歐洲福利制度經驗教訓對河南省改善民生的啟示

摘要：

歐洲福利國家的建立帶來了多方面的積極成果，但隨著人口老齡化和經濟全球化浪潮等的影響，歐洲國家的福利制度面臨很多困境及問題，并成為引發全球經濟動蕩的主權債務危機的重要原因之一。借鑒歐洲福利制度的經驗教訓，對于當前中原經濟區建設中河南省民生保障和改善具有重要參考意義。

關鍵詞：歐洲福利國家；福利制度；經驗教訓；改善民生

人們對歐洲福利國家的典型印象，是它們擁有“從搖籃到墳墓”的社會福利保障制度，這種全方位和高水平的社會福利制度，給予了歐洲國民從生到死全面而安全的社會保障。歐洲完善優厚而令人羨慕的福利制度，曾經一度被視為社會發展水平和制度先進性的直接體現，但自20世紀70年代以來，人口老齡化和經濟全球化浪潮使歐洲國家福利體制受到嚴重挑戰，尤其是2009年后，歐洲爆發了主權債務危機，打碎了籠罩在歐洲國家之上的光環，也同時顯露出歐洲福利制度中存在的一些問題。當前，中原經濟區建設承載著中原父老的幸福希望，務實、科學發展，追求改善民生是價值目標。為此，借鑒歐洲國家社會福利制度的有益經驗及教訓，對于中原經濟區建設中實現工業化、城鎮化和農業現代化“三化”協調發展，進一步改善民生具有重要參考意義。

一、歐洲福利國家的產生

歐洲福利制度的起源，如果從社會政策立法來看，最早可以上溯到英國頒布的《伊麗莎白濟貧法》（1960），該法將對窮人的救濟制度首次以立法的形式確立下來。但一般而言，現代社會保障制度的誕生是以 19 世紀 80 年代德國俾斯麥政府頒布的《勞工疾病保險法》（1883）、《事故保險法》（1884）、《養老金保險法》（1889）為標志的。 20 世紀以后，隨著資本主義在歐洲大陸的快速發展，當時單一的社會救濟和保險已經不能夠平衡日益增長和激化的社會矛盾，歐洲很多國家開始重新定位政府所扮演的角色。1945年英國工黨經過大選上臺執政，采用了經濟學家威廉·貝弗里奇（William Beveridge）勛爵的《社會保險和相關服務》（即《貝弗里奇報告》），這時報告中提出的系列社會保障政策才得以用法律的形式固定下來，1948年，英國首相艾德禮宣布該國第一個建成福利國家，福利國家因此而正式得名。之后，幾乎所有的歐洲發達國家相繼通過有關社會保障制度立法，逐步建立和完善了一套完整的以高福利為主要內涵的社會保障體系。

福利國家模式在歐洲產生有著深厚的歷史背景。有學者將福利國家的產生歸結為經濟權力、政治權力、意識形態權力和軍事權力四個方面相互作用的結果：首先，工業化初期經濟的快速增長為福利國家的誕生奠定了重要的物質基礎；其次，政黨政治為討好選民，使得國家福利成為必需的手段；再次，福利思想的發展為福利國家的產生提供了意識形態環境；最后，軍事斗爭作為所有變化因素中的強大者，加速推進了福利國家的產生進程。

二、歐洲福利制度的成就經驗與教訓

歐洲國家福利制度的設計給二戰以后的資本主義世界帶來了穩定和繁榮，福利國家的價值基礎也經歷了由施恩濟貧的倫理訴求轉向了社會公正的政治目標，其社會保障體系已經制度化為一系列的社會權利。有學者將歐洲新的福利國家理念的基本價值，概括總結為為權利觀、平等觀、整體觀和普享觀四個基本觀念，并認為這四個觀念之間是相互聯系、不可分割的，共同構成歐洲福利國家的意識形態，也就是以惠及全體公民、體現社會公正為其基本價值。 具體說來， 歐洲福利國家的成就經驗體現如下。

