另一個因素。農民工自身知識水平低，缺乏勞動技能，可選擇的行業和工作崗位少，已經成為制約農民工就業的一大“瓶頸”。據河北統計局數據，河北省農民工擁有中專及以上文憑的只占1/10。教育部門結構不合理是導致這一問題的重要原因。我國目前的教育模式有重學術教育、輕職業教育的特點，而且職業教育院校基本上都是只招收應屆高中畢業生， 農民工的后續技能培訓更多地依賴于一些民辦院校和民辦培訓機構，或是依賴最傳統的師徒口口相傳的方式進行，大大限制了農民工的知識更新，非常不利于農民工人力資源的培養。與此同時，河北省各級政府對農民工技能培訓投入不足，各類培訓機構不能真正起到實效，收費貴、時間短、培訓內容窄，農民工不能學到有用的職業技能。這種狀況也相應地限定了農民工的職業定位只能是技術要求低的崗位，其收入水平低的現狀一時難以改變。而收入低又使農民工沒有更多的經濟實力進行自我培養，這就形成了一個不良循環。

3. 農民工居住環境惡劣， 住房需求得不到基本滿足。按照目前的政策體系規定，農民工很難在城市住房分配制度的改革中獲益，他們沒有機會獲得經濟適用房和住房公積金， 也被排除在廉租房制度之外。隨著外出農民工家庭化、長期化趨勢的顯現，農民工住房需求更為強烈， 而目前農民工仍游離于城鎮住房保障體系之外。 農民工的住房解決主要有3種方式：租房、單位宿舍和工棚。城中村、群租現象普遍存在。居住條件差、生活質量低下，是目前河北省農民工居住的基本現狀。 農民工的收入水平決定了他們無法進入城市商品房市場， 也無力承受過高的房屋租金，而且根據資本規律，市場也不會自動產生與這種需求相匹配的供給。 地方政府的某些政策探索也需進一步完善。 如農民工保障性住房的資金來源不確定，適合農民工特點的保障性住房普遍缺失，農民工住房公積金制度缺乏細則， 針對農民工的住房金融服務幾乎為空白，還存在著事實上的政府失靈。 未來二三十年河北省城鎮化仍將保持快速發展態勢，將有大量農民進入城鎮就業生活，如何解決他們的居住問題已經成為各級政府所面臨的現實性難題。

4. 農民工隨遷子女受教育問題突出， 健康成長受到影響。隨著城鎮化的推進，農民工隨遷子女數量迅速攀升， 隨遷子女的教育問題關系著農民工的代際培養。2003年， 國務院明確提出要為農民工子女進入公辦學校提供支持， 但在各地實施的差距非常大。 一些地方的農民工子女只能在師資薄弱的學校上學， 許多外來務工人員隨遷子女的義務教育主要由未經審批的打工子弟學校和私立學校承擔。其中一個重要原因是公立學校數量不足，門檻較高，優質教育資源有限。私立學校的資金主要來自民間，幾乎很難獲得國家和地方的財政支持， 不能保證硬件教學設施和軟件教學水平， 而且由于戶籍和學籍的限制， 農民工子女在城市就讀普通高中， 異地升學難以實現，這就直接影響學生的整體素質，進而影響未來的就業和收入水平，很容易陷入惡性循環。另外，農民工及其子女在流動的同時， 與之相關的教育經費并沒有隨之流轉， 農民工隨遷子女既享受不了輸出地政府的教育財政補貼， 也沒有資格享受輸入地政府的優惠。我國義務教育階段實行的“分級辦學、分級管理”的教育行政體制分權嚴重，是造成農民工子女上學難的重要原因。

四、 加快河北省農民工市民化的財政支持政策建議

從長遠的發展趨勢看，城鄉“二元”分割下的農民工現象必將終結。在農民工市民化這個問題上，政府的主要責任是消除農民工市民化的制度障礙，改革社會公共服務與戶口掛鉤的制度，廢除針對農民工的歧視性體制安排，在加強建立農民工社會保障、社會救助等制度的基礎上，實現城鄉居民在勞動就業、基礎教育、公共衛生、社會養老、住房保障等方面的公平對接，最終實現城鄉居民在社會保障和公共服務方面的均等化和一體化。

