義務教育均衡發(fā)展研究現(xiàn)狀及趨勢分析

[摘 要]近十年來，理論界對義務教育均衡發(fā)展問題從均衡發(fā)展的含義、標準及評價體系、理論基礎、均衡發(fā)展現(xiàn)狀及原因、師資配置、辦學體制、財政支出等方面進行了大量卓有成效的研究。研究視角呈現(xiàn)逐步擴散趨勢，研究方法取得一些突破，但前瞻性、系統(tǒng)性的基礎研究尚不足，對實踐模式的理論總結需要加強，對義務教育均衡發(fā)展的量化標準、縣域內推進義務教育均衡發(fā)展的政府責任劃分、不同性質的教育財政撥款的比例等問題的研究尚需深化。

[關鍵詞]義務教育 教育均衡 研究綜述

[中圖分類號] G46 [文獻標識碼] [文章編號] 2095-3437（2013）04-0037-04

義務教育均衡發(fā)展是教育公平的要求，也是實現(xiàn)社會公平的前提與基礎，是新時期國家教育事業(yè)發(fā)展的重大任務。2000年我國基本實現(xiàn)“兩基”以后，義務教育均衡發(fā)展就成為我國社會事業(yè)發(fā)展的熱點問題。2010年，國家頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年），提出了義務教育均衡發(fā)展的目標和具體行動計劃，總結評價該領域的理論研究現(xiàn)狀對于下一步的研究有著重要意義。

一、引言

經過十多年的研究，人們從社會公平、和諧社會構建、民生、地區(qū)間經濟社會協(xié)調發(fā)展、人力資源開發(fā)等方面論述了義務教育均衡發(fā)展的重要意義。可以說，從哪個角度來強調這一問題的重要性都有道理，即使從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度來認識這一問題也絕不過分。義務教育是每個人應當享有的基本權利，是一個人安身立命的基本條件，正因為如此，上學貴、擇校費、輟學、代課教師、教育債務、農民工子女入學、留守兒童等成為近年來社會討論的熱點問題，“上學難”與“看病難”、“住房難”并稱“新三座大山”，受到全國上上下下的高度關注。為此，國家從教育體制改革、財政政策、人力資源政策等方面不斷推動義務教育的發(fā)展，先后啟動了“兩基”（基本普及九年制義務教育、基本掃除青壯年文盲）、“國家貧困地區(qū)義務教育工程”、“農村中小學危房改造工程”、“西部地區(qū)農村寄宿制學校建設工程”、“農村中小學現(xiàn)代遠程教育”、“中小學布局調整”、“農村中小學校舍維修改造長效機制”等國家建設項目，向貧困地區(qū)和薄弱學校傾斜，初步改變了不發(fā)達地區(qū)義務教育發(fā)展落后的局面，基本解決了“上學難”問題。可以說，普及九年制義務教育也是一種均衡發(fā)展，當然屬于低水平的均衡發(fā)展，義務教育發(fā)展中仍然存在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學校間差距過大，優(yōu)質師資及優(yōu)秀生源向城市或優(yōu)質學校單向流動、大班額、擇校熱高燒不退等突出問題，與之相關的亂收費問題沒有得到緩解，代課教師及教育債務仍困擾著落后地區(qū)，極大地影響了教育公平，成為社會關注的熱點和引發(fā)社會矛盾的焦點，“上好學難”成為新時期迫切需要解決的重大問題，義務教育發(fā)展不均衡與人民群眾日益增長的優(yōu)質教育需求的矛盾躍升為現(xiàn)階段教育領域的主要矛盾。加強這一問題的理論研究，推動義務教育的改革與發(fā)展，是學術界義不容辭的重大責任。

二、研究內容綜述

近十年來，理論界對義務教育均衡發(fā)展問題從理論基礎、地區(qū)差距及制度成因、義務教育政策、財政政策等角度進行了大量卓有成效的研究。綜合而言，目前對此問題的研究分為以下幾個方面：

（一）研究均衡發(fā)展的含義、標準、評價體系

陶西平（2006）指出，均衡發(fā)展追求的是優(yōu)質教育，而不是低水平的均衡[1]；翟博（2006）認為，教育均衡實質上是指在教育公平思想和教育平等原則的支配下，教育機構和受教育者在教育活動中有平等待遇的理想和確保其實際操作的教育政策和法律制度[2]。袁振國（2003）提出建立教育發(fā)展均衡系數(shù)[3]；楊東平等（2003）也提出建立包含總體教育水平差異指數(shù)、義務教育均衡指數(shù)、高中教育公平指數(shù)、高等教育公平指數(shù)在內的教育公平指標體系[4]；王善邁（2008）提出從受教育權和入學機會、公共教育資源配置公平、教育質量公平、群體間教育公平等四個方面設計正規(guī)三級教育的教育公平評價指標[5]；沈有祿等（2009）則認為沒有必要造出一個均衡發(fā)展指數(shù)。[6]