其一是覆蓋面廣，保障標準高并且內容齊全。歐洲國家福利制度以全體居民共享為特征，強調社會保障是公民的一項基本權利，涵蓋社會每個公民的生老病死、失業、退休、教育以及住房等體制健全的社會保障制度的各個方面。其二是有效地緩解了社會收入差距過大和弱勢群體日益邊緣化問題。據統計，歐洲國家的基尼系數一直處于比較低的合理區間。如在過去20多年間，德、法、瑞典、丹麥等西北歐一些國家的基尼系數一直保持0.2—0.3區間， 爆發主權債務危機最嚴重的希臘和葡萄牙，其基尼系數也在0.3—0.4的基本合理區間。此外，歐洲各個國家的弱勢群體也可以通過社會福利制度得到救助和保障。其三是發揮了危機減震器和社會穩定器的作用。歐洲福利制度在一定程度上保護了居民的購買力以及消費的積極性，不僅有利于保存和發展內需，而且還有效地緩和了社會矛盾。

歐洲福利制度在經歷了30余年發展，給歐洲各國經濟社會的繁榮與發展帶來了積極成果。但與此同時，其長期積累的弊端和缺陷也逐漸顯現，比如勞動力成本、失業率問題、預算赤字、官僚主義等問題。特別是上世紀70年代后期以來，人口老齡化的變化給歐洲國家財政背上了沉重的負擔，經濟全球化的浪潮使得高福利制度引發了高稅收循環，這些問題面臨著巨大的改革壓力。2009年10月，由于希臘國新任首相宣布其前任隱瞞了大量的財政赤字，隨即引發市場恐慌，12月，世界三大評級機構紛紛下調希臘主權債務評級，希臘國債遭到拋售；愛爾蘭、葡萄牙、西班牙等國家的主權債券收益率大幅上升，歐洲主權債務危機全面爆發且愈演愈烈。遭遇債務危機的歐洲各國經濟一度停滯甚至呈現負增長。盡管時間已經過去了3年，但歐洲主權債務危機依然沒能走出泥淖，久拖不決，不但對歐洲一體化進程構成嚴重威脅，而且也拖累了全球經濟從金融危機中的復蘇。

分析歐洲主權債務危機爆發的根源及教訓，有研究者指出，歐洲高福利開支長期剛性增長是導致主權債務危機爆發并快速蔓延的重要原因。

首先，高福利增大政府開支。歐債危機國家的福利支出占其GDP比重普遍接近30%，這種福利制度財政安排給國家財政造成巨大壓力，很大程度上削弱了國家的財力基礎，長期剛性增長導致一些歐洲國家財政嚴重虧空。為填補巨額財政虧空，一些歐洲國家多年來被迫舉債度日，債務風險愈積愈高，希臘、葡萄牙等一些南歐國家超前推行高水平福利導致其深陷主權債務危機。其次，高福利減弱了經濟活力。表現之一是高福利下失業率上升。由于歐洲國家有優越的福利保障，即便是失業也不會嚴重降低失業者的生活水平，所以導致這些國家保持著較高的失業率。對于失業者而言，優越的福利保障使他們失去尋找工作的動力，福利制度客觀上造就了“獎懶罰勤”的消極效果。表現之二是高福利下投資率較低。高福利下人們的企業家精神缺乏，減低了人們投資的積極性。由于福利國家的人員成本很高，企業經營的風險變大，加之收入增加的大部分都要用來納稅，造成了投資減少，減弱了經濟的活力。第三，高福利制度改革困難。高福利已成為歐洲國家居民日常生活的組成部分，人們已經習慣于高福利提供的優越生活和安全保障，無論任何形式的福利削弱都會遭遇國內巨大阻力從而導致社會矛盾激化，當權的政黨或政治家都不敢輕易做出削減福利制度的政治選擇，只能放任政府財政赤字和公共債務不斷累積。

三、河南省民生建設現狀及存在的問題

河南省是一個人口大省和農業大省，民生問題的解決是推動中原經濟區建設發展的最大動力。從河南省財政支持民生建設的角度來看：從2005年以來，河南省委、省政府連續七年從民生支出中選擇重點項目，實施了“十項重點民生工程”，著力解決多數群眾普遍反映、迫切要求、經過連續投入可產生顯著社會效益的實際問題。2005-2011年，河南省共籌措資金超過3100億元投入到“十項重點民生工程”中。2012年，河南省投入“十項重點民生工程”預計將超過1000億元。教育、醫療、就業、保障性住房等涉及群眾利益的民生改善投入大幅增加，人民群眾得到了更多實惠。

