北洋政府初期的新聞立法

摘 要：《暫行報(bào)律》的廢止使得民國初期的中國實(shí)行了比世界上任何國家都更為寬容的新聞體制，報(bào)人絕對(duì)新聞自由思潮的泛濫使得民國初期報(bào)業(yè)無序發(fā)展，新聞界宣揚(yáng)口號(hào)“無日不與政府宣戰(zhàn)”，煽動(dòng)暴力，最終引發(fā)報(bào)災(zāi)?！肮锍髨?bào)災(zāi)”是民國時(shí)期袁世凱對(duì)新聞界的一次掃蕩，也是軍閥專制統(tǒng)治在輿論界的一種反映，是報(bào)界缺乏自律和法律保護(hù)的不良后果，致使中國近代新聞法制建設(shè)草草收?qǐng)??？梢娦侣勛杂尚枰贫葋碇萍s，違背與否要依照法律來裁定，新聞界的無序和膨脹最終會(huì)給本行業(yè)帶來損害。

關(guān)鍵詞：絕對(duì)新聞自由；癸丑報(bào)災(zāi)；新聞法制

中圖分類號(hào)：G210.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-8122（2013）01-0139-02

1911年的辛亥革命推翻了統(tǒng)治中國長達(dá)兩千余年的封建帝制，民主的空氣進(jìn)一步彌散，言論自由的空間也日益擴(kuò)大。南京臨時(shí)政府在辛亥革命取得成功后立即著手通過立法的手段，在中國建立起和西方先進(jìn)資本主義國家接軌的自由新聞體制。

一、《暫行報(bào)律》風(fēng)波

1912年3月4日，以孫中山為首的南京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部制定了簡略版的《中華民國暫行報(bào)律》，正式宣布廢除《大清報(bào)律》，與此同時(shí)和當(dāng)時(shí)中國的新聞界約法三章。值得注意的是，《暫行報(bào)律》全文只有三條，第一條規(guī)定出版報(bào)刊必須履行登記手續(xù)，二三條規(guī)定了對(duì)新聞自由的限制和處罰，但僅限于“流言煽惑，關(guān)于共和體有破壞弊害者”和“調(diào)查失實(shí)，污損個(gè)人名譽(yù)者”，其限制內(nèi)容之少，在當(dāng)時(shí)世界各國新聞立法中都難得一見。但飽受清政府封建壓迫的報(bào)界剛剛得到解放，民主自由的氣氛空前高漲，《暫行報(bào)律》有關(guān)電文一發(fā)至上海的中國報(bào)界俱進(jìn)會(huì)后，立即就遭到該俱進(jìn)會(huì)的反對(duì)，并得到當(dāng)時(shí)新聞界的一致呼應(yīng)。由于中國缺乏自由民主傳統(tǒng)，作為舶來品的新聞自由觀念被當(dāng)時(shí)的很多報(bào)人所誤解，認(rèn)為只要是法律，就是對(duì)自由的壓迫。時(shí)任總統(tǒng)府樞密顧問、曾擔(dān)任過《民報(bào)》主編的章太炎就撰文批評(píng)，認(rèn)為“觀美法諸國，對(duì)于雜志新聞，只以條件從事，無所謂報(bào)律者”，進(jìn)而支持當(dāng)時(shí)贊成民主共和的袁世凱。和章太炎一同參與支持的還包括黃興、陳英士、宋教仁、汪精衛(wèi)等。

南京臨時(shí)政府迫于國內(nèi)巨大的輿論壓力，于3月4日當(dāng)晚便宣布取消《暫行報(bào)律》，這就事實(shí)上形成一種局面，即南京臨時(shí)政府在新聞法制方面推行了無限制言論自由原則，這比當(dāng)時(shí)世界上任何資本主義國家都更加廣泛和寬容，革命報(bào)刊也因此缺乏了職業(yè)的自律和法律的保護(hù)。

