第三方支付的法律監(jiān)管去向何方？

根據(jù)艾瑞咨詢2013年1月28日公布的研究數(shù)據(jù)表明，截至2013年1月8日，中國人民銀行共累計發(fā)放了223張非金融支付機(jī)構(gòu)的支付牌照。過去一年，支付清算行業(yè)形成井噴式發(fā)展態(tài)勢，我國第三方支付業(yè)務(wù)交易規(guī)模達(dá)12.9萬億，同比增長54.2%。互聯(lián)網(wǎng)第三方支付已經(jīng)進(jìn)入快速增長軌道，現(xiàn)階段第三方支付交易主要來源于收單業(yè)務(wù)，由于我國金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未完善，電子支付滲透率不高，銀行借記卡和貸記卡的發(fā)卡量會有很大的提升空間，這為未來第三方支付市場規(guī)模進(jìn)一步發(fā)展提供可能；隨著互聯(lián)網(wǎng)支付規(guī)模的穩(wěn)步提升，傳統(tǒng)制造企業(yè)和金融業(yè)越來越重視電子商務(wù)，新領(lǐng)域的拓展也將會提升第三方支付規(guī)模，未來移動支付的爆發(fā)將為第三方支付行業(yè)注入新的活力。因此，艾瑞咨詢預(yù)測第三方支付行業(yè)將會每年保持40%左右的穩(wěn)定增長。第三方支付行業(yè)對我國電子商務(wù)的發(fā)展起到積極的作用，它不僅方便用戶支付操作，還將創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督思路與方式，確保網(wǎng)絡(luò)資金支付安全。

一、第三方支付的運(yùn)行機(jī)理分析

在傳統(tǒng)支付模式下，商戶需要與各家商業(yè)銀行分別簽訂合作協(xié)議，由商業(yè)銀行網(wǎng)銀專用接口向商戶提供客戶資金到賬信息和訂單信息，跨行支付則通過商業(yè)銀行在中央銀行支付清算系統(tǒng)進(jìn)行結(jié)算。因此，商戶網(wǎng)絡(luò)支付系統(tǒng)開發(fā)成本高昂，支付資金分散，不便于商戶管理資金。而在第三方支付模式下，第三方支付系統(tǒng)在商戶與商業(yè)銀行之間搭建一個平臺，前端以商戶界面直接面對網(wǎng)上客戶，后端則連接各家商業(yè)銀行，將多個銀行網(wǎng)關(guān)整合到一個界面，依托銀行的支付結(jié)算服務(wù)，向用戶提供貨幣支付、現(xiàn)金流轉(zhuǎn)、資金結(jié)算等系列業(yè)務(wù)。客戶與商家進(jìn)行交易時，由第三方對交易信息進(jìn)行認(rèn)證、確認(rèn)后再進(jìn)行支付結(jié)算。第三方支付機(jī)構(gòu)在各家商業(yè)銀行開立中間賬戶，當(dāng)買家向賣家付款時，第三方支付機(jī)構(gòu)通知A行將買方賬戶上的貨款扣除（借記）并在其中間賬戶上增加（貸記）同樣金額，然后通知B行將其中間賬戶扣除（借記）同樣金額并在賣家賬戶上增加（貸記）同樣金額。第三方支付機(jī)構(gòu)在不同銀行開立的中間賬戶對大量交易資金實(shí)現(xiàn)軋差，再通過少量的跨行支付完成大量小額資金的支付清算。因此，第三方支付實(shí)際上是通過采用二次結(jié)算的方式，實(shí)現(xiàn)大量小額交易在第三方支付平臺的軋差后清算，在一定程度上承擔(dān)類似中央銀行的支付清算職能。這樣，第三方支付機(jī)構(gòu)不但獲得原本屬于中央銀行的收益，同時也可以借以監(jiān)控買賣雙方的履約情況。