（二）研究均衡發(fā)展的理論基礎

研究者分別提出新制度經濟學理論、公共產品理論、社會公平理論等作為教育均衡發(fā)展的理論基礎。翟博（2008）認為人力資本理論是教育均衡發(fā)展最基本的理論基礎[7]；王蓉（2009）從新人力資本理論角度提出了新的見解，認為傳統(tǒng)的人力資本概念僅局限于生產性的、私人物品化的人力資本，但歷史與現(xiàn)實中大量的、甚至占主導地位的教育是以集體物品化的人力資本或是分配性人力資本的傳輸為核心的。分配性的、集體物品化的人力資本傳輸與公共教育的產生和發(fā)展密切相關，公共教育的“原罪”就是傳輸分配性的集體物品化的人力資本[8]。從不同的理論基礎出發(fā)，研究者對義務教育不均衡的原因作出了不同的解讀，并且提出了不同的解決思路。

（三）對義務教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀及原因進行實證研究

楊穎秀（2005）[9]、葉平等（2007）[10]分別運用基尼系數(shù)對基礎教育均衡發(fā)展狀態(tài)進行衡量，得出了不同的結論，前者使用生均預算內公用經費支出進行計算，后者則提出以生均教育經費總支出、生均預算內教育事業(yè)費支出、生均預算內公用經費支出、生均校舍建筑面積、生均教學儀器設備值、教師學歷合格率、中級及以上職稱教師比例、九年義務教育完成率、小學和初中畢業(yè)生升學率等構建基尼系數(shù)指標族，認為不均衡狀況并非前者指出那樣嚴重；王瑩（2007）用泰爾指數(shù)分析了我國基礎教育預算內和預算外經費的省際差異，認為基礎教育服務的不均等不完全是財政資金供給不足造成的，更重要的是財政資金分配的嚴重不合理[11]；林濤等（2008）采用多元回歸方法對2005-2006年浙江省普通小學的數(shù)據(jù)進行了實證分析，證明浙江省近年來的義務教育財政改革促進了橫向公平的提升[12]；劉翔等（2009）選取了19個指標，運用2007年的相關數(shù)據(jù)，在因子分析的基礎上，構建我國義務教育發(fā)展指標體系，對我國不同地區(qū)的義務教育發(fā)展指數(shù)進行了測算[13]；薛海平（2009）從教育生產函數(shù)的視角對我國中東部地區(qū)義務教育公平問題進行了實證研究，認為城鄉(xiāng)和校際間以生均公用經費和教師質量為核心的學校教育資源配置的不均衡在很大程度上決定了城鄉(xiāng)和校際間數(shù)學教育質量的差異[14]；陳成文等（2009）認為，中央與地方政府財政責任與財政能力失衡、地方政府教育投入功利化、教育投入來源單一是貧困地區(qū)教育發(fā)展相對落后的原因[15]。這些研究多數(shù)將義務教育不均衡發(fā)展的原因指向了財政經費的不均衡投入。

（四）專題研究

還有研究者從師資配置、辦學體制、財政支出等政府政策方面進行專題研究，就教育、人事、財政制度等體制改革提出政策建議。范先佐（2008）討論了農村學校布局調整對教育均衡發(fā)展的影響[16]；李均（2008）認為導致城鄉(xiāng)教育不均衡發(fā)展的制度原因是教育政策上的“城市偏向”，提出提升義務教育的財政重心，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共教育政策和深化農村教師教育改革[17]；劉希平（2008）剖析了杭州市“名校集團化\"辦學經驗，提出借助教育制度創(chuàng)新提升區(qū)域教育均衡化水平[18]；陳靜漪（2009）從擇校角度分析了其運作機理，提出了解決思路[19]。此外，楊軍（2005）[20]對少數(shù)民族地區(qū)、周冬祥（2008）[21]對二元結構型城市、趙國君（2008）[22]對欠發(fā)達縣域進行了專門研究，分析了這些特殊區(qū)域義務教育不均衡發(fā)展的特殊原因。

