建水縣臨安鎮失地農民今后出路問題的探索與思考

[摘 要] 隨著經濟發展和城鎮化建設的加速，臨安鎮對農村土地征用的規模進一步擴大，農民喪失土地的現象日益突出。如何解決被征用土地農民的出路問題，如何處理好發展與用地的矛盾，如何解決好失地農民的生活、就業等現實問題，已成為各級黨委、政府急需解決的首要問題。通過對臨安鎮失地農民存在的問題進行調查研究，就對策作初步建議。

[關鍵詞] 建水縣臨安鎮 失地農民、出路問題 探索與思考

[中圖分類號] F323.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2013）01-0016-02

隨著經濟發展和城鎮化建設的加速，臨安鎮對農村土地征用的規模進一步擴大，農民喪失土地的現象日益突出。如何解決被征用土地農民的出路問題，對于鞏固社會主義新農村建設，增加農民收入，加強和完善農村民主法制建設，值得我們認真探索和思考。如何處理好發展與用地的矛盾，如何解決好失地農民的生活、就業等現實問題，已成為各級黨委、政府急需解決的首要問題。筆者認為，各級政府應當積極采取行之有效的措施，出臺相關政策，以保證社會的和諧發展。

一、基本情況

臨安鎮地處建水縣的政治、經濟、文化中心，所處位置交通便利，四通八達，地理位置十分優越。目前，社會穩定，投資便利，社會和諧。鎮域內轄19個村委會，農業人口96240人。近年來，由于城市建設、工業發展、高速公路建設、泛亞鐵路建設以及工業大道建設等大項目的推進，農民的土地被大面積征用。臨安鎮涉及到城郊、韓家、永善、紅廟、陳官、中所等11個村委會，涉及農戶8164戶，28999人，占全鎮農業人口的30.2%，其中：人均耕地面積不足0.3畝的失地農民2068戶，9932人；完全失地（絕地）農民2784戶，8245人；人均耕地面積大于0.3畝的部分被征地農民3312戶，10822人。

1.失地農民勞動力狀況

全鎮失地農民的18177人中，16周歲以下的3725人；16周歲至60周歲的11580人；60周歲以上的2872人。

2.失地農民就業狀況

通過各級各部門的勞動技能培訓、積極引導，解決失地農民再就業6000余人，還有一萬多人沒有就業崗位。

3.失地農民生活狀況

失地農民生活大概呈現四個一的現狀，有四分之一的失地農民利用土地補償款發展商貿、加工、個體經營等經濟活動，生活比較富裕；有四分之一的失地農民由于土地補償款少，只能從事一些簡單的經營活動，生活相對富裕；有四分之一的失地農民由于文化水平較低，無經營技能，只能靠打臨工，生活水平一般；有四分之一的失地農民由于身體原因（殘疾、生病等），年老無勞動能力，生活水平較差。

4.失地農民保障狀況

現有社會保障制度是農村社會養老保險和農村低保，較單一，農民難以接受和認可。全鎮失地農民參加農村社會養老保險人數1884人（目前領取養老金的僅有49人）；享受農村最低生活保障332人（人均每月70元）；村組預留用地狀況：從2002年至今我鎮韓家、城郊、永善三個村委會的村組預留用地共有近500畝，但成功開發的只有100畝。

二、失去土地農民的現狀及因失地而帶來的社會問題

隨著經濟建設的發展和城市化進程的加快，城市對土地的需求也在不斷增大，越來越多的農村集體土地將被征用，使農民占有的土地越來越少。加之我國現行的征地制度還存在著一定的缺陷，被征地農民的合法權益得不到保護，“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”越來越多，失去土地的農民將會不斷地大量出現，這些人的生活問題，子女就業問題，養老問題等等，都是客觀存在的。如若處理不當將會引發很多社會熱點難點問題。

一是農民失地導致的無業或待工人員較多，直接影響生活質量和前景。失地農民就業大多是一些沒有勞動技能、勞動報酬低的行業，以綠化、環境衛生、治安等行業為多。有些村民是由開發單位安排就業，一般從事保安、環衛等簡單勞動，有些因單位不景氣等原因而失業。這些失地又失業的農民一般文化素質較低，就業能力和社會生存競爭能力較差。而失地補償又無法滿足失地農民失業后的養老、醫療保障等等現實問題，這些情況都影響了他們對失地后生活前景的期望并形成對農村城市化進程的排斥。