需要指出的是，政府對(duì)報(bào)界的妥協(xié)顯現(xiàn)出中國的新聞自由不是法治而是人治的。國際上對(duì)新聞自由的理解是法律范圍內(nèi)的自由，新聞自由歸根結(jié)底要受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度和政治制度的制約，是否違背新聞自由原則是要依照法律來裁定的，并不是說別人說你沒有自由，你就認(rèn)為自己沒有自由。而且一部法律從頒布到取消就用了一天時(shí)間，完全取決于孫中山一個(gè)人的個(gè)人意念，這是中國兩千年來人治的陋習(xí)，另外，孫中山在臨時(shí)政府成立前極力要求確立總統(tǒng)制，在總統(tǒng)之位無望后又要求議院在三十多天內(nèi)改變法律，將總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制，但并未劃清權(quán)限，這就是人治的表現(xiàn)，也是導(dǎo)致北洋后期政治混戰(zhàn)、府院之爭(zhēng)的原因，在此就不做贅述。這也就是說，法律在當(dāng)時(shí)還未成為制約和維系社會(huì)制度的工具，法治的觀念并未深入人心。

此次風(fēng)波后，中國的報(bào)界表面上取得了爭(zhēng)取“新聞自由”的“勝利”，報(bào)業(yè)在民國初期也因此出現(xiàn)了大繁榮的局面，但不得不說的是，報(bào)業(yè)的無序發(fā)展、人治理念的根深蒂固和報(bào)人絕對(duì)新聞自由觀念的泛濫，為之后的報(bào)災(zāi)埋下了禍根。

二、北洋政府初期的新聞立法

近代中國政治變革風(fēng)云變幻，以報(bào)刊為核心的大眾傳媒往往充當(dāng)政黨乃至軍政利益集團(tuán)評(píng)判政治變革的工具或手段，精于世故的袁世凱本人在傳媒界也著力頗多。

（一）癸丑報(bào)災(zāi)

1912年3月10日，袁世凱在北京宣誓就任臨時(shí)大總統(tǒng)，并且在13日提議由唐紹儀出任國務(wù)總理。但作為袁世凱心腹的唐紹儀，在參議院通過其為內(nèi)閣閣員的第二天就被同盟會(huì)拉攏去，這一事件也使得袁世凱開始對(duì)孫中山的行跡放心不下。4月，《神州日?qǐng)?bào)》、《民生日?qǐng)?bào)》在報(bào)道中稱孫中山到武昌演說后便出現(xiàn)罷工，“孫君在漢口演說，聽者相顧錯(cuò)愕，無拍掌贊成者?！弊鳛榉磽簦藭?huì)開始利用報(bào)刊對(duì)袁世凱進(jìn)行議程設(shè)置。孫中山的秘書戴季陶在同年4月份以“天仇”的筆名，在《民權(quán)報(bào)》上刊發(fā)了《膽大妄為之袁世凱》一文，文中稱“袁世凱乃任其坐擁重兵，肆殺民黨，作宗社黨之倀靈?！贝宋陌l(fā)出后不久，戴季陶又發(fā)表系列評(píng)論《袁世凱之罪狀》并在文中羅列出袁世凱的六項(xiàng)罪狀，稱“任袁世凱之所為，中華民國之根基，將不固矣?！?月26日，戴季陶在《民權(quán)報(bào)》上發(fā)表《討袁世凱》，文章稱袁世凱為“民賊”“可殺者”，4月28日，又發(fā)表《告北方報(bào)界》一文，稱“北方輿論界袒袁氏，其奈國民之前途何？”對(duì)北方支持袁世凱的報(bào)刊予以警告。戴季陶不僅發(fā)文公開攻擊袁世凱，同時(shí)連帶攻擊與其聯(lián)系緊密的人。1912年5月19日，戴季陶發(fā)表《該死的章炳麟》，次日更發(fā)表《殺》，稱熊希齡賣國、唐紹儀愚民、袁世凱專橫、章炳麟阿權(quán)，皆當(dāng)殺。這些言語一次比一次激烈，越來越鼓吹暴力，認(rèn)為非得革命非得流血中國才有救，其觀點(diǎn)帶有強(qiáng)烈的主觀色彩。可以看出，革命黨從專制層面羅列袁世凱的罪狀，是希望通過國會(huì)選舉從袁手中奪權(quán)。因而，致力于選舉的宋教仁被殺無疑成為國民黨和袁世凱集團(tuán)交鋒的焦點(diǎn)。