三、研究視角和方法綜述

綜觀近20年學術界的研究情況，義務教育均衡發(fā)展的研究視角呈現(xiàn)逐步擴散趨勢，分別從教育學、管理學、教育經濟學、教育財政學等角度進行研究，其理論基礎也相應分為社會公平理論、激勵機制理論、人力資本理論、公共產品理論。其中，社會公平理論是運用最多的理論基礎，反映出新時期人們對于公平的迫切要求。理論方面，從縱向上各級政府的教育管理權限及財政經費責任分擔、橫向上區(qū)域間義務教育發(fā)展差距及原因分析兩個維度進行分析；實踐方面，從縱向上教育管理體制的發(fā)展歷程、橫向上國家或地區(qū)間經驗比較兩個維度進行探索和總結。兩個方面都取得了可喜成效，推動了理論研究的深入進行和公共政策的不斷改革。

從研究方法上看，調查法是使用比較普遍的研究方法，具體又包括文獻調查法、實地調查法、問卷調查法等。比較分析等邏輯分析方法使用得也比較多，而利益分析、博弈分析、制度分析等方法用得較少。而實證方法由于需要時間跨度較長的連續(xù)性歷史數(shù)據(jù)作基礎，運用起來受到較大限制，而且教育發(fā)展的影響因素很多很復雜，不容易確定主要影響因素及順序，從而影響了研究結論的準確性，在研究中應用較少。在實際研究工作中，多數(shù)是對特定地區(qū)進行案例分析和理論總結，以局部反映總體的實際狀況。在數(shù)據(jù)獲取上，由于研究者很難直接采集數(shù)據(jù)，只能通過統(tǒng)計局的統(tǒng)計年鑒以及教育行政主管部門公布的教育年鑒和教育經費統(tǒng)計公告獲取數(shù)據(jù)，但近十年來，只有國家層面對外正式公布了全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告、全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，各省基本上都沒有按照規(guī)定公布這些數(shù)據(jù)，使不同研究人員所依據(jù)的資料和數(shù)據(jù)不盡一致，影響了研究的深入進行。規(guī)范分析方面，對于均衡發(fā)展的階段性目標、衡量標準研究得不多，在根據(jù)最低標準還是平均標準進行衡量上存在分歧，比較新的成果是歸納總結了教育財政均衡的指標和測度方法（栗玉香，2009），提出橫向均衡有全距、限制性全距、標準差、變異系數(shù)、洛倫茨曲線、基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)、麥克勞恩指數(shù)、沃茲廷根指數(shù)等，財政中立測度指標有相關系數(shù)、彈性系數(shù)。

四、研究進展及不足

（一）研究進展

歸納起來，眾多研究者主要圍繞義務教育均衡的標準及評價體系、目前的義務教育均衡狀況、如何實現(xiàn)（推進）義務教育均衡進行研究。此外，關于國外的經驗也有部分研究。對于義務教育不均衡發(fā)展的原因，基本上指向了原來過分追求效率、忽視公平的教育政策及財政政策。進入21世紀以來，這些政策已經逐步得到改變。值得注意的是，大量研究已經從義務教育不均衡的表現(xiàn)深入到原因剖析，特別是制度成因的分析，從研究省域間的不均衡拓展到縣域、市域，特別是就縣域內如何促進義務教育均衡發(fā)展進行研究，更可貴的是，有些研究者能夠結合當?shù)亟逃母飳嵺`進行研究，不再是紙上談兵，而是理論與實踐密切結合，互為補充。可以說，目前對義務教育均衡發(fā)展的含義已經取得共識，在均衡指標體系的構建上也逐步取得一些一致意見，對發(fā)展不均衡的原因已經剖析得比較清楚，對于近十年來的政策調整起到了有力的推動作用。這些理論上的研究論證與實踐上的改革試點在相當程度上緩和了義務教育領域的諸多矛盾，響應了廣大城鄉(xiāng)居民對教育公平的急迫呼聲，也順應了構建和諧社會的迫切要求。

在研究過程中，形成了若干研究團隊，如北京師范大學、華中師范大學、北京大學中國教育財政研究所等，研究領域涉及教育經濟學、教育財政學、教育政策學、區(qū)域教育學等等，形成了新的理論體系，如教育優(yōu)先理論、教育均衡理論。

在實踐方面，近幾年來，各地在探索義務教育均衡發(fā)展的過程中形成了“深圳模式”、“杭州模式”、“壽光模式”、“銅陵模式”、“成都模式”、“沈陽模式”等，豐富了義務教育科學發(fā)展的實踐，為其他地區(qū)加快義務教育均衡發(fā)展提供了有益經驗。2006年起，山東、北京、四川成都、遼寧沈陽等地開展了城鄉(xiāng)義務教育教師資源均衡配置的政策研究與實驗，取得了可喜成效。各實驗區(qū)在學校結對交流、城鎮(zhèn)教師鄉(xiāng)村服務期制度、城區(qū)教師制度性輪換、教師工資規(guī)范化以及農村教師的培訓與專業(yè)能力建設等方面進行了探索，分別總結出教師服務管理中心、全員流動機制、城鄉(xiāng)學校共同體等行之有效的做法。