二是失地農民因為生活困難，今后將會以靠出租房屋為主來維持生計。時間長了違章建筑就會增多，將使原來的居住環境變得十分擁擠，原來的規劃設施和格局也被打破，導致水、電、氣等基礎設施使用過度，設施老化而無法改造，防火通道被堵塞、占用，一旦發生火災無法撲救。由于排水設施被占用，污水橫流，是流行性傳染病的重要根源。由于出租房屋，流動人口在角落里大量聚集，有的地區流動人口的比例大大超過當地居民，打架斗毆等不良的社會治安現象將會隨時有發生，嚴重影響當地治安。而一旦加大治理力度，將影響其收入來源，就會出現集體上訪、越級上訪的事件。

三是農民思想不穩定，影響社會團結發展。農民們眼看著繁華的城市和現代化工廠建立在自己曾經耕種的土地上，自己卻不能享受，甚至連到城市和工廠工作的機會都沒有，因此有的人就會心理不順，思想不通，再加上閑得沒事做，有的人法制觀念變弱，社會責任感減輕，容易發生社會治安問題，對城鄉社區的穩定造成不利。

三、鎮政府解決失地農民出路問題的實踐

針對失地農民生活困難的現實問題，鎮黨委、政府積極探索，采取了一些措施。一是加大宣傳，積極引導農村剩余勞動力轉移；二是加強職業技能培訓和再就業指導，利用團委、婦聯、農推、獸醫等技能培訓和信貸資金扶持，但是只解決了200多名失地農民的創業和再就業；三是大膽嘗試，推動集體經濟股份制改革，為更好解決失地農民生活保障，縣委政府高度重視，在征用土地時，按比例預留了一部分土地作為村組集體經濟開發用地。但是由于村組集體經濟薄弱，無力開發經營，村組集體預留用地還出現賣光、分光、吃光的現象。針對這一現象，鎮黨委、政府出臺預留用地管理辦法和“三資”管理辦法等制度。在管好的同時，大膽嘗試，2008年6月率先在條件比較成熟的城郊村委會第二十三村民小組推行了農村集體經濟產權制度改革，成立了股份合作社，212人成為股東；2011年10月，臨安鎮第二家股份合作社在韓家村委會第一村民小組掛牌成立，739人成為股東；2011年12月，臨安鎮的第三家股份合作社在城郊村委會第十二村民小組成立，554人成為股東。近三年來，城郊村委會第二十三村民小組的股民每年人均分紅3000多元，每戶達10000多元，對每一個農村家庭來說，股份合作社一年近萬元的分紅已能維持最為基本的社會生活費用開支。村民享受到股份制改革所帶來的切身經濟利益，集體經濟得到了不斷壯大，群眾得到了利益，這種模式將在條件成熟的村組加快推進速度。

四、對解決失地農民出路的幾點思考和建議

失地農民拿到土地補償款如同國有企業職工買斷工齡一樣，實質都是失業，然而工人能享受再就業的各種優惠政策，而失地農民卻沒有。因此，為使農民失地不失業，失地不失去幸福生活，更好地解決失地農民的生活保障和再就業，提出以下幾點建議：

一是從科學發展觀和構建和諧社會的高度，增強對失地農民問題的認識。我國正處在社會轉型時期，構建和諧社會是減少交易成本、提高經濟效率的最佳途徑；城鄉協調發展是保證政治社會穩定、促進我國順利渡過轉型期的關鍵所在。因失地導致上訪的事件中，大約有80%的上訪是有道理的，也就是說，許多上訪，是由于某些方面的工作失誤或法律法規不健全造成的。這就要求要多了解民眾訴求，并采取切實措施予以解決，即使由于各種原因一時解決不了的，也要對群眾講清楚，取得群眾諒解。

二是要嚴格被征用土地的使用用途。憲法規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。征地是為了國家建設所需，是城市化建設所需，廣大群眾是擁護和支持的，作為本土農民是應當服從政府的規劃和決策的，在這一點上是毫無疑問的。調查中反映強烈的就是，被征用土地的用途不能改變。不能征用時是一種用途，而征用后又改為其他之用，導致土地價格的不同，出現價格反差，群眾就難以接受。

三是要形成定期檢查土地使用情況制度。根據各級有關土地使用管理的規定，應由組織、紀委、審計、國土、農業等相關部門對征用農民集體所有土地補償費管理使用情況進行專項檢查，并形成制度，做到一年1-3次。對拖欠、截留、挪用征地補償費，損害農民利益的問題要及時給予糾正，并且要使整個征地工作透明化，公開化，這樣就可以防止暗箱操作、分配不當也不公的問題，這樣，農民因土地問題而上訪的事件也會減少些。

