民主制度倫理的微觀審視

摘要：有德性的制度勝過有德性的人。民主是個好制度，民主是面向未來的公共管理的最大德性。而有德性的制度一定要在微觀層面上落實。微觀審視下制度的倫理特征是：公民是否是公共管理的主體，“一切權利屬于人民”是否能落實；不同的會議制度賦予主持人的角色身份和權利，體現出不同的倫理傾向；要以文明的方式參加議事活動，而理性是文明行為的支撐。要在公共管理實踐中培養公民的民主理性精神。

關鍵詞：公共管理；倫理；民主制度

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：

在民主政治已經成為世界政治潮流的今天，中國的民主制度建設步伐也在加快行進。我們已經有了頂層的民主制度設計，也不乏重要的民主制度安排。但事實上民主總是在理想狀態中存在，在現實中，民主總是不如人意。這是為什么呢？本論文將從制度的微觀層面進行分析，以尋找民主品質在制度的微觀層面上的表現形式。

一、有德性的制度勝過有德性的人

人性靠不住，組織靠不住，只得依靠眾人制定的規則——制度；人（組織）、制度與社會應當是共同成長的關系；行政倫理建設重在制度建設。民主是個好制度，我們信仰精英政治，是信仰人的理性；精英政治保證社會治理的智性與效率，民主政治保障社會治理不被個人的秉性干擾，體現多數人的意志。民主制度細節的倫理精神探討并保障我們說的民主是智性與多數人意見結合，是保障好決策和好管理產生的制度。因此說民主是面向未來的公共管理的最大德性。網絡時代，人們有更多的機會獲得事實真相，有更多講理的平臺。這個社會的技術發展有助于多數人意見表述的民主政治實現，有助于克服多數人的暴政傾向，將民主政治往理性方向牽引。

制度體系需要頂層的綱領設計，它是一個社會政治價值的宣示；但沒有微觀層面的制度設計就不能實現綱領目標。例如：問責制度是保障相應職位責任的履行的。但它應該是一個制度系列，必有職位責任、管理范式和履責過程、結果監控和績效評估、問責主體、問責方式、問責處罰形式與等級、被問責者權力、問責程序等一系列制度保障其實施。2003年春SARS爆發，引發問責熱潮。成都、長沙、南京、重慶、深圳陸續出臺了行政問責規章。在中國的行政實踐中，被認為有“行政過失”的首長常常以調任為處罰方式，問責也常常作為平息事件的手段來運用。因此，問責過程很難保證公正性，至少公眾不能看到過失分析的過程。一些不恰當的問責處罰，不分責任所在和責任性質的問責，不能使受罰官員服氣，也不能讓公眾信服。問責制沒有突顯其公正的倫理屬性，也就不能起到通過問責達到強化責任的效果。近年來官員心理壓力過重的問題漸漸顯現，其中制度正當性的缺乏和微觀層面行政長官自由裁量空間過大，使公務員對行政行為的尺度難以把握，應該是原因之一。在官本位的中國，今天為官已經算是高風險的職業了。然而，我們更關注的是這項制度是否達到其設計目標，失職者是否承擔了責任，負責的道德行為能否成為全社會效法的行為，社會公正是否在問責制的實行中得到彰顯。

包括監督制度、官員財產申報制度等，在中國都得不到很好的落實。其原因之一是沒有微觀層面的規定，或微觀層面的規定有倫理缺陷。例如官員考核制度。現在較為流行的平衡記分卡制度有詳盡的指標，但考核程序與主體出了問題，一般來說公務員的年終考核程序是：按照職位要求自我總結、小組評議（同事）、領導認定考核等級并簽字歸檔。這份考核表對公務員的各種福利和晉級機會均產生影響。這種程序安排賦予領導最終的決定權；這種考核評價的參與主體決定公務員服務對象與他的工作評價無關。這就是為什么我們多年倡導服務公眾，而公務員還是更愿意奉承領導的原因。

