森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理存在問題與對(duì)策

[摘 要] 隨著時(shí)代發(fā)展，森林具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大效益已成為人們的共識(shí)。森林生態(tài)問題越來越引起了人們的廣泛關(guān)注，目前我國正在實(shí)施的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，對(duì)森林生態(tài)效益的發(fā)揮起到了非常重要的作用，森林生態(tài)效益補(bǔ)償問題已成為學(xué)者們研究的重要課題。本文對(duì)我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理存在問題進(jìn)行了分析和評(píng)價(jià)，并提出了一些粗淺的對(duì)策與建議。

[關(guān)鍵詞] 森林生態(tài)效益 補(bǔ)償資金 問題 對(duì)策

[中圖分類號(hào)] S750 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，林業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的作用顯得越來越重要。如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是當(dāng)前我們關(guān)注的重要問題。2004年中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金制度在我國全面實(shí)施，標(biāo)志著我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的實(shí)質(zhì)性確立。2007年財(cái)政部又頒布了新修訂的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》進(jìn)一步明確了管護(hù)開支范圍，加強(qiáng)了對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的管理，對(duì)保障所有者、經(jīng)營者的切身利益，穩(wěn)定林區(qū)秩序，改善生態(tài)環(huán)境和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展起到了重大促進(jìn)作用，然而在取得成績的同時(shí)，也暴露出不少問題：如法規(guī)制度不盡完善，資金來源渠道單一，市場(chǎng)機(jī)制欠缺，補(bǔ)償資金的發(fā)放和使用不規(guī)范等，這些問題的存在嚴(yán)重地制約森林生態(tài)效益的提高，現(xiàn)就此問題作如下探討。

一、當(dāng)前森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理存在的問題

1.法規(guī)制度不完善

目前森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度還不夠完善，存在的問題導(dǎo)致補(bǔ)償制度無法有力保護(hù)相關(guān)的補(bǔ)償對(duì)象，目前，我國關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償還沒有專門的立法，生態(tài)效益補(bǔ)償原則性條文的法律法規(guī)也主要依據(jù)《森林法》和《森林法實(shí)施條例》，但這些條文過于原則性和概括性，缺乏實(shí)際可操作性，使森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理存在許多漏洞，加大了補(bǔ)償資金管理難度。

2.補(bǔ)償方式單一

當(dāng)前森林生態(tài)效益補(bǔ)償主要是資金補(bǔ)償，且資金來源單一。全靠中央財(cái)政資金和地方財(cái)政資金，無其他資金來源。完全靠政府財(cái)政無法保證森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的足額及時(shí)到位，不利于補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施和森林生態(tài)效益的發(fā)揮。政府作為生態(tài)效益受益者的代表，有義務(wù)提供生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)用運(yùn)用項(xiàng)目支持的形式，將補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)化為技術(shù)項(xiàng)目，通過技術(shù)援助，基礎(chǔ)設(shè)施援助等“造血型”補(bǔ)償機(jī)制，增加林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入，提高林農(nóng)保護(hù)生態(tài)與生態(tài)建設(shè)的積極性，從而實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式多元化。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

我國現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償采用一刀切的形式，沒有根據(jù)實(shí)際情況確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，不同省、不同地區(qū)，因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，劃為生態(tài)公益林后，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)其喪失的機(jī)會(huì)成本一定比欠發(fā)達(dá)地區(qū)要大得多，難以調(diào)動(dòng)所有者和經(jīng)營者保護(hù)森林資源的積極性。雖然近年來我國大部分省市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都有所上升，但是這種標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于公益林的管理成本和其經(jīng)濟(jì)效益，嚴(yán)重地制約了森林生態(tài)效益提高。

4.資金的發(fā)放和使用不規(guī)范

森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金在發(fā)放和使用存在著管理不規(guī)范問題，在資金發(fā)放過程中，由于涉及的環(huán)節(jié)較多，不能直接把款項(xiàng)發(fā)放到林農(nóng)手中，往往只發(fā)放到村委會(huì)或村民小組。發(fā)放補(bǔ)償資金隨意性比較大，沒有固定的支付渠道。在資金使用過程中，由于沒有完善的監(jiān)督體系和明確的責(zé)任追究制度，導(dǎo)致補(bǔ)償資金沒有嚴(yán)格按照規(guī)定的管護(hù)開支范圍使用，無論所有者或經(jīng)營者是個(gè)人、國有單位還是集體，改變補(bǔ)償資金用途現(xiàn)象相當(dāng)普遍。且無法追究相關(guān)責(zé)任人員的違法違規(guī)行為，最終導(dǎo)致補(bǔ)償資金管理問題得不到徹底有效解決。

5.市場(chǎng)化機(jī)制欠缺

在今后一個(gè)相當(dāng)長時(shí)期，完全由政府來承擔(dān)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金是不現(xiàn)實(shí)的，主要原因中央財(cái)政和地方財(cái)政難以支撐如此巨大的補(bǔ)償金額。因此，必須找準(zhǔn)市場(chǎng)渠道，減輕政府財(cái)政資金壓力，應(yīng)對(duì)森林生態(tài)效益市場(chǎng)機(jī)制，拓展森林外部效益內(nèi)部化的市場(chǎng)渠道，在政府財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，逐步建立森林生態(tài)效益的市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制。從而更有效的落實(shí)補(bǔ)償政策，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