四是多渠道安置被征地農民的生產生活。我國由于長期實行的城鄉隔離政策和二元社會結構導致居住在農村的居民通常文化素質、知識技能相對較低，在城市中能從事的一般都是低聲望、低技術勞動和低社會參與的職業，社會地位低下，在競爭中自然處于被動地位，農村居民在城市中可能從事的職業難以支持他們在城市長期居住。因此，除了勞動部門要加強就業培訓，提高失地農民的工作技能以外，應根據實際，多渠道地安置被征地農民的生產生活，具體的安置途徑可以是：（1）貨幣安置：如由土地行政主管部門將征（購）地費中農民個人應得的所有款額在規定的時間內一次性支付給農民個人，用于本人在社會上發揮專長，自謀職業。（2）地價款入股安置：如將征用（購）的地價款入股，由被征（購）地者參與用地者為生產經營，作為股東參與經營，享受經營利潤并承擔風險。（3）社會保險安置：如經農民本人申請，土地行政主管部門可將征地費中的農民個人應得的所有款額一次性付給保險公司，由保險公司按有關規定辦理醫療保險和養老保險等有關險種。（4）留地安置：在保留有集體經濟組織的地區，可在被征用土地中按照規劃用途預留一定比例的土地確定給被征地的農村集體經濟組織，從事開發經營，發展生產。但如何用好這預留的土地，怎樣從事開發和經營，需要制定切實可行的辦法，真正把它管好和用好，讓失去土地的農民們從中得到一定的利益。

五是積極扶持鄉鎮（村辦、民辦）企業。臨安鎮現有鄉鎮企業100多戶，共吸納近1萬人就業。實踐證明，鄉鎮企業是農民非農就業的一條重要出路，是大容量吸納勞動密集型就業的重要載體。鄉鎮企業曾為農民就業立過汗馬功勞，有關資料顯示：最多的時候吸納了1.3-1.4億農民就業。近年來遇到了一些困難，未能進一步大量吸收農民就業，甚至還排斥就業，但這并不等于鄉鎮企業不能再吸納農民就業。我國鄉鎮企業與世界一些國家的確認標準相比，它的實際人數規模相對偏高，資產、資本和經營額規模相對偏低，是勞動密集型企業。這類企業就業投資較低，就業制度靈活，對就業人員的文化水平要求不高，具有吸納農村勞動力的巨大優勢，只要注意引導鄉鎮企業推進結構調整、技術進步和體制創新，鼓勵多種形式、多種所有制的發展，就能努力擴大鄉鎮企業就業的容量。有關資料顯示，鄉鎮企業每一個百分點，可增加150萬人就業。因此，大力發展鄉鎮企業是推動少地、無地農民就業的主要途徑。政府各種政策都應該采取積極措施扶持鄉鎮企業的發展，給予鄉鎮企業一定的經濟地位。

六是完善村組預留用地手續及周邊“三通一平”等基礎設施建設。臨安鎮村組集體預留用地近500畝，成功開發利用的卻只有100畝，主要原因預留用地周邊的“三通一平”等基礎設施未能得到完善，建議及時完善村組預留用地手續和實施預留用地周邊的“三通一平”等基礎設施建設，以提高村組預留用地的開發利用率。在調查中發現，失地農民問題解決得比較好的村組都有一個共同特點，有扎實干事、出于公心的村組干部，有強大的集體經濟做后盾，只有這樣的村組集體經濟才能承擔起眾多的公共社會服務職能，才能維持日益增長的村組公益福利事業。因此要結合實際，因地制宜，探索和創新適合自身特點的發展新模式。

首先，要管好用活村組集體資金，發揮資金效益的最大化，杜絕將集體資金一分了之的做法，要在管好、盤活、用好集體資金上下功夫，使有限的資金在壯大集體經濟上發揮推動作用。其次，盤活用好現有的固定資產，使其發揮出更大的經濟效益。對村組集體資產要進行清產核資登記，建立村組集體資產管理臺帳，自己能經營的資產要經營好，自己不能經營管理的資產要向社會公開招租，收取租金用于發展壯大集體經濟和解決失地農民生活保障。第三，管好開發利用好村組集體預留用地。集體預留用地性質是集體所有，是用來開發經營，使其發揮更大的經濟效益；而不屬于個人所有，可以私自進行買賣。要合理利用好這部分村組集體預留用地，結合地塊的區位優勢，統一規劃，合理布局，認真分析，找準發展項目，積極籌措建設資金，爭取金融部門給予土地擔保貸款等多種方式融資，發展配套城市發展的各種功能設施，逐步讓農民擺脫對土地的依賴，比如建設一批功能區分的商場和市場；利用國家公租房政策，建設公租房向社會出租，不僅有了經濟效益，還為政府承擔了一些社會責任；以及房地產開發等多種方式，保證了集體土地、資產不流失，并且保值增值，讓村民一次性投資，永久性受益，真正享受到發展帶來的成果。

參考文獻

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