1913年4月29日，《國風(fēng)日?qǐng)?bào)》、《國光日?qǐng)?bào)》、《新中國報(bào)》在評(píng)論宋教仁被刺案時(shí)，使用了“萬惡政府”“政府殺人”“民賊獨(dú)夫”等字眼，激怒了政府。同年5月1日，袁世凱指令內(nèi)務(wù)部用前清報(bào)律和新刑律來限制報(bào)館，并且責(zé)令各省都督一體遵照。這一訓(xùn)令為清末報(bào)律再次肆虐報(bào)界打開了方便之門，使報(bào)界面臨著報(bào)律和刑律的雙重控制。1913年7月，孫中山領(lǐng)導(dǎo)的“二次革命”失敗后，袁世凱政府把國民黨定性為“亂黨”，以“亂黨報(bào)紙”的罪名查封、禁售國民黨系統(tǒng)的報(bào)刊。1913年11月，袁世凱以國民黨議員和地方軍閥有勾結(jié)為由撤銷國民黨議員的資格，同時(shí)對(duì)各地國民黨系統(tǒng)的報(bào)刊予以毀滅性的打擊。在廣州，袁世凱政府的代理人龍濟(jì)光在一天之內(nèi)就查封了《中國日?qǐng)?bào)》、《平民報(bào)》、《中原報(bào)》、《民生報(bào)》、《討袁報(bào)》、《覺魂報(bào)》等六家反袁的國民黨報(bào)紙。到該年年底，全國繼續(xù)出版的報(bào)紙由民國初期的500家縮減到139家，其中北京地區(qū)最為明顯，銳減了五分之四而只剩下20家報(bào)紙，另外上海地區(qū)5家，漢口則只剩2家。

需要指出的是，袁世凱政府之所以能夠用前清報(bào)律和新刑律對(duì)付新聞界，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)民國政府并無一部新聞立法，之前曇花一現(xiàn)的《暫行報(bào)律》被新聞界自己給推翻了。當(dāng)時(shí)依舊使用的《臨時(shí)約法》第2章第15條規(guī)定了限制言論自由的方法，即“本章所載民之權(quán)利，有認(rèn)為增進(jìn)公益，維持治安或非常緊急必要時(shí)，得依法律限制之”。

由于對(duì)言論自由的限制必須“依法律限制之”，之前的《暫行報(bào)律》又被宣布不具備法律效力，那么新聞界無法律規(guī)范的情況就使得袁世凱引用前律變得順當(dāng)自然。中國人治的陋習(xí)和報(bào)界近乎瘋狂的絕對(duì)新聞自由理念在此嘗到惡果。另外，袁世凱對(duì)新聞界的掃蕩并不僅僅局限于國民黨系統(tǒng)的報(bào)刊，包括大量的異己報(bào)刊。