針對河南省民生建設中存在的主要問題，有研究者指出了五個方面：一是政府轉型不到位，民生公共服務機制短缺；二是公共政策的監督和評估不到位，民生利益表達機制缺失；三是社會事業欠賬多，民生投入機制不健全；四是“應急策略”普遍存在，民生社會保障機制不長效；五是二元體制性障礙突出，城鄉統籌機制不合理。

例如：2011年河南省的人均國內生產總值低于全國各省區市平均水平近1000美元；河南省城鄉居民收入分別為全國平均水平的83.4%和94.7%； 河南省還有1150多萬貧困人口、占全國的近1/10；河南省城鎮化率低于全國平均水平近10個百分點。因此，統籌城鄉發展，進一步改善民生任重而道遠。

近年來，河南省財政總收入排全國第十位，但人均財力一直處于全國最低水平，河南省委、省政府堅持不懈地將有限的財力向民生領域傾斜，實施了一大批惠及中原父老的政策措施，提出用領導方式轉變加快發展方式轉變，持續大幅增加財政民生領域的投入，在建設中原經濟區建設的進程中，保障和改善民生始終是不懈追求的目標。

四、對河南省保障和改善民生的啟示

相比具有大半個世紀發展歷程的歐洲福利制度，我國及河南省的社會福利制度建設還處在起步階段。黨的十八大報告提出，到2020年要確保實現全面建成小康社會宏偉目標。這一時期，人民對住房、醫療、教育以及養老等民生改善提出了更高要求。因此，借鑒歐洲國家福利制度建設的經驗教訓，對于加快中原經濟區建設，推進民生建設方面不斷取得新進展具有重要啟示。

第一，處理好福利水平與經濟承受能力之間的關系，實現社會進步與經濟發展的良性互動。福利制度要與中原經濟區的經濟制度變革緊密結合、與經濟政策相協調，制度設計應具備長期性、戰略性。雖然近年來河南省的GDP總量位居全國各省區市的第五，但是人均產值依然很低，與歐洲福利國家相比還有較大差距，從發展來看，河南省的經濟增長速度也不可能長期保持高增長的態勢。因此，對福利事業的規劃投入，要注意保持與經濟發展水平之間的平衡。

第二，建立科學、公正的居民收入初次分配制度。社會福利制度從本質上講是對初次分配制度的一種修正，這種修正不僅需要社會成本，而且可能會出現某種失真和扭曲。要注意防止二次分配動作過大扭曲勞動力市場，產生負激勵作用，解決好初次分配問題是福利制度能否有效發揮作用的宏觀基礎。

第三，引導多種力量參與社會福利體制建設。應確立政府在民生改善中的主導地位，政府的主導作用體現在承擔起社會福利投資主體的角色方面。但政府福利只是社會保障的一個方面，并不能從根本上解決人民群眾的全部福利需求，社會福利體制的建設既要由政府主導，又要提倡企業、社會組織、家庭、個人等多種力量積極參與，并在一定程度上發揮利用市場機制的作用。

第四，堅持統籌規劃與因地制宜相結合，合理設定各地市區社會保障水平。河南省人口眾多，18個地市區之間經濟社會發展也不平衡，要辦好有福利社會保障，既要統籌規劃，也要充分考慮各地區之間、不同群體之間和保障對象之間的具體差異和需求。

【作者單位：安陽師范學院】

【基金項目】

2012年河南省政府決策研究招標課題“從國際經驗教訓看河南省改善民生的戰略取向”研究成果（項目編號：2012B009）

【注釋】

① 王川：《德國社會保障制度的經濟學分析》，吉林大學博士學位論文，2008年12月，第36頁

② 乜琪：“淺議福利國家的產生”，《徐州師范大學學報》（哲社版），2010年第4期

③ 丁東紅：“面臨挑戰的福利國家理論與實踐”，《黨政干部學刊》，2012年第10期

④ 張建國，孫兆龍：“歐洲福利制度的經驗教訓及啟示”，《當代世界》，2012年第5期

⑤ 楊軍劍：“經濟社會持續發展中的河南民生統籌協調機制研究”，《河南社會科學》，2010年第3期