財政預算改革的“溫州樣本”

1月22日下午，溫州市十二屆人大三次會議表決通過了《關于溫州市2012年全市和市級預算執行情況與2013年全市和市級預算的決議》。

與往年不同的是，今年在溫州市人代會審議這份總預算草案之前，市人大常委會曾對45個市級部門的預算草案進行了審議，并對其中6個試點部門預算草案進行重點審查、逐個表決。此舉在全國尚屬首創。

“這是破天荒的第一次。”溫州市人大代表倪建生說，過去政府預算報告只是一些總體數據，連內行人也看不懂，代表們只好依照程序表決通過。現在，部門預算已在會前經過審查、完善，對市級總預算代表們心中就有底了。

只有總數據，弊端在哪里？難以判斷是否科學合理，表決重程序輕實質

什么是預算？簡單地說，就是花錢的打算。

眾所周知，政府部門花的都是納稅人的錢。如何讓這些錢花得透明、高效，用在刀刃上，一直是社會公眾關注的熱點。按照規定，政府財政預算事先要經過市人大常委會審查，然后提交市人代會審議表決。

然而，過去提交市人代會的財政預算草案很籠統，只有總體數據，羅列總共要花多少錢，其中農業支出多少，民生支出多少等等。市人大常委會預算工委相關負責人說，僅憑這些數據，沒有匹配內容，令人難以判斷是否科學合理，最終只能依照程序，從整體上進行審議表決通過。

這樣的表決重程序、輕實質，難以起到實質性的審查作用，致使部門預算編制不夠科學、預算管理缺乏效率等問題難以得到糾正。如項目設置過多過細，有的項目重復設置；預算約束不夠，追加較為普遍；預算執行率不高，部分項目甚至“零執行”。

去年6月，市人大財經委對2011年度市級財政決算進行調查，并組織預算審查專家對25個部門預算執行情況進行審閱，發現這些部門的預算管理普遍存在上述現象。

比如，某局專項修繕和專項設備購置結余8181萬元，該局負責人在接受專題詢問時坦陳：在資金的安排和使用中缺乏前瞻性和科學性。

由于部門在資金安排和調度使用上不匹配，從而導致一方面政府投資需要大量建設資金，另一方面大量資金卻“沉淀”在某些部門，或“閑置”在銀行。

在前期調研基礎上，市人大常委會根據市委統一部署，決定深入推進市級公共財政預算改革，引入公眾參與和民主監督，擴大部門預算的透明度，使公共財政真正做到“取之于民、用之于民、告之于民”。

公共財政預算如何改革？在全國首創“分項審查”，擴大透明度

去年2月，溫州市人大常委會首設預算工作委員會，并建立預算審查專家委員會。之后，溫州市相繼出臺了《關于加快推進公共財政預算改革的實施意見》和《溫州市市級部門預算審查監督辦法》。

根據上述規定，溫州市市級分項審查的試點部門預算、決算草案和預算調整方案都要經過市人大常委會的審查批準。涉及民生的重大項目預算和重點審查的部門預算草案，市人大常委會還要召開預算聽證會。市人大常委會預算工委相關負責人說，這一系列改革可以進一步擴大公眾的參與度，有利于增強部門預算的透明度，規范預算行為。

“集中采購價為何比市場零售價更高？”“如何重視群眾體育發展，增加群眾體育投入？”“衛生經費安排如何體現向基層傾斜？”去年12月底，溫州市人大常委會首次舉行市級部門預算草案聽證會，邀請部分市人大代表、市政協委員和市民，對市國土資源局、衛生局、體育局的2013年部門預算草案進行聽證，與會人員紛紛對預算草案以及現行預算制度提出意見和建議。

聽證會之前，溫州市人大常委會組織相關工委和預算審查專家，對45個市級部門的2013年預算草案進行了預審。隨后，再選擇其中6個部門作為試點，對其預算草案開展重點審查并逐個表決。

