領導干部法治思維探析

摘 要：善于運用法治思維推動改革深化、促進經濟社會發展、化解社會矛盾、維護社會穩定，是衡量領導干部執政能力的新標準、新要求。用新標準、新要求來衡量，當前領導干部的法治思維能力亟待提高，這突出表現在：在部分領導干部中法律虛無主義和法律工具論仍有市場，以權力為本位忽視公民權利，法律信仰缺失、法律意識落后、法治思維習慣尚未養成等方面。要提升領導干部的法治思維能力，必須加強法律學習，培育法治文化；注重法治觀念的更新；以制度創新促成法治信仰的形成；調整法治宣傳教育的重點。

關鍵詞：法治思維；領導干部；執政能力

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）02-0107-04

黨的十八大報告明確提出，要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。這是在新的歷史時期，對領導干部執政能力提出的新標準、新要求。從某種意義上說，能否充分認識和把握十八大報告的這一新觀點、新論述，對于切實推動領導干部執政思維的轉變、執政能力的提升，全面推進依法治國，鞏固好改革開放的成果，有效化解“四大危機”，實現經濟社會的轉型，具有十分重要的現實意義。

一、提高領導干部法治思維能力的重要意義

所謂“法治思維”，是指執政者在法治理念的基礎上，運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理，形成結論、決定的思想認識活動與過程。法治思維是建立在對法治的內涵、理念的明確認識和深刻理解的基礎上的，是以合法性為判斷起點而以公平正義為判斷重點的一種邏輯推理方式。

（一）提高法治思維能力是順應人民意愿對領導干部執政能力提出的必然要求

黨的十八大提出“提高領導者善于運用法治思維和法治方式的能力”的要求，是依據全面建成小康社會的目標和人民意愿對領導者執政能力提出的新要求。十八大報告強調，建設中國特色社會主義，總依據是社會主義初級階段。習近平同志在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時的講話中指出：“強調總依據，是因為社會主義初級階段是當代中國的最大國情、最大實際。這是黨在對改革開放以來，特別是在實踐十六大、十七大確立的目標的基礎上，深刻分析國內外形勢的新變化、全面建成小康社會面臨的新情況、新問題、我國發展中出現的新的階段性特征作出的總的判斷。這說明，經歷了30多年的改革開放，雖然，我國社會的經濟活力得到充分調動，國民經濟快速發展，人民生活不斷改善，綜合國力不斷提高，但是我國社會的主要矛盾沒有變，仍然是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。同時，還應充分認識看到，這一基本矛盾所呈現出的階段性特點和要求。那就是不僅要求推動經濟持續健康發展，因為經濟健康發展是滿足人民日益增長的物質文化需要的基本物質基礎，而且還要在經濟發展基礎上使人民物質文化生活水平全面提高，讓人民享有健康豐富的精神文化生活，人權得到切實尊重和保障，使改革發展的成果更充分、更公平惠及全體人民。要使經濟社會發展步入又好又快、全面協調可持續發展的軌道，根本方法是統籌兼顧，科學發展。為此，十八大明確將科學發展觀同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想一道，作為黨必須長期堅持的指導思想。與傳統的經濟社會發展模式相比，科學發展在更大程度依賴于法治，也必然要求領導者的法律思維和法律素質與法治建設的進程相協調，與經濟社會發展的需要相適應。科學發展中的“以人為本”，不是“人治”傳統中的“民為邦本”，而是法治意義上的以人民為本，即發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。這就要求領導者從傳統的“人治”思維模式中徹底解放出來，深刻理解社會主義法治理念的價值內涵，深刻認識社會主義法治的實質是人民依法治權，自覺提高運用法律思維和法律方式的能力。

