淺談現行體制、機制、制度對審計監督職能的影響

摘要：通過對現實情況的闡述，我們看到基于原來特殊歷史環境和條件下的審計模式不斷地受到沖擊。審計工作名不副實并且設計的獨立性也受到了嚴重的挑戰。本文提出應當推進政府投資體制的改革，進一步合理地界定政府的投資范圍，健全政府投資項目的決策機制，建立健全投資監管制度和政府投資決策責任的追究制度，支持和督促審計部門加強對政府投資項目的設計監督，建立后續評價制度，完善政府投資社會的監督機制。

關鍵詞：現行體制 缺陷 改進 完善審計監督

1 現行體制

1.1 審計監督體制 ①目前，很多情況的審計結果并不理想，主要體現在兩方面：第一，審計結果并沒有促進被審單位的整改甚至一些被審單位還提出“異議”；第二，被審單位認同審計結果但是拒不執行。今年，我縣審計局與市審計局一道對縣財政預算執行情況及縣長經濟責任審計，發現上年的甚至三年前的審計查出問題未整改。目前來看，這種不認同審計結果的情況成了影響獨立審計最直接的方式。我認為，這種不認同審計結果頻繁發生的現象主要是因為審計機關和被審計的機構都屬于國家的行政機構并且還處于同一個級別，這樣以來，審計就成了政府的內部審計，因此審計監督缺乏一定的高度導致審計的獨立性不斷地受到公然的沖擊，沒有切實體現國家審計最高監督的地位和作用，這種現象在基層審計機關中顯得更為突出。②地方審計機構的獨立性受到“雙重領導”嚴重困擾。a人事方面。《憲法》規定，地方審計機關是國家審計機關基層組織，實行雙重領導體制，即在本級政府行政首長和上一級審計機關的領導，負責本行政區域內的審計工作。地方審計機關審計業務以上一級審計機關領導為主，其行政管理以地方政府領導為主。這意味著地方審計機關主要領導人的任免獎罰全維系于本級政府，往往使得很多審計工作難以繼續，“權利壓審計”、“從權不從法”現象頻現。b經費方面。地方審計機構的經費來源仍受制于地方財政，這也導致對財政審計的力度大打折扣。本該是“政府花錢，審計監督”，現實卻成了“政府花錢，自己監督”。

1.2 被審計單位的體制、機制、制度

1.2.1 部門（單位）制度存在缺陷。按《中華人民共和國審計法》的規定，審計機關有權對財政預算執行情況、中央銀行財務收支、國有金融機構資產負債損益、事業單位和使用財政資金的事業組織的財務收支、國有企業資產負債損益、國有控股、有政府投資的建設項目、社會保障基金的運行與管理。從以上審計的范圍及權限來看，被審計單位既有純財政撥款的行政單位、事業單位，又有差額撥款或自收自支的事業單位，以及國有商業銀行、保險公司等非銀行金融部門、還有國有企業、國有控股上市公司。從以上可以看出，對于我們基層審計機關來說，主要審計對象是行政事業單位。綜合反映在財政預算執行單位上，由于受國家宏觀經濟政策的調控，在地方利益軀使下，預算單位不顧國家的法律法規，違反規定隨意調節財政收支情況，隱瞞收入，虛列支出，擠占挪用上級專項資金。

1.2.2 會計制度存在缺陷。財務通則規定，企業、機關、事業單位和社會團體都可以取得法人資格，從而確立了單位的法律地位。①核算方法存在的問題。目前，我國行政事業單位根據單位部門設置于經費領撥關系制定的會計核算制度。每年年初財政部門按照該單位預算指標和各單位的用款進度下撥，年末核算的時候層層上報經費的使用情況然后編制決算。這樣以來就會使財政部門輕易盲目地相信該單位的預算，由于沒有外部的監督，很多單位都容易出現挪用資金、拖延支付等眾多問題。②行政事業單位固定資產核算存在的問題。現行《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》規定：事業單位固定資產不計提折舊并且只核算賬面原值，行政事業單位購置入賬的固定資產在沒有報廢、毀損的情況下賬面價值是不變的。我們知道，無論是一臺電腦還是一臺空調，隨著時間的推移，無論怎樣的精心維護保養，設備的現值也不可能是原來的賬面價值，即設備都有折舊，但是行政事業部門的設備不計提折舊，這樣就直接導致了行政事業單位固定資產的賬面價值和市場價值之間的差距日益擴大，尤其是物價上漲過快或者通貨膨脹嚴重的時期。這種規定就導致了行政事業單位虛增凈資產、以賬面原值核算固定資金，由于資產信息失真所以導診資產負債表中凈資產指標不能夠反映資產的實際情況，無法讓報表的使用者真正了解資產、凈資產的使用情況。③會計信息缺乏可比性。行政事業單位一般都采用收付實現制用于會計核算，還有一些事業單位采用權責發生制實行會計核算，因此兩種會計的核算基礎所反映的會計信息是不一樣的并且相差很大，這就導致了各個行政事業單位所提供的會計信息無法比較；另一方面是縱向不可比。收付實現制是按照當期實際收入數和支出數分布確認和計量的，不管這筆收入或者支出是屬于本期、上期還是下期的，都確認為當期收入或者支出。而權責發生制則是以實際取得收到現金的權力或者支付現金的責任權責的發生為標志來確認本期收入或者支出的。如：2012年12月10日，某商家賣出了一筆價值100萬元的貨物，但是這筆貨款100萬于2013年1月15日到賬的，如果按照收付實現制這100萬的貨款應當計入2013年的收入中，如果使用權責發生制則結果恰恰相反，這筆100萬的貨款應當計入2012年的收入之中。由此可以看出，由于使用的會計制度不同導致前后的會計信息相差很大沒有可比性。