這6個部門分別是市人力社保局、國資委、衛生局、外事辦、人防辦、海洋漁業局。根據預審查意見，6個部門的預算草案都進行了調整，共調整項目99個，涉及金額3136.62萬元。1月5日，6個部門調整后的預算草案均獲表決通過。

預算初審成效幾何？清理結余資金1.67億元，調整715個項目

近日，溫州市人大財政經濟委員會在“兩會”期間召開會議，審查本年度溫州市的財政預算。在這次會議上，記者獲悉了溫州市推進財政預算改革帶來的一些變化。

溫州市財政局提交的一份《關于溫州市2012年市級部門財政預算草案編制情況的報告》顯示，2013年市級45個提交市人代會審查的部門預算共安排33.8億元。此前，根據市人大初審意見，市財政局針對性地提出了9點整改意見并逐條加以落實，加大對2012年部門預算結余資金的清理力度，共清理結余資金1.67億元。

溫州市人大常委會預算工委提交的一份《關于2013年市級部門預算草案的初審報告》顯示，通過市人大常委會的審查，45個部門共調整項目715個，根據預算安排與工作任務相對應的原則，調增項目經費5280萬元，調減項目經費6851萬元，有效促進了部門預算的規范化、合理化。

據悉，溫州市人大常委會在此前審查過程中，發現部門預算草案中存在不少問題。有的經費本來應該屬于一般公用經費或者日常業務經費的，但一些部門卻巧立名目，設立了專項資金，比如招待費、出國經費、中心組學習會經費、購置移動硬盤等。經審查后，這些項目的經費全部予以取消。

溫州市人大財經委員會認為，這45個部門中的6個試點部門預算草案已經根據審查意見的要求作了修改，較好地貫徹了溫州市公共預算改革精神，壓縮公用支出，加大民生支出，厲行節約，保證了部門重點工作的經費需求。

如何杜絕“亂花錢”？市級部門預算編制實施全程績效管理

預算績效管理，在國際上被稱為讓預算單位“不敢亂花錢”的改革。溫州市創新政府預算監督方式，其目的在于從制度上有效保證財政資金分配“有章可循”，花完錢“有據可查”。

目前，溫州市財政局已經按照推行公共預算改革的要求發出通知，決定對2013年市級部門預算編制實施全程績效管理。除人員經費和公用經費等按定額標準核定外，部門預算支出在50萬元以上的項目全部納入管理范圍。預算批復下達后，財政部門將對相關項目進行績效跟蹤監控，項目完成后抽取一定比例進行抽查，以督促實現項目績效。

按照規定，除重大突發性事件外，財政部門將定期集中辦理各單位的預算追加和調整。如果試點部門預算年中追加超過年初預算的10%，財政部門要編制部門預算調整方案，報市人大常委會審查批準。

如何杜絕“糊涂賬”？《人民日報》文章肯定溫州新探索2013年1月9日，《人民日報》發表文章說，預算監督一直是各級人大及其常委會的工作重點之一，但是賬本看不懂、一本糊涂賬等問題依舊較為突出，溫州市人大的新探索值得肯定。

文章指出，溫州財政預算改革從“整體表決”到“分項審查”，從“攥著一個總數字”到“審查一沓報告”，有利于預算監督落實到政府部門的每一個項目中，有利于深究每一筆預算安排的合理性，有利于保證政府的每一個作為更加體現民意、貼近民生。

長期關注政府預算改革的廣西財經學院教授古炳瑋認為，溫州市試行參與式預算，在預算編制過程中導入聽證制度，能夠讓社會公眾在預算決策中的權利得到進一步體現。他建議，對因預算決策錯誤造成損失的，應追究決策部門及直接責任人的行政責任、法律責任。只有提高審查的有效性和透明度，才能督促政府花盡量少的資金辦盡量多的實事，使政府行為更加務實、高效。