人性靠不住，制度是管理的關鍵，制度的倫理屬性保證治理理念的實現，而有德性的制度一定要在微觀層面上落實。

二、微觀審視下制度的倫理屬性

我們以羅伯特議事規則為例，對比中外議事制度的幾個倫理特征。

1. 誰有權決定開會，決定議事內容，決定誰參加會議？在我國基層的行政實踐中這些權利毫無疑義的屬于部門領導。行政事務都是由上級安排并發動的。部門人員習慣接受指令做事，一般不提自己的意見和訴求。如果公務員發現管理中的問題，原則上沒有權利要求開會商議或解決，他們只有反映問題的權利，沒有提出動議和要求誰參加會議的權利。接受信息的領導可以為此召集會議，也可以不予理睬。中國的會議制度體現的是：上級的意志必須得到實現，而下級的意見只有在與領導的心思對路的情況下才能被選擇性的重視，這是領導權威的價值顯示。同時，它大大削弱了民眾的主人意識和社會認同感與責任感。而在許多西方國家，會議制度有明確的會議周期和召開臨時會議的條件規定，對會議參加者也有明確規定，除正式會議制度規定的參會者外，還有與會議討論內容相關的臨時人員參加。而會議內容則根據議事機構的職權范圍和公共管理的需要由組織者或代表提出，會議代表還可提出臨時動議，根據會議規模確定附議人數要求，符合這個要求就可以上會討論。公民個人也可根據自己的研究發現向相關議事會議提出有關公共管理的問題。例如：斯托夫人在國會向議員們講述她認識的黑人，卡遜在國會上向議員們講述農藥的使用對環境造成的危害。中國的某些基層組織現在也開始逐漸引入這一制度。根據羅伯特議事規則，中國安徽阜陽南塘村就認定民眾有權提出動議上會討論，只是對動議質量有所要求。條例規定：“動議必須是具體的、明確的、可操作的行動建議?！盵1]

倫理特征：這一組問題的關鍵是公民是否是公共管理的主體，“一切權力屬于人民”是否能落實。公民參與式的制度設計基礎并不完全建立在個人利益之上，它還要求公民認同社會國家，認同社會責任，維護社會價值、原則。所以，它不僅意味著公民社會管理的權利是否得到尊重，更深遠的意義是公民參與制度能夠培育公民的公益心和社會責任感。

2. 會議主持人的權力與角色。在我國基層，會議主持人的權力就是控制整個會議，從會議討論的議題到討論的程序、時間掌控。發言人一般由主持人指定或事先安排好。沒有被安排的人和事被謹慎地限制進入會議程序。主持人會在討論前，對議題加以說明，或介紹議題產生的背景，或強調討論結果的重要性?？傊瑢ψh題進行盡可能的引導。通報情況一定會限于上級要求的范圍，在基層通常信息的獲得是由行政職位的級別決定的。在中國，權威主義的特點較為顯著。會議主持人是會議程序、秩序的掌控人，也是思想意見的引導者。而羅伯特議事規則明確規定：“主席有時請一個會員代理主席，他自己參加辯論；但是應當盡可能不這樣做，......如果主席表現偏向一方，他就大大失去控制那些站在問題對立面的人的能力。” 當然主持人首先被要求有行政能力，能夠控制情緒。“一個好激動的主席在會議中不可能不造成麻煩?！盵2]P100羅伯特議事規則中國南塘移植版規定，“會議主持人專門負責宣布會議制度，分配發言權，提請表決，維持秩序，執行程序。但主持人不得發表意見，也不能總結別人的發言?！盵1]在民主制度實施更早的國家，會議關于主持人的規定更多的是限制他利用主持人便利得到發表意見和影響他人意見的機會，也不能通過給予持某種觀點更多發言機會，或更少給予甚至不給予部分意見表達機會的方法，控制會議意見傾向。所以主持人的角色主要是保持中立維持秩序。