第三方網(wǎng)上支付系統(tǒng)集支付工具、安全技術(shù)、認(rèn)證體系、信用體系于一體，使銀行、商家、消費(fèi)者都避免了一對一接入所帶來的高昂成本，也約束了網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易雙方的交易行為，促進(jìn)了網(wǎng)上交易中資金流和物流的正常雙向流動，為用戶提供了更多的信用擔(dān)保和技術(shù)保障。這種減少雙方交易成本和風(fēng)險的一站式接入支付方式，可以最大程度地保護(hù)交易雙方安全，第三方網(wǎng)上支付機(jī)構(gòu)還可以根據(jù)客戶的需求，靈活提供各種個性化增值服務(wù)。因此，第三方支付機(jī)構(gòu)、銀行、客戶、商家己形成一個復(fù)雜的電子支付產(chǎn)業(yè)鏈，消費(fèi)者、商家構(gòu)成應(yīng)用層，銀行作為金融機(jī)構(gòu)是基礎(chǔ)支付層，而最具活力與市場潛力的第三方網(wǎng)上支付機(jī)構(gòu)則處于整個產(chǎn)業(yè)鏈的中間層，是電子支付產(chǎn)業(yè)鏈的重要紐帶。目前國內(nèi)第三方支付主要包括PayPal（易趣公司產(chǎn)品）、支付寶（阿里巴巴產(chǎn)品）、財付通（騰訊拍拍產(chǎn)品）、融寶支付（reapal）、易寶支付（Yeepay）、快錢（99bill）、百付寶（百度C2C）、網(wǎng)易寶（網(wǎng)易產(chǎn)品）、網(wǎng)銀在線（chinabank）、環(huán)迅支付、匯付天下、匯聚支付（joinpay）等支付平臺和公司。

二、第三方支付的風(fēng)險監(jiān)管需求

在多種創(chuàng)新快捷支付工具的支持下，第三方支付已不滿足只做銀行網(wǎng)關(guān)支付平臺，擁有龐大客戶數(shù)量的第三方支付涉足綜合電子支付，并嘗試在商貿(mào)及制造等二十幾類行業(yè)的衍生領(lǐng)域不斷滲透，除傳統(tǒng)的支付業(yè)務(wù)，還提供“保理”“墊付”等貿(mào)易融資便利，已將觸手伸向泛金融領(lǐng)域。但與中央銀行的支付清算系統(tǒng)相比，其金融服務(wù)意識和金融風(fēng)險控制相對較弱，而商業(yè)性和盈利性動機(jī)較強(qiáng)，在支付履約過程中極易產(chǎn)生道德風(fēng)險。在注重追求利益以及支付系統(tǒng)的創(chuàng)新和效率，忽視風(fēng)險控制、系統(tǒng)安全以及應(yīng)急措施的完善的情況下，一旦支付系統(tǒng)出現(xiàn)漏洞、崩潰或損壞，在沒有系統(tǒng)備份和交易信息記錄不完全的情況下，將使大量的網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡消費(fèi)和POS機(jī)業(yè)務(wù)無法正常完成，影響電子商務(wù)活動正常進(jìn)行。

更令人擔(dān)心的是，第三方支付承擔(dān)資金流轉(zhuǎn)和債務(wù)債權(quán)清算職能，在電子商務(wù)中保留相當(dāng)數(shù)量的沉淀資金（備付金），在一定條件下可以產(chǎn)生貨幣創(chuàng)造效應(yīng)。當(dāng)客戶備付金游離于銀行賬戶之外時，買方在交易初始注入第三方虛擬賬戶中的資金可以看作是存款，第三方支付機(jī)構(gòu)利用這些沉淀資金進(jìn)行放貸或投資可以看作是貸款和自營業(yè)務(wù)。那么，第三方支付機(jī)構(gòu)事實(shí)上從事銀行業(yè)的存貸款業(yè)務(wù)。雖然，這些“存款”都是短期的，不符合銀行長存短貸的期限匹配原則，但由于電子商務(wù)交易數(shù)量較大，并且不存在提前取款的風(fēng)險，因此在第三方支付平臺中始終維持大量的沉淀資金。如果出現(xiàn)挪用客戶備付金的情況，將會對貨幣政策和金融穩(wěn)定造成損害。