在北京，《超然報(bào)》原本只是軍閥江朝宗出資贊助的報(bào)紙，卻因?yàn)榭橇恕俄樚旄兄谀弧愤@樣一則消息，就被趙秉鈞扣上“詆毀軍人名譽(yù)”的帽子而被查封。政治上相當(dāng)保守的《正當(dāng)愛國報(bào)》，因?yàn)槠渲幸粋€(gè)編輯寫的時(shí)評(píng)中有“軍人為國家賣命，非為個(gè)人賣命。若為個(gè)人，可謀生之處甚多，何必從軍”等語，就被扣上“跡近通匪，煽惑軍心”的罪名而被查封。就此可以看出，報(bào)災(zāi)是軍閥意志在輿論界的顯現(xiàn)，唯軍閥意志是從，并不依法而行，比之之前，查封報(bào)紙的名義是國民黨鬧革命后將其定性為亂黨，“依法”對(duì)國民黨系統(tǒng)報(bào)刊查封。

（二）袁世凱政府時(shí)期的新聞立法

由于中華民國憲法中規(guī)定人民享有的言論自由必須在法律允可的范圍內(nèi)，袁世凱政府內(nèi)務(wù)部趁機(jī)于1914年4月頒布《報(bào)紙條例》共計(jì)35條，內(nèi)容比前清報(bào)律“稍嚴(yán)”，7月以大總統(tǒng)名義頒布《修訂報(bào)紙條例》，12月頒布《出版法》，三項(xiàng)法律大體內(nèi)容包括禁止軍人學(xué)生官吏辦報(bào)，出版需登記并交納保證金，設(shè)置禁止刊載內(nèi)容和報(bào)紙發(fā)行前需交警察機(jī)關(guān)備案。需要指出的是，由于該出版法中規(guī)定，所有出版物在發(fā)行前必須呈送到警察署，所以導(dǎo)致了該出版法在實(shí)際的執(zhí)行過程中，被許多地方演變發(fā)展成為了預(yù)檢制度，這是民國新聞制度發(fā)展上的一次嚴(yán)重的倒退。此外，袁世凱政府所確立的新聞法律制度帶有濃重的半殖民地半封建色彩，是為封建軍閥專制統(tǒng)治服務(wù)，在形式上是采用了自由新聞體制的，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)民主共和的歷史大潮和統(tǒng)治地位不穩(wěn)固的情況下，袁世凱不可能公然拋棄自由新聞體制和“主權(quán)在民”的原則，只能對(duì)體制和理論進(jìn)行扭曲，以適用反動(dòng)專制統(tǒng)治。可以總結(jié)出，報(bào)刊在北洋時(shí)期淪為政治表演的木偶工具。媒介對(duì)政治勢(shì)力的批判或贊揚(yáng)，會(huì)產(chǎn)生宣傳效果，可能會(huì)對(duì)反動(dòng)勢(shì)力構(gòu)成遏制或推動(dòng)歷史年輪前進(jìn)，但喪失媒體本質(zhì)，就社會(huì)誠信而言，到最后受傷害的往往是傳媒本身。另外，對(duì)民國時(shí)期新聞自由造成很大傷害的是新聞界內(nèi)部帶有空想主義色彩的絕對(duì)新聞自由理念。報(bào)人片面汲取西方資本主義國家言論自由和新聞自由的原則，但卻忽視法律和司法對(duì)言論自由的引導(dǎo)和保障作用。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，要想實(shí)現(xiàn)真正的言論自由和新聞自由，那么就必須有強(qiáng)大的新聞法規(guī)作為其后盾。

袁世凱死后，中央權(quán)威式微，地方勢(shì)力膨脹，新聞事業(yè)就在這個(gè)夾縫中獲得了復(fù)蘇的空間。新的北洋政府懾于民主共和的聲勢(shì)，廢止了《報(bào)紙條例》，解除了對(duì)多家報(bào)紙的禁令，一戰(zhàn)“黃金時(shí)代”時(shí)期實(shí)力增長的民族資本又給傳媒業(yè)提供了技術(shù)支持和經(jīng)濟(jì)保障，北洋政府后期雖然也頒布了一些限制條款，但總體來看文化統(tǒng)治政策是比較寬松的，中國報(bào)業(yè)也在五四時(shí)期形成了第三次辦報(bào)高潮。

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