倫理特征：不同的會議制度賦予主持人的角色身份和權力，體現出不同的倫理傾向：權威主義或中立立場；意見引導或獨立意見被尊重；等級秩序或平權觀念，公平、公正價值。香港立法會主席范徐麗泰，在回答記者“你高居議會之巔的感受”是什么時，說：有口難言?！白h事規則。凡是符合議事規則的，必須讓他說下去。凡是違反議事規則的就要阻止，我的職責就是讓會議順利進行?！盵1]

3. 參會者的角色與權力。在我國基層，常常會出現兩種反差較大的開會現象，一是沉悶接受；一是野蠻爭吵?；鶎幼h事會通常參會者的角色就是情況信息的接受或領命工作，偶爾被允許表達對領導意思的附和，沒有充分討論說理的機會。因此，沒有真正意義上的議事，所以，哪怕遇到與自身利益相關的事也沉默不語，或者打破會議常態，為利益奮起相爭。奮起相爭一般會因為顧不得情面，而言辭激烈，故言“野蠻”。而羅伯特議事規則規定：發言前要舉手，得到主持人允許后才可以發言，發言要起立，別人發言時不能打斷。主持人應打斷違規發言的人，被打斷的人應當中止發言。主持人應盡可能讓意見相反的雙方輪流得到發言機會，以保持平衡。討論問題不能跑題，主持人應該打斷跑題發言。發言人不得進行人身攻擊，就事論事。[1]

從這些規則中可見會議秩序被強調，參會人要以文明的方式參加議事活動，而理性是文明行為的重要支撐。

倫理特征：羅伯特議事規則體現的是公平分配發言權，尊重不同意見；雖然不同意見能夠發表，但必須遵守議事規則；宣導理性精神，控制情緒化行為。在羅伯特議事制度中我們可以看到古希臘哲學家倡導的四大美德：智慧、勇敢、節制、正義的光輝。但在中國基層不成文的會議習慣則是官本位一言堂，到會的官員有事無事，有話無話都要按級別順序各說一通，與所議之事直接相關的群眾則沒有發言權。

三、在公共管理實踐中培養制度倫理的理性精神

哲學王在柏拉圖時代就只是個傳說，但哲學王傳導出的理性治理的精神卻被不少思想家欣賞。民主治理是要克服哲學王的任意妄為，無數的歷史事實驗證即使那些偉大的王者也可能瘋狂。而王者的瘋狂可能帶動一國之人瘋狂。民主是控制人性弱點的好的制度安排。但是，民主只能保證多數人的意見被采納，但并不保證那是理性的意見，正確的意見，有政治學家也稱民主是多數人的暴政。所以，民主政治合理的關鍵仍是理性精神，公民的理性培養顯得十分重要。底層的民主制度實施，是培養公民理性的好方法，它使理性精神不僅僅是哲學王的個人氣質，更是公民的基本素質。

孫中山先生在1917年撰寫的名為《民權初步》的小冊子自序中說：“夫議事之學，西人童而習之，到中學程度，已成為第二天性矣?！盵2]在我國，社會自治是有歷史傳統的。從秦制的國家管理開始，只有中央和郡縣兩級政府，廣大鄉村的治理實際上主要是依靠宗族在運行，實在沒有多少現代意義的公共民主管理意味（一是宗族事務管理為主有些公共事務；二是宗族長者說了算）。所以中國的議事真的有如孫中山先生所說：“然中國人受集會之厲禁，數百年于茲，合群之天性殆失，是以集會之原則，集會之條理，集會之習慣，集會之經驗，皆闕然無有，一盤散沙之民眾，忽而登彼于民國主人之位，宜乎其手足無措，不知所已！所謂集會，不過烏合而已?！盵2]

改革開放后，基層民主自治的實踐已有多年的經驗。現在是時候對基層民主制度作倫理審視并加以建構。國家層面的民主實踐有著不可忽視的意義，它能夠訓練出一批政治素質高的公民，他們對地方民主無疑有帶動意義；同時它對全社會的民主有示范意義，它也顯示了國家政治的倫理立場。但是，公民的民主實踐是不可被取代的，因為，基層民主能夠直接為最普通的民眾提供參與管理的機會，真正做到民眾自我管理，公民的政治素質憑借管理實踐會得到大大的提升。