（二）提高法治思維能力是破解改革、發展、穩定難題之道

改革、發展、穩定是轉型關鍵期各級黨員領導干部在工作中面臨的三大考驗。長期以來，如何把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度有機統一起來是領導者面臨的執政難題和挑戰。發展是目的，是硬道理。中國解決所有問題的關鍵要靠自己的發展。改革是經濟和社會發展的強大動力，是社會主義制度的自我完善和發展，它的決定性作用不僅在于解決當前經濟和社會發展中的一些重大問題，推進社會生產力的解放和發展，還要為我國經濟的持續發展和國家的長治久安打下堅實的基礎。穩定是改革和發展的前提，發展和改革必須要有穩定的政治和社會環境。實踐表明，改革、發展、穩定三者關系處理得當，就能總攬全局，保證經濟社會的順利發展；處理不當，則可能導致發展止步、改革倒退、社會動蕩。當前，我國經濟社會既處于“黃金發展期”，“轉型關鍵期”，又處在“矛盾凸顯期”，改革發展穩定總體局勢良好，但也面臨著許多新情況、新問題。尤其是面臨著兩個“失衡”的考驗——即自然生態失衡和社會政治生態失衡的考驗。改革進入深水區，各種利益面臨調整。要化解發展、改革與穩定的矛盾，推動經濟社會又好又快的協調發展，必須將發展、改革、穩定統一于法治。法治是民主政治的制度化，法律的制定過程就是一個充分博弈的過程，法律的實施過程也就是一個實現公平與正義的過程。法治才能使改革中不同利益的博弈取舍無限接近公平合理的最佳目標，進而為經濟社會的發展提供穩定、和諧的發展環境。因此，能否協調好、處理好發展、改革、穩定的關系，關鍵是領導干部能否真正掌握法治思維與法治方式，通過建立完善和嚴格執行法律制度實現民主決策、依法決策、科學決策，讓人民群眾更多地參與到經濟社會發展的各項決策中來，讓政府的決策更多地體現法治的精神和法治的要求。從這個意義上說，提高法治思維能力是領導者破解改革、發展、穩定難題之道，才能提供穩定的社會環境和公平公正的法治環境。

（三）提高法治思維能力是轉變黨的執政方式的客觀需要

進入新世紀，隨著世界范圍的經濟現代化、全球化、政治民主化進程的推進，隨著中國改革的深入和社會主義市場經濟的深化，中國社會發生著深刻而巨大的變化，黨的執政環境面臨著重大的考驗。從國家層面看，在現代化轉型的過程中，一方面，國家推動了現代化的進程，促進了經濟的增長。另一方面，由于利益格局和社會結構的大變動，不僅使原來的各種社會矛盾集中暴露，同時也滋生著新的矛盾與沖突。而且，問題的復雜性在于，現代化進程不僅破壞傳統結構、拉開貧富差距、加劇社會分化，還往往喚醒民眾的自我意識，使之在不斷擴大的規模上被動員起來。它不斷地提高著民眾的期望值和需求標準，以致遠遠超出了經濟發展所能給予滿足的現實能力和基本限度。這個時候，依靠傳統政治權威的力量來駕馭和掌控國家的政治全局，從而實現社會變革中保持政治穩定已是遠遠不行，而必須建立以理性的法治為合法性基礎的現代政治權威[1]。近代政治發展的經驗表明，憲政民主已成為文明國家政治建設與發展的價值取向，憲政已成為人類治理國家的最佳模式選擇。建立起以理性的法治為合法性基礎的現代政治權威，是使政治發展走向穩定變遷軌道的選擇。因此，走向依法治國，全面推進依法治國，是我們黨面對執政環境的變化作出的順應形勢、順應社會發展的執政方式的轉型，也是黨的歷史責任和使命。從政黨建設層面看，制度建設是黨的建設五大布局中最具全局性、根本性、穩定性和長期性的問題。鄧小平同志總結歷史經驗，多次強調黨內制度建設的重要性。他指出，我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。……領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變“顏色”，必須引起全黨的高度重視。他還提出“必須使民主制度化、法律化”、“還是制度可靠些”[2]。因此，提出確立依法執政的領導方式，是中國共產黨的領導走向現代化、民主化、法治化的一個偉大里程碑，同時也是對全黨提出的歷史性戰略任務。黨的執政方式的轉變，必然要求黨和政府的各級領導者必須樹立法治意識，學會并善于運用法治思維和法治方式推動改革的深化，處理各種復雜的矛盾。因此，法治思維能力是黨的執政方式轉變對領導者執政能力提出的更高、更新的要求。

二、目前領導干部法治思維能力方面存在的突出問題

改革開放30多年來，我國在推進依法治國，建設法治政府方面取得了長足的進步，使有法可依的問題基本上得到解決，領導干部群體的法治意識也有了很大的提高。但同時，隨著我國經濟社會發展進入轉型的關鍵期，在處理經濟社會發展轉型中出現的各種困難和復雜矛盾中，也暴露出有法不依、執法不嚴、違法不究的問題依然突出，存在著領導干部法治意識與社會轉型形勢不相適應，法治思維尚未成為一種自覺，需要進一步提高的問題。這突出的表現在：

（一）法律虛無主義和法律工具論在領導干部中仍有一定的市場。長期以來，受幾千年封建法律文化和前蘇聯的法律文化的影響，我們在對待法的本質和作用問題上，一直存在著簡單的、實用主義工具論的觀念，加之現行法律對權力監督的有限性，使一些領導干部對法律還缺乏全面、正確的認識；在對待權與法的關系上，也有相當部分領導干部，不論是在認識上，或是不自覺的行為表現上都反映出，把法律視為約束普通人的行為、限制其權利的工具，而對于權力者說來是輔助其管理的工具。這極大曲解了法治的應有之意，放大或夸大法律的工具論價值，忽視甚至否定法的公平正義的本質價值。這直接導致在行使公權力中，漠視公理以及人們最基本的權利存在，使正當利益得不到保護，甚至遭到損害，如花錢買平安，為了追求政績，為了發展經濟不惜以犧牲環境與公民的健康為代價，等等。