1.2.3 完善行政事業單位會計制度的措施。①增強事業單位固定資產核算的意識。行政事業單位應當按照國家的有關規定以及單位的實際需求來購置固定資產并且要樹立正確的固定資產采購意識，不僅要做到物有所需，還要遵循經濟適用的原則。與此同時，單位應當建立固定資產使用和監督制度并且要規范固定資產的使用行為，單位的會計人員應當增強資產管理的意識做好資產的日常基礎性工作，實現預算管理、資產管理、財務管理的有機結合。②引入權責發生制。權責發生制能夠有效地評價各部門的業績，不僅加強了事業單位各部門的責任，同時讓主管部門以及會計信息的使用者對事業單位提供的公共產品和服務一目了然。由于權責發生制可以正確反映各個會計期間所實現的收入和為實現收入所應負擔的費用，因此政府和投資人就可以根據單位的需要來進行撥款或者是投資，避免過多資金的浪費。在公共資源的管理方面，采用權責發生制對已經到達的物資進行登記造冊，掛入應付款項類，很好地避免物資入賬不及時，管理混亂的局面。③進行固定資產折舊核算。事業單位用于數額巨大的國有資產并且屬于全民所有制單位，但是在會計核算中并沒有反映過這些資產的使用、保值、增值或者是虧損的情況。與企業一樣，行政事業單位同樣面臨著怎么樣管好用好國有資產，如果利用這些資產產生社會效益以及經濟效益以維護所有者權益等諸多問題。政府以及出資人都需要明確他們的投入在未來能夠產生什么樣的效益，除了貨幣意外固定資產是最重要的投資，因此固定資產的實際情況備受雙方所關注。

2 完善現行體制、機制、制度建設

2.1 審計監督 ①實行全國一條線直管模式審計管理。審計業務與人事管理納入上級審計機關管理，審計經費及人事管理不受地方政府的制約，可以更好地進行“獨立”審計監督。為了加強政府的監督力度同時提高政府自身的監督意識和責任，一條線直觀可以有效地加強審計監督工作的權威性。根據國際上先進的審計監督經驗表明，作為監督者一定要與被監督的對象之間保持一定的距離，這樣才能保證監督工作的獨立性和有效性。②建立健全審計法律體系。首先，針對現行的《審計法》中存在問題進行修改，應當賦予審計機關足夠的法律責任以及權力，明確審計監督主體與其他責任主體的責任，為審計監督工作的獨立性、權威性提供可靠的法律依據；其次，努力解決現有法規之間不協調的問題；再次，進一步細化審計監督的各項辦法準則等，嚴格審計監督的程序、規范審計監督的行為。③健全審計結果公告制度。目前我國的審計結果公告制度發展非常滯后，應當健全審計結果公告制度的法律法規，應當明確審計機關向社會公布審計結果的義務以及擴大審計結果的內容。與此同時，還應當調整審計結果公告的報批制度、落實責任追究制度，從而使社會的公眾都參加到監督中來，擴大監督的力量，完善我國的監督體制。

2.2 審計對象 ①促進行政管理體制改革。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。著力轉變政府職能、理順關系、優化結構、提高效能，建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府。②推進財政管理體制改革。督促和配合財政、審計部門步逐步善部門預算編制辦法，在合理界定單位基本支出和項目支出的基礎上，遵循人員支出按政策、公用經費按標準的原則優先保障基本支出。探索從項目申報、論證、審核到排序的規范流程，逐步實現項目支出動態管理。將全部非稅收入分步納入預算管理，通過編制綜合預算，實現政府稅收與非稅收入的統籌安排。

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