早在2010年，央行既已出臺《非金融機(jī)構(gòu)支付的管理辦法》《支付機(jī)構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》，今后將陸續(xù)出臺《第三方支付機(jī)構(gòu)備付金管理辦法》等相關(guān)配套法規(guī)，對第三方支付的監(jiān)管將從“機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入”向“合規(guī)風(fēng)險監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，不允許支付機(jī)構(gòu)以任何形式挪用客戶的備付金?！斗墙鹑跈C(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》規(guī)定：“支付機(jī)構(gòu)接受客戶備付金的，應(yīng)當(dāng)在商業(yè)銀行開立備付金專用存款賬戶存放備付金”“支付機(jī)構(gòu)只能選擇一家商業(yè)銀行作為備付金存管銀行，且在該商業(yè)銀行的一個分支機(jī)構(gòu)只能開立一個備付金專用存款賬戶”。2011年11月，央行發(fā)布《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》（下稱“《辦法》”），并向社會公開征求意見?！掇k法》規(guī)定，支付機(jī)構(gòu)只能選擇一家商業(yè)銀行作為備付金存管銀行，在備付金合作銀行以活期存款之外的其他形式存放的客戶備付金的期限不得超過三個月，支付機(jī)構(gòu)不得通過備付金匯繳賬戶直接為客戶辦理支付業(yè)務(wù)。支付機(jī)構(gòu)確定作為備付金銀行的商業(yè)銀行，應(yīng)當(dāng)取得證券投資基金托管資格，或總資產(chǎn)超過2000億元人民幣且符合中國人民銀行確定的銀行業(yè)資本充足率、杠桿率、流動性等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，在中華人民共和國境內(nèi)具有一定數(shù)量的分支機(jī)構(gòu)，能夠滿足支付機(jī)構(gòu)辦理支付業(yè)務(wù)需要等條件。因此，對于第三方支付業(yè)面臨風(fēng)險控制問題，央行一方面加強(qiáng)監(jiān)管，從“機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入”向“合規(guī)風(fēng)險監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)第三方支付市場業(yè)務(wù)快速增長和支付創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)的情況；另一方面保障資金安全，加強(qiáng)支付機(jī)構(gòu)的安全管理，確?？蛻魝溆媒鸢踩辉试S以任何形式挪用客戶的備付金，同時加強(qiáng)系統(tǒng)安全和業(yè)務(wù)安全，強(qiáng)化客戶身份的識別，規(guī)范業(yè)務(wù)合作，加強(qiáng)信息安全，防止支付信息和客戶隱私的泄露。

三、第三方支付的監(jiān)管思路選擇

雖然央行適時推出《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，但如何構(gòu)建我國的第三方支付業(yè)務(wù)監(jiān)管體系，確保第三方支付業(yè)務(wù)在規(guī)范的前提下健康可持續(xù)發(fā)展，為擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變貢獻(xiàn)力量，仍是當(dāng)前央行及政府部門都在探尋的一個課題。美國、歐盟等國家和地區(qū)第三方支付起步較早、發(fā)展較快，近年來對第三方支付的監(jiān)管指導(dǎo)思想逐步從“自律的放任自流”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)制的監(jiān)督管理”。

美國對第三方支付實(shí)行的是功能性監(jiān)管。將監(jiān)管的重點(diǎn)放在交易的過程而不是從事第三方支付的機(jī)構(gòu)。主要從貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)的角度將第三方支付視為貨幣轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)，本質(zhì)上是傳統(tǒng)貨幣服務(wù)的延伸，沒有將其作為一類新的機(jī)構(gòu)通過專項(xiàng)立法進(jìn)行監(jiān)管。自2000年以來，美國已有40多個州參照《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》頒布了適用本州非金融機(jī)構(gòu)貨幣服務(wù)的法律，結(jié)合《美國金融改革法》《隱私權(quán)法》《統(tǒng)一商法典》4A 編和《電子資金轉(zhuǎn)移法》等法律法規(guī)，從不同角度規(guī)范第三方支付機(jī)構(gòu)的電子支付清算活動。

