內循政治與吏治

對于中國歷史上任何一個王朝而言，吏治都是當政者著力整肅而又無法真正解決的難題，在一定意義上可以說，任何一個王朝的起興衰亡，都與吏治息息相關。就中國王朝的吏治狀況而言，主要有三大頑癥，即貪瀆腐敗、庸碌無為、冗官冗政。對于官吏之貪瀆，史家已有充分論述，無論是其表現、危害，還是其根源，都有深入探討，種種的《貪官傳》、《廉政史鑒》等也不斷面世。但是，對于官吏之庸碌無為、冗官冗政，并未引起足夠重視，這兩者所帶來的國家行政系統的效率低下、成本膨脹以至于運轉失靈、局面失控等問題同樣是國之大忌。因此，對吏治問題的討論，三者缺一不可。不過，我們更關心的還應當是這三大頑癥的根源何在，也就是中國歷代吏治問題的癥結所在。在此，我們先行探討內循式政治體制與吏治問題。

所謂內循政治，是指在王朝政治運轉中，各個環節環繞一個中心建構，均由一個權力中心調控、掌握，除此之外，沒有其他有效的制約力量。以對官吏的選用與管理而言，即完全環繞于皇權與中央集權，在野之普通民眾與在朝之一般官吏都無權也無力監督與制約，其用人效能完全由權力系統內部自我監督。

從官吏制度的基本設計看，在王朝權力系統內部也設有種種的監察機構與監督辦法，但這些機構與辦法的力度實在有限，無法正常發揮作用。對其內在效能我們可以以不畏強權的諫臣包拯為例略加分析。

包拯在任諫議大夫和御史中丞期間，對于當時吏治及用人問題多有彈劾，最有代表性的案例有張堯佐案、閻士良案與王逵案。在此，我們重點分析王逵案。

王逵是與包拯同時代的一個官員，河南濮陽人，進士出身，此人為官貪虐，民憤頗大，但善于結交朝中權貴，屢貶屢任，甚至不斷擢升，是吏治監督失控的典型案例。包拯曾七次彈劾此人，均無效。根據包拯的彈劾可知，此人在任湖南轉運使時即刻剝百姓，“酷法誅求財利”，致使“一路之民，例遭枷錮，逃移死亡者無數”。在大臣的彈劾下，被降為池州知州。當地百姓歡欣不已，“潭州父老數千人共設大會，以感圣恩與人去害；在城數萬家，三夕香燈徹曙；又被苦之家，并刻木做王逵之形，日夕笞撻，其人心憎惡如是”。

就是這樣一個“人心憎惡”的惡吏，剛貶到池州不久，便被啟用為福州知州、揚州知州，又升任江南西路轉運使。到任之后，依然“不顧條制，苛政暴斂，殊無畏憚，州縣稍不徇從，即被捃拾，吏民無告，實可嗟憫”。因此，包拯上章彈劾。

仁宗皇帝接到彈劾后，將此事交由江南西路提刑司處理。提刑司與轉運使實是并列同僚，難以辦理，因此，包拯又上奏章二彈王逵，指出：“提刑與轉運使俱是按察之官，事相關連，寧無私徇，縱使情狀的著，恐未必能遵朝旨。”結果，情況比包拯所預知的還要糟糕。在此期間，江南西路提刑李道寧改任瀘州知州，王逵兼任提刑一職。這樣一來，此案如何再查？

不僅如此，王逵認定告發其劣跡者是前任洪州知州卞咸，遂“追捕平民數百人”，要構陷卞咸；另外，又讓前任提刑李道寧上書，建議留任自己。包拯對此又上第三道奏章彈劾此事。在包拯等人的堅決彈劾下，王逵未能留任，但平移為荊湖北路轉運使，不久，又改任河東路轉運使。

在此兩使任上，王逵“所為恣橫，愈甚于前”，一度被降任福州知州。在此任上，更是貪贓枉法，被彈劾后，雖然“贓濫不法事件，俱有實狀”，但均不審理，只是改任光州知州而已。更讓人不解的是，改任不久即升任徐州知州，又自徐州知州升任淮南路轉運使。包拯遂第四次上奏彈劾王逵，提出“豈忍以一方民吏，俾王逵殘害”，要求仁宗追回成命，仍以王逵為徐州知州，但未被理會。包拯又連上三道奏折，繼續彈劾，目標直指庇護王逵的那位執政大臣。他在《彈王逵七》中寫道：

且執政大臣，所宜與國家進才良，退苛暴，規恢治體，沮勸將來，今仍不恤人言，固用酷吏。于一王逵則幸矣，如一路幸何！（《包拯集校注》卷一）

遺憾的是，仁宗并未因此收回成命，王逵仍然順利地升任淮南路轉運使，繼續刻剝百姓，殘害吏民。

需要注意的是，包拯所在的北宋仁宗時代，是一個較為安定、開明的時代，朝中既有包拯、吳奎等知名諫臣，又有范仲淹、歐陽修、文彥博等知名大臣。就在這樣一種政治環境中，集貪官、酷吏于一身的王逵能夠反復被任用，充分表明內循政治對吏治的影響。而且，王逵之例絕不是個案，更不是特例，僅從包拯所彈劾的人物中，就有閻士良、張堯佐、王渙、郭承祐等多人。從王逵一例，我們能夠看到內部監督對吏治的種種無奈。這種無奈由三種原因造成。

首先，在任何王朝的政治監督中，雖然都能提到民心民意，統治者也深知民心向背的意義，但百姓的監督制度從未建立。王逵所到之處都是民怨沸騰，離任之時則是萬民歡呼，但這對于他本人的升轉去留沒有任何影響。

其次，朝中監察機構與監察大員屬于弱勢朝臣，對于君主，他們無可奈何；對于權臣，他們同樣無可奈何。包拯前后七次彈劾王逵的結果充分說明了這一問題。也就是說，包拯及其所在的監察機構只有彈劾權而無處置權，直接影響了其糾劾吏治的效果。包拯雖然明知王逵之屢貶屢用，是有執政大臣之庇護，而且，在第七道彈劾奏章中也指出了這一點，但也僅此而已。執政大臣都是君主信用之臣，只要君主不直接處置，任何人都無可奈何。

再次，平行的監督機構與人員形同虛設。北宋地方政體是路、州、縣三級，全國共設十五路，各路設轉運司，長官為轉運使，主管財賦；設提點刑獄司，長官為提點刑獄，主管司法與監察；設安撫司，長官為安撫使，主管軍事；設提舉常平司，長官為提舉常平，主管賑濟、農田水利興修與管理等。四司是平行關系，不相統轄。但即使如此，級品相似、同處一路的提點刑獄如何能監察其他正司？王逵在任江南西路轉運使時，被包拯彈劾，仁宗便是將此案交由江南西路提刑司辦理，對此，包拯堅決反對。事實證明，提刑司無法秉公辦理，并且，王逵還要求已改任他職的提刑上書挽留自己，為自己“洗清罪詬”。