（二）權力本位，忽視公民的基本權利。由于對法及法治理念缺乏宏觀的、整體性把握，同時，缺乏法治精神，加之受特權思想的影響，有些領導干部權力本位思想根深蒂固，對公民基本權利不夠尊重甚至漠視。具體表現是：只對上負責不對下負責，導致領導干部脫離群眾，甚至有時官與民的矛盾激化[3]。

（三）有相當部分領導者尚未建立起對法律的信仰。2010-2012年，筆者曾持續對縣處級領導干部進行法治意識問卷調研（2009年國家社科重大項目《法治政府問題研究》子項目調研。有效問卷樣本1000份）。問卷反映，有39.5%的被調查者仍然認為“法律不管用”，而其余多數人對實現法治國家寄期望較高，但對當前法制建設實踐的評價不高，表現出對法治發展的未來深深的憂慮；還有5.1%的被調查者認為依法辦事只是口號，實際工作中堅持不了；15.5%的被調查者表示會迎合領導意圖辦事。法律信仰是人們對法的一種認同感和歸依感，是法律得以存在的靈魂。它既是提高公民法律素質的前提，也是法治社會建立的前提。一個國家要實現法治化，就必須有足夠的社會公眾對法律的尊重、認可和接受，沒有社會公眾的尊重、認可和接受，即沒有社會公眾對法律的信仰，法律就會喪失穩定性，法律就會沒有權威，猶如一紙空文，那么法治就會淪為人治了。而法律信仰和法律信心的缺乏直接導致了領導干部在遇到其他壓力時，堅持依法辦事的原則性不強，遇到外來壓力時往往造成對法律的放棄[4]。

（四）目前，領導干部群體普遍認識到學法懂法的重要性，但對法律知識的掌握跟不上形式的要求。總體看，當前領導干部已經充分認識到法律知識對于做好領導工作的重要性，認為有必要把具備相應的法律素質作為任用干部的基本條件。但是，對要求領導干部必須學習法律和掌握的法律法規重視不夠。對法律知識的學習不深入，特別是對憲法、立法法等涉及法治根本問題的認識不夠，對有些重要問題的理解存在嚴重的偏差、不扎實，有重形式而輕實效的傾向。

（五）領導干部法律意識有所提高，但觀念尚顯落后，自覺運用法治思維和法治方式的習慣尚未養成。經過多年的普法教育和法制建設的實踐，領導干部的法律心理漸趨成熟，在立法目的、守法的內涵等一些重要問題上，有了較為理性的認識。但是，就高層次的法律意識——法律觀念來講，情況還不是令人滿意的。調查中，接受調查的領導干部中僅有67.3%認為，在依法治國的前提下應該樹立憲法和法律最高權威，還有比例不小的人（8%）選擇“法律的權威不能大于人的權威，尤其不能大于最高領導人的權威”這樣一種人治論的觀點。對于權與法的關系，仍有30.5%的領導干部認為“權大于法”或“平分秋色”；而對于“黨性”和“法律意識”的關系，有11.4%的領導干部認為“黨性”應高于“法律意識”，另有37.3%的黨員干部認為“黨性”應與“法律意識”并重。這表明在很多領導干部心目中尚未樹立起法律權威，權大于法、黨大于法的思想在部分領導干部群體中仍存在。可見，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的憲法原則，以及“國家公務員手中的權力是人民通過法律授予的”這樣的法治觀念在一些領導干部心目中還有待提高。

三、提高領導干部法治思維能力之途徑

領導者提高運用法治思維能力的途徑很多，主要應突出以下幾個方面：

（一）加強法律學習，注重法治精神養成，培育法治文化

市場經濟是法治經濟，在市場經濟條件下，不論是價值規律的調節作用，還是政府的宏觀調控作用，都離不開法律的作用，沒有法治觀念就難以領導好市場經濟。因此，領導干部在實踐中，首先，要注重法律知識和法治理論的學習。學法、知法是守法、執法的前提。加強法律知識和法治理論的學習，提高依法辦事的能力，是轉型關鍵期領導干部能否勝任工作的重要條件；其次，要注重法治精神、法治思維的養成，自覺摒棄封建專制思想，強化運用法律手段進行領導的意識，克服“以言代法”，“以權代法”的錯誤做法；再次，要注重法治文化的培育。培育法治文化是建設社會主義法治社會的基石。法治文化是與人治文化相對立而存在的進步文化形態，其實質和核心是一種現代人的法文化共識、價值取向和行為方式。應當通過建立依法辦事的激勵機制，強化尚法理念，倡導追求正義，維護正義、守法精神，使領導干部在思想上實現從“權力至上”向“憲法法律至上”轉變，尊重法律、遵守法律、信賴法律，行為上實現從人治向法治轉變。