6.缺乏科學(xué)的核算方法體系

我國對(duì)森林生態(tài)效益價(jià)值評(píng)估還沒有建立一個(gè)公認(rèn)的、完善的核算方法體系，因此，森林生態(tài)效益補(bǔ)償存在技術(shù)制約，現(xiàn)在采用的核算方法大多直接利用國外的定價(jià)和方法，與我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀脫節(jié)，致使主體結(jié)果存在可信度低與可操作性差的缺陷，難以取得學(xué)術(shù)界、管理決策部門和社會(huì)公眾認(rèn)同，也很難被管理決策部門采用。

二、加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理的對(duì)策

1.建立政府與市場(chǎng)相結(jié)合補(bǔ)償機(jī)制

從我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況來看，僅僅靠政府補(bǔ)償難以滿足我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金不足的現(xiàn)狀。因此，應(yīng)當(dāng)積極引入市場(chǎng)機(jī)制，通過市場(chǎng)的參與來彌補(bǔ)政府補(bǔ)償管理成本高、速度效率低的弊端，并依托市場(chǎng)法則來規(guī)范市場(chǎng)行為，將生態(tài)服務(wù)功能或森林生態(tài)效益打包推入市場(chǎng)，因?yàn)槭袌?chǎng)補(bǔ)償機(jī)制具有補(bǔ)償方式靈活、管理和運(yùn)行成本較低，適用范圍廣泛等特點(diǎn)，可以通過其實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償。真正建立起政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元化籌資機(jī)制，達(dá)到解決森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金不足的問題。

2.確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理確定有利于維護(hù)所有者或經(jīng)營者的合法權(quán)益，可以提高經(jīng)營者的積極性，確保森林生態(tài)建設(shè)的順利進(jìn)行。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定取決于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，森林生態(tài)效益的需求程度和受益者的承受能力，只有綜合考慮以上方面因素，才能合理確定森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保補(bǔ)償工作順利進(jìn)行，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是開展森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)氖滓ぷ鳎彩请y點(diǎn)工作，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以有效保護(hù)補(bǔ)償對(duì)象的經(jīng)濟(jì)利益。

3.拓寬籌資方式

森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的來源不能單靠政府財(cái)政承擔(dān)，應(yīng)以政府補(bǔ)償為主的基礎(chǔ)上大力拓寬補(bǔ)償資金籌資渠道，森林生態(tài)效益是一種公益效益，受益者是全社會(huì)，因此全社會(huì)都有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用。采取靈活多樣的補(bǔ)償措施，除加大財(cái)政支付力度外，可以通過發(fā)行國債、征收生態(tài)補(bǔ)償稅以及引入BOT融資模式，拓寬融資渠道，增加資金來源，解決森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金不足的問題，進(jìn)一步完善資金投入機(jī)制。

4.完善法規(guī)制度

雖然森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法的實(shí)施至今己經(jīng)很長時(shí)間了，但是目前我國尚存在的法律法規(guī)并不完善，對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償沒有明確的規(guī)定，缺乏規(guī)范補(bǔ)償程序和可供實(shí)際操作具體依據(jù)，建議在總結(jié)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)一部能針對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)奶貏e法，作為森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼摺⒊绦蚝蛯?shí)際操作的依據(jù)。解決現(xiàn)在各自為政，操作管理不規(guī)范現(xiàn)象。

5.加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償資金監(jiān)督和管理

森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金數(shù)額巨大、政策性強(qiáng)，各級(jí)政府和林業(yè)主管部門要給予足夠重視。應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行管理落實(shí)責(zé)任，保證管好、用好補(bǔ)償資金。鑒于森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的特殊性，除了財(cái)政、林業(yè)主管部門要加強(qiáng)管理外，審計(jì)部門也要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的發(fā)放、使用進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，及時(shí)指出補(bǔ)償資金管理中存在的問題，對(duì)發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。同時(shí)可以借鑒天然林保護(hù)工程資金的財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)核算辦法，來建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)核算辦法，對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金實(shí)行財(cái)政審批、列收列支。從而達(dá)到專款專用的目的，充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、結(jié)語

總之，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的建立和完善，對(duì)改善人民生存環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量和穩(wěn)定林區(qū)秩序起到了重要的作用。實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，為我國林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供了強(qiáng)有力的政策保障和資金支持，為實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)和林區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)注入了新的動(dòng)力。森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度是一項(xiàng)長期的工作。需要各級(jí)政府和全社會(huì)的共同努力，才能使森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度得到不斷完善，才能朝著法制化、制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的方向發(fā)展。

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作者簡介：李林發(fā)（1981-），男，助理工程師，主要從事森林生態(tài)建設(shè)及林業(yè)技術(shù)推廣工作。