道路運輸管理模式改革研究

摘要：道路運輸是交通運輸業的重要組成部分，道路運輸業的快速發展只有在完善、高效的道路運輸管理模式下才能持續下去。文章在總結現有研究成果的基礎上，對我國道路運輸管理模式現狀進行闡述，并列舉道路運輸管理模式存在的突出問題，最后提出一些改革設想，以期能從客觀、務實的角度為道路運輸管理模式改革研究提供新的見解。

關鍵詞：道路運輸 交通運輸管理 管理模式改革

我國綜合運輸體系現正在不斷地加快建設進程，城鄉道路運輸一體化的發展也在深化推進中，而在綜合運輸體系中發揮著基礎性作用的道路運輸，其管理模式卻不斷暴露出諸多新情況、新問題。道路運輸市場是一個全國統一的大市場，道路運輸的快速發展與道路運輸的管理息息相關，只有道路運輸管理模式完善、高效，才能保證道路運輸市場持續、健康、穩定的發展。我國道路運輸管理模式顯然已不適合經濟社會發展的階段，道路運輸管理模式需借機進行改革。

1 研究現狀

1.1 國內研究現狀。

1.1.1 基礎理論研究。賀宏斌，李升朝在《公路路政管理與行政執法政策指南實用全書》中，從道路運輸行政執法角度闡釋了相關的執法政策[1]；王成鋼在《道路運輸行政管理職能》中對道路運輸的行政管理職能也做了較為詳盡的描述，提出了市場經濟條件下道路運輸行政管理應有的職能[2]；郗恩崇在其《道路運輸行政管理學》一書中，分別從法律依據、行政職能、體制機構、從業人員管理、綜合執法、行政許可管理、相關業務行政管理、國際運政及行政復議和訴訟等方面具體梳理了道路運輸行政管理理論，并使之形成更加完善的知識體系[3]。

1.1.2 管理模式改革研究。張圣忠等認為，當務之急是對我國現有道路運輸管理模式的“條塊管理”模式進行改革[4]；張曰森從行政組織學的角度，對省以下地方道路運輸管理體制改革進行研究，提出了按照馬克思主義行政組織學的原則，改革現行運政機構的設想[5]；張萌針對成品油價格與稅費改革的新形勢，對目前道路運輸管理機構職能存在的突出問題進行了分析，并強調統一管理，“因地制宜”的管理方式[6]；徐劍東對道路運輸管理存在的問題進行分析，認為只有通過實現具體子目標才能保證總目標的最終實現[7]。

1.2 國外研究現狀。國外的交通運輸管理模式主要有兩種模式。

1.2.1 集中式管理。交通運輸行政管理體制中的集中式管理，是將各種運輸方式的規劃、建設、運營、管理歸于一個政府主管部門，實行統一決策。目前世界上大多數國家都實行集中式管理模式，如英國、美國、日本、法國、俄羅斯等都設有運輸部或者交通部（名稱不一），全面負責公路、水路、鐵路、民航、管道和城市交通，甚至還涵蓋郵電、旅游等其他政府職能。

1.2.2 分散式管理。交通運輸的分散管理即按照運輸方式設立若干政府主管部門，對一種或多種運輸方式分別實行管理。分散式管理模式的優勢是管理的專業化水平高，不足之處是部門與機構間難以進行充分的溝通和配合，綜合效益不高。分散式管理模式相對更適合于國家實力相對薄弱、國內資源相對短缺的時期，實行分散管理便于政府集中多方力量發展某一運輸方式。

2 我國道路運輸市場管理模式現狀

我國交通運輸管理長期實行的是在計劃經濟條件下形成的分散式管理模式，各種運輸方式由不同的部門分別承擔其管理職能，這導致我國道路運輸業的整體發展水平不高，行業管理基礎建設薄弱，并已成為綜合運輸體系中的薄弱環節。

2.1 從行業的外部關系來看，道路運輸主管部門與政府其他行業部門多頭行政，權責不清的現象比較普遍。道路運輸管理涉及交通、公安、城建等多家部門，管理界限難以劃分，管理職責交叉矛盾，形成政出多門、多頭管理局面，降低了運管機構的權威性[8]。比如，縣運管所本應承擔縣級道路運輸行業管理工作，具有把握運輸市場準入關、營運車輛技術管理關、營業駕駛員從業資格關、駕校培訓資質關、加強安全生產監督等職能。實際上，這些職能被公安、城建、農機等部門支解或被上級管理部門限定，這樣使縣運管部門職而不能，運政執法隨意性大，不符合道路運輸經濟管理的客觀規律。同時，從行業的內部關系來看，管理橫向部門設置過多過細，縱向層級間則邊界模糊，結構復雜。