（二）注重法治觀念的更新

“十二五”規劃首先強調了三個轉變，即從生存型向發展型的轉變，從增長型向協調型的轉變，從規模型向質量型的轉變。這種轉變提出的法律問題之一就是要解決社會發展觀的正當性問題，要回答為誰服務，為誰發展，由誰分享發展的成果這些根本性問題。如果一個社會中國家制度的發展缺乏基本價值觀的指引，或者僅僅從“物”的角度看問題，有可能失去制度發展的道德基礎。長期以來，我們在社會發展模式上，盲目地追求經濟增長，而忽視了增長背后存在的價值觀與政治道德問題。于是，借發展的名義，出現了公權力侵犯公民基本權利的現象，造成公權力與私權利的沖突，有些沖突引發了社會矛盾，甚至群體性事件。

基于對歷史與現實問題的綜合考量，未來社會發展中，我們需要高度關注“以人為本”價值的制度化問題，使之不斷成為人們的生活方式，進而成為國家政治文化的主流追求。用“權利本位意識”取代“權力至上”，革除‘官本位’的積習和‘官即是管’的思維，把執政理念從‘管制’轉變到‘服務’上來，轉變到服務和創造良好的發展環境上來。從這一意義上講，未來的法治發展應更自覺地圍繞著人的主體性和維護人的尊嚴而展開，培育權利本位意識。

（三）以制度創新促成法治信仰的形成

把守法、尚法與否作為領導干部晉升或降職的重要考核標準，以制度導向促法治信仰形成。基于培育領導干部法律信仰的需要，在制度正義配置上要把握好三個方面：第一是合理分權。合理分權包括兩個層面：一是國家不同機關、部門之間職權的劃分要合理，二是領導者個人與集體之間的權限劃分要合理。只有做到合理分權，才能減少內耗和保證法律、政令暢通，從而使各級領導干部感受到法律的普遍約束力，并能有效地行使法律賦予的職權。三是責與權隨。在合理分權的同時，明確責任，使領導者強化責任意識，認識到法律的權威。四是加強監督。一套合乎正義的法律制度，從其設定到運作的全過程都應該貫通保障權利與救濟權利的道德與正義之品格，否則只要制度的某一環節之正義性遭到破壞就會足以動搖整個制度正義性的根基。

（四）調整法治宣傳教育重點

改革開放以來，我國卓有成效地實施了從“一五”至“六五”普法規劃，這種大規模的有計劃的法制宣傳教育活動，對增強全民的法治意識起到了巨大的作用。但時至今日，社會成員對法律或法制已經不滿足從形式上加以接受，而更主要從內容上、從法律實施的效果上評價法律法制，較之以前，對法律或法制的態度要審慎得多，理智得多。這就不僅要求在內容上能夠更廣泛地反映廣大社會成員的利益，同時，也要求法制宣傳、法制教育等普法的重點和方式有所變化，即圍繞深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點，強化法治理念、法治精神的教育與傳播，引導干部逐步提高法治意識，牢固樹立黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的觀念，樹立國家一切權力屬于人民的觀念，樹立權利和義務相統一的觀念，樹立在憲法和法律范圍內活動的觀念，樹立國家尊重和保障人權的觀念。

總之，提高運用法治思維和法治方式的能力，是新時期、新任務、新形勢對領導干部能力建設提出的新要求，是領導干部能力建設的重要組成部分，是一項長期、系統、艱巨的工作。因此，我們必須重視和解決好領導者法治意識中存在的問題，持續提高以現代法治為核心的法治意識，提高運用法治思維和法治方式的能力。只有這樣，領導者才能對全社會發揮出應有的示范和帶頭作用，從而為促進全體社會成員法治文化的提高，為法治環境的營造，為我國經濟社會的成功轉型，實現依法治國和建設社會主義政治文明提供必要的條件。

參考文獻：

[1]蘇青場.魅力型轉向法理型：中國共產黨政治權威的演變與推進[J].云南行政學院學報，2010（4）：5.

[2]鄧小平文選：第三卷.北京：人民出版社，2001：65.

[3]鄂振輝.我國領導干部的法律理念與法治意識[J].北京行政學院學報，2011（5）：95.

[4]黃立清.對黨政領導干部法律意識現狀的調查與思考[J].理論學習，2007（1）：52.

責任編輯 陸 瑩