要在公共管理實踐中培養公民的政治理性，應該在實踐中注意幾個問題：

1.公民需要了解文化價值，了解社會規則（道德與法律），了解國家制度。尊重并遵循規則，就意味著言論自由不是任意的表達，而是在共同的規則條件下獨立的表達意見。因為如果沒有對發言方式的限制，很可能會造成對他人發言權的剝奪。正是在這個意義上，筆者贊成康德的觀點：秩序先于自由。議事也好、聽證也好，決策發布也好，政策實施也好，公共管理的過程處處都應當體現出一個社會的主流文化價值。因此，公民參與公共管理的實踐是讓公民深度了解文化價值，理解并踐行社會規則的最好方式。當然這就要求公共管理的過程嚴格要按照一定的社會規則行事，管理者、媒體人和學者要跟進必要的解釋評價，以彰顯管理規則、制度以及它們所體現的價值內容。

2.公民需要培育理性精神，學會理性的表達，學會控制情緒，學會傾聽他人意見，學會尊重不同意見。民主不僅是選舉與表決，它更重要的是意見的表達。既然憲法賦予了每個公民言論自由的權利，那么，我們就不能不學會表達，就不能不習慣聽取別人的發言。公民的利益訴求需要良好的表達技能，公民參與社會的公共事務也需要良好的表達技能。清晰、干凈的表述不僅是為了最好的理解效果，也是為了尊重聽眾。所以學會表達不僅是為了表達，也是為了傾聽。各類議事會議最能達到訓練表達的目標。學會控制情緒，理性的表達是重點。表達不是情緒的宣泄，一定要說理。對不同意見要認真傾聽，努力去理解。尊重他人和不同意見是重要的政治品質。如果，我們希望自己的發言不一定被認同但應該被人傾聽，自己的意見不一定被采納但可以被人理解，那么我們有什么理由不試圖去傾聽別人，理解別人呢？讓公民有更多機會參與公共管理，要讓公民學會并習慣于聽到和理解不同意見。

3.公民需要學會辨析事實，學會分析矛盾，學會協商，學會堅持與說服，也學會妥協，學會與人共處，學會理解他人。在眾多的觀點、意見中，辨析、尋找矛盾的關鍵也是公民需要通過實踐提升的一項重要技能，因為只有把握住問題的關鍵才能有的放矢地說理，才能進行有效的說服。這種能力是理性的核心，但確實必須經過實踐訓練。它與知識相關但又不是單純的知識，它是知識性很強的技能，所以必須經過訓練才能運用自如。而找到問題的關鍵還不是達成決議的全部，因為有些問題不是認識上的分歧，而是利益上的分歧。也許不同的利益訴求都存在一定的合理性，因此，更為困難的是協商。所以，理性精神遠不止在利益訴求表達的層面上，它更可貴的在于對待和處理不同的利益訴求。它要求公民既有能力說服也有能力理解，既懂得堅持也懂得妥協。公民一定要學會與人共處，這是人類以社會群居形態生存的必然。我們不要以為高科技的今天人可以遠離社會存在，事實是高科技把人聯系得更加緊密了。

如果我們有意識地關注管理實踐中這些提升公民素質的內容并堅持付諸實踐，我們就有理由期待理性精神成為公民的基本素質，這樣公民就更容易成為有能力參與社會管理的人。

參考文獻：

[1]關于英國議會規則——羅伯特議事規則在中國安徽阜陽南塘村實踐的情況的報道[N].南方周末，2009-04-02.

[2][美]亨利.M.羅伯特.議事規則[M]. 王宏昌譯.商務印務館，1995.

作者簡介：肖平，西南交通大學公共管理學院教授，思想政治教育專業博士生導師，從事專業應用倫理學研究。秦浩，西南交通大學公共管理學院行政管理碩士。

（責任編輯：鳴一）