（二）不足

大多數(shù)研究基本是隨著國家的政策變化而走，前瞻性、系統(tǒng)性基礎研究不足，多數(shù)研究深度不夠，制度設計忽視現(xiàn)實政府財力、制度成本、管理成本、操作難度等，具體政策建議大多比較空泛，缺乏可操作性，并不可行。關于發(fā)展目標，不少是按照政府提出的思路進行跟風式的政策解讀，獨立性的研究較少，這也是我國社會科學領域學術研究的通病。從國際經驗的研究來看，談經驗借鑒的較多，談教訓的很少，而介紹經驗時往往忽視前提條件和適用情況，似乎直接拿來照搬就行。原因主要是這些研究是根據(jù)文獻資料進行的，很少也較難進行實地考察，缺乏深入細致的調查研究。從國內的研究來看，對一些典型地區(qū)進行長期跟蹤研究很有必要，但這方面做得不夠，經常是這次調研選幾個點，下次又另外選幾個點，難以反映政策調整的實施效果。對于義務教育均衡發(fā)展的量化標準、縣域內推進義務教育均衡發(fā)展的政府責任劃分、充足性教育財政撥款與均衡性教育財政撥款的比例、化解不發(fā)達地區(qū)義務教育債務、薄弱學校如何提高義務教育教學質量等問題的研究尚需深化。

總的來說，對于國內的實踐，模式很多，但似乎缺乏理論總結，大多是一般的新聞報道，究竟該種模式適合于哪種情況，需要哪些前提條件（比如財力、原有發(fā)展基礎、自然條件等），不同地區(qū)推進義務教育均衡的有利條件及制約因素有哪些，研究尚需深化。時至今日，僅籠統(tǒng)地談均衡發(fā)展意義不大，需要分別從教學設施、師資力量、圖書、生源、教育教學管理等方面進行深入探討，并從教育政策、人力資源政策、財政政策等公共政策角度有針對性地探索管理體制改革，完善現(xiàn)有政策，才能逐步推進均衡發(fā)展。而且，需要有區(qū)別地對發(fā)達地區(qū)、不發(fā)達地區(qū)、城市、郊區(qū)、農村、少數(shù)民族地區(qū)、山區(qū)采取不同的公共政策，因地制宜解決存在的突出問題，緩解優(yōu)質教育資源苦樂不均的矛盾，有步驟地推進均衡發(fā)展工作。

五、研究發(fā)展趨勢

分析目前為止的研究，可以歸納出研究發(fā)展趨勢是：研究基礎上，從教育公平理論、人力資本理論拓展到公共產品理論、新制度經濟學理論、公共選擇理論、新人力資本理論；研究方法上，從一般的邏輯分析方法拓展到利益分析方法，從一般實證方法過渡到實證分析與規(guī)范分析相結合；研究內容上，從寬泛的義務教育均衡發(fā)展逐步細化到師資均衡配置、經費投入均衡、優(yōu)質生源均衡分配等方面；研究角度上，由單純從教育管理、財政支出角度逐步擴大到從公共政策、財政體制、教師收入分配制度等方面。

上述研究成果已經引起了政府決策層的高度關注，部分成果已經轉化為政府政策，如呼聲較高的農村教師補貼已經列入績效工資政策范圍；教師交流政策逐步得到完善，農村教師編制及職稱評定得到政策傾斜，農村教師補充機制初步建立；國家對農村學校布局調整采取了謹慎態(tài)度，不再單純強調集中辦學。從政策上看，逐步由初始階段的修修補補式的政策調整轉變?yōu)轶w制創(chuàng)新，比如學校對教師的歸屬管理發(fā)展到學區(qū)或縣域內的統(tǒng)籌管理，乃至有人提出的教師資源市場；又如單純地增加財政補助發(fā)展到調整完善政府間財政支出責任分擔機制；學校由分散辦學到集團化辦學，等等。在眾多研究中，已經有人從理論研究轉向政策設計，包括從教育政策、人事政策、財政政策等方面提出政策建議，但系統(tǒng)的政策設計不多，不少研究者的建議缺乏現(xiàn)實可操作性，對財力、改革難度、部門利益等考慮不夠周全。

[ 參 考 文 獻 ]

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[責任編輯：雷 艷]