1. 深化戶籍制度改革。 盡快打破城鄉二元戶籍壁壘，讓農民工在城鎮能真正落腳。打破城鄉戶籍壁壘應遵從因地制宜、分步推進、存量優先、帶動增量的原則，采取兩步走的策略。第一步是放寬大中城市農民工和其他外來人口落戶條件，放開小城市和小城鎮戶籍限制，首先將長期在城鎮居住和工作的農民工逐步轉化為城鎮居民，重點是解決城鎮周邊本地農民工、外地舉家遷徙農民工和新生代農民工的落戶問題，讓這部分農民工真正在城鎮落下腳。這項措施可采用先試點后推廣的方式進行。可根據不同情況，先選擇不同類型的城鎮開展試點，制定和實施不同區域、不同城市農民工落戶最低準入條件，然后在全省推廣。第二步是全面放開全省城鎮戶籍限制，允許戶籍隨居住或工作地流動。戶籍制度改革的核心是利益關系的分配和調整。全面放開城鎮戶籍限制，可以讓戶籍的作用回歸于其基本的城鎮居民管理的功能，而不再成為附加獲得各種社會福利的基本門檻限制。

2. 建立健全農民工市民化后的各種社會保障措施。應將已經取得城鎮戶口的農民工納入正常的社會保障范圍之內，使農民工在養老保險、失業保險、醫療保險等方面享有與其他城鎮人口同等的社會保障待遇。只有這樣，才能保證農民工市民化以后享有穩定的基本生活保障，同時也增加了農民工的可支配收入，一方面可以提升我國居民消費需求，另一方面也可以加速城鎮化進程。

3. 建立適應農民工需求的學歷教育和職業培訓體系。調整教育資源配置，完善培訓體系，建立更加適應農民工需求的學歷教育和職業培訓體系，加強對農民工的人力資本投資。在市民化的進程中，農民工自我傾向表現出了明顯的代際差異。在職業技能培訓和文化素養培訓上，應根據農民工的代際特點來展開。對于文化層次較高的大中專畢業生來說，在培訓上要注重科技和創新能力的培訓和學習，目標是把這部分新生代農民工培育成藍領工人和工程師。對于文化層次較低的農民工， 側重于對具體操作技能的培訓，目標是培養熟練技術工人。同時要繼續深化義務教育制度改革， 徹底解決農民工子女接受教育過程中出現的各種問題， 及早把農民工的子女作為后備人力資源來培養。 財政對于農民工及其子女的培訓機構的補貼，可以參照國家對安排殘疾人就業的福利企業補貼模式進行。比如：可以規定在崗農民工每年必須強制接受一定時限的帶薪繼續教育和技能培訓， 對農民工參加有資質的教育培訓機構提供的職業技能培訓， 可以享受減免學費的優惠照顧， 所減免的學費由財政對培訓機構按照實際培訓的農民工人數和時間長度進行補貼， 對雇傭農民工的企事業單位， 可以進行一定的財政補貼。

4. 大力改善農民工居住條件。 住房是農民工市民化過程中一個至關重要的問題，沒有“安居”就不能“樂業”，政府應多渠道多形式改善農民工居住條件，將滿足一定條件的農民工納入城鎮居民住房保障體系，對于在城鎮有固定工作、收入來源有保障的農民工， 可以在經濟適用房購買和廉租房租賃上給予一定程度的財政補貼， 同時鼓勵有條件的城市將符合條件的農民工納入公共住房保障體系。 作為過渡性的政策安排， 各級政府可以逐步建立農民工住房補貼制度。 住房補貼是外來務工人員最愿意接受的住房保障形式。 各級政府部門應根據農民工的意愿，逐步建立一個適當的住房補貼制度。補貼的對象為單位不繳納住房公積金但為其提供宿舍， 而且必須支付租金的農民工， 應根據一定比例的外來務工人員的收入狀況來確定， 并明確在勞動合同中，逐步解決農民工市民化后的住房難題。

參考文獻：

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（責任編輯：龍會芳；校對：李丹）