2.2 各級道路運輸管理機構名稱不統一。目前，全國道路運輸管理機構名稱缺乏統一性、規范性。例如，各省級運輸管理機構常見的就有6種：①北京、上海、山西和內蒙交通運輸管理局。②河北、河南、湖北、江蘇、浙江、廣西、重慶、寧夏和新疆道路運輸管理局。③安徽、云南、貴州、湖南、四川、甘肅和青海公路運輸管理局。④天津市道路運輸管理處、廣東省交通運輸廳綜合運輸處。⑤山東交通運輸廳道路運輸局、海南省道路運輸局。⑥遼寧、吉林、黑龍江、福建、江西、西藏和陜西運輸管理局。各地、縣級的運輸管理機構名稱更是種類眾多，編制混亂，事業編制和公務員混合編制常見。

2.3 道路運輸市場城鄉分割管理。目前，公路建設和公路運輸由交通部門管理，而城鄉道路建設和城市公共客運交通由建設部門管理。隨著經濟的發展，城鄉界限越來越模糊，分割管理使城鄉交界地段公路與道路建設不能有效銜接，城市公共客運與城鄉、城際客運脫節。

3 改革設想

道路運輸管理的基本特征是集中統一性、經由市場進行計劃管理、政府管理和行業管理有機結合，以保證道路運輸管理的協調、順暢和高效。

3.1 建立統一的道路運輸管理體制。實行“統一領導、分級管理”體制和“部門協作、區域統籌”的溝通機制，這是今后我國道路運輸管理體制改革的可行方向之一。將目前安全監督司負責的公路安全生產監理、以及其他部門參與的部分道路交通管理職能和目前多部門管理的城市公交管理一并劃歸道路運輸管理機構。在管理方法上，應避免僵硬、刻板的管理思維，可運用政策法規管理和經濟管理靈活結合、以經濟手段為主的管理方式，主管部門運用經濟杠桿調節不同經濟主體間的物質利益關系。

3.2 實行“條塊結合、以塊為主”的管理模式。明確各級運管機構職能，即省級以決策為主，市級以實施為主，縣級以執行為主，形成從上至下管理集中、分工明確的運行機制。在我國道路運輸行政管理的實踐中，各級交通主管部門及道路運輸行政管理部門一直都在探索道路運政管理的有效模式，通常采用的是“條條管理”、“塊塊管理”及“條塊管理”等三種模式，而其中備受肯定的是“條塊管理”模式。這種模式整體采用垂直管理，不僅可以保證政令統一，還可以最大限度地發揮地方政府和運管機構的管理積極性與責任感。

3.3 重視行業協會建設。中國道路運輸協會作為一家行業性、非營利性的全國性組織，對道路運輸市場的管理有一定的輔助作用。中國道路運輸協會各項業務按照“提供服務，反映訴求，規范行為”的要求，在道路運輸市場管理中，進一步發揮重大作用，充分體現出行業協會作為行業主管部門與企業間的橋梁紐帶作用，切實維護好市場主體的正當權益。因此，在對我國的道路運輸市場進行管理時，理應把行業協會的作用考慮在內。

3.4 “政企分開”是建立交通運輸市場機制的基礎。積極推進政、事、企分開，政府與市場中介組織分開，著力轉變道路運輸管理的重心和手段。在政事分開的同時，在交通運輸主管部門及其專業管理機構的組織結構模式上，應主要應體現為“橫向部門制+縱向層級制”的直線職能制，以職能定位為基礎，橫向部門化設置機構，縱向層級化界定權責。

4 結語

對道路運輸管理模式的研究，可以使我們更加清楚其存在的問題的嚴重性和明確道路運輸改革的方向：道路運輸管理體制改革是未來我國道路運輸發展的必經階段，從中央到地方的“大部制”式的管理模式，仍是未來我國道路運輸發展最可行的模式。文章較詳細地分析了現行管理模式下存在的弊端，由此提出了一些改革設想，但并沒有對這些改革設想進行有效評價，它是否適合未來改革的實際情況還有待進一步研究。

參考文獻：

[1]賀宏斌，李升朝.公路路政管理與行政執法政策指南實用全書（上下卷）[M].北京：新華出版社，2004.

[2]王成鋼.道路運輸行政管理職能[M].北京：人民交通出版社，2004.

[3]郗恩崇.道路運輸行政管理學（第二版）[M].北京：人民交通出版社，2006.

[4]張圣忠等.關于道路運輸行政管理“條塊管理”模式的思考[J].交通標準化，2003（4）：50-52.

[5]張曰森.運用行政組織學原理探討道路運輸管理體制改革[J].山東交通科技，2011（2）：68-69.

[6]張萌.對道路運輸管理機構職能調整與轉變問題的思考[J].陜西社會科學論叢，2011（4）：223.

[7]徐劍東.現階段道路運輸管理之經驗談[J].城市建設理論研究，2011（17）.

[8]李琳.淺談完善我國道路運輸管理體制[J].科技博覽，2011（35）：383.

作者簡介：侯向輝（1986-），男，河南林州人，長安大學經濟管理學院產業經濟學碩士，研究方向：運輸經濟學。