歐盟對第三方支付實(shí)行的是機(jī)構(gòu)性監(jiān)管。對第三方支付機(jī)構(gòu)給出明確的界定，先后頒布《電子簽名共同框架指引》《電子貨幣指引》《電子貨幣機(jī)構(gòu)指引》《關(guān)于電子貨幣機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開辦、經(jīng)營與審慎監(jiān)管的2000/46/EC 指令》《境內(nèi)市場支付服務(wù)指令》《境內(nèi)市場支付服務(wù)指令》（2007/64/EC 指令）《關(guān)于電子貨幣機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開辦、經(jīng)營和審慎監(jiān)管的2009/110/EC 指令》等法律法規(guī)。1998 年歐盟就規(guī)定網(wǎng)上第三方支付媒介只能是商業(yè)銀行貨幣或電子貨幣，第三方支付機(jī)構(gòu)只有在獲得銀行或者電子貨幣機(jī)構(gòu)營業(yè)執(zhí)照的前提下才能從事相關(guān)業(yè)務(wù)，在電子貨幣的發(fā)行、交易清算、回贖等方面接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。因此，歐盟通過對電子貨幣的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)第三方支付監(jiān)管。

我國對第三方支付究竟實(shí)行功能性監(jiān)管還是機(jī)構(gòu)監(jiān)管需要展開科學(xué)論證，但對第三方支付監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確，不僅促進(jìn)第三方支付手段和支付體系的高效和安全，還要加強(qiáng)對消費(fèi)者的保護(hù)，防范洗錢犯罪風(fēng)險。由于第三方支付機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間信息不對稱，第三方支付存在負(fù)的外部性風(fēng)險和天然壟斷性，消費(fèi)者會產(chǎn)生權(quán)益受損或缺少安全的感知風(fēng)險心理，從而減少通過非金融機(jī)構(gòu)的交易，不利于第三方支付行業(yè)的發(fā)展。由于第三方支付為資金的轉(zhuǎn)移提供了一種新的快捷渠道，極易被洗錢者利用，客戶沉淀資金在確保第三方支付穩(wěn)健運(yùn)營、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面處于核心地位，應(yīng)當(dāng)對第三方支付機(jī)構(gòu)沉淀資金實(shí)行審慎監(jiān)管。根據(jù)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，第三方支付機(jī)構(gòu)接受的客戶備付金應(yīng)當(dāng)在商業(yè)銀行開立備付金專用存款賬戶存放，但沒有規(guī)定具體的存放形式?？梢越梃b歐盟經(jīng)驗(yàn)，允許第三方支付機(jī)構(gòu)在確保備付金安全不影響正常支付的情況下，將部分備付金用于投資，但投資應(yīng)限定于經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)、高流動性、低風(fēng)險的項(xiàng)目。同時可以設(shè)立針對備付金的監(jiān)管指標(biāo)體系、衡量支付機(jī)構(gòu)資本充足性的監(jiān)測指標(biāo)體系、衡量支付機(jī)構(gòu)財務(wù)績效的風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)體系，如流通性覆蓋比率、月均同步系數(shù)、平均沉淀周期、凈資本率、凈資本備付金率以及凈資產(chǎn)收益率等等，在不影響正常支付的情況下確保備付金投資安全。

第三方支付不僅是個性化、功能化的支付方式，也是傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化銀行結(jié)算服務(wù)的有益補(bǔ)充，是現(xiàn)代支付體系不可或缺的組成部分，代表先進(jìn)的金融生產(chǎn)力，代表先進(jìn)的支付文化和服務(wù)理念。因此，法律監(jiān)管是為促進(jìn)第三方支付健康發(fā)展，應(yīng)在對第三方支付進(jìn)行規(guī)范的基礎(chǔ)上，鼓勵其創(chuàng)新和發(fā)展，兼顧規(guī)范和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效性和帕累托最優(yōu)。