政策和用地模式淺析

公租房的概念

公共租賃住房，簡稱公租房，是指限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。公租房的租金比市場租金略低，一般為市價的80%。重慶市將公租房的租金定價為市場租金的60%。

公租房政策出臺的背景

目前我國正處在城鎮化快速發展時期，大量農村人口向城市集中，非農人口也在各城市間流動，這部分中低收入的群體既買不起商品房，也享受不到保障性住房，處在住房體系的“空白區”。據統計，2008年廉租房和經濟適用房的覆蓋面還不到4%，這意味著大部分住房困難的群體仍游離在政府的住房保障范圍之外。住房問題與民生密切相關，若不給予基本的保障，甚至會演變成一個長期的社會不穩定因素。公租房政策的出臺，擴大了保障房的受益范圍，有利于社會的穩定。

公租房成為保障房的主要部分

我國從2007年啟動的保障性安居工程，以廉租房和經濟適用房為主。廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。經濟適用住房，是指政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。廉租房保障的是城市最低端的收入和住房雙困家庭，且僅限于本地戶籍，保障面過于狹窄。經濟適用房以微利出售，不能循環投入使用，除了小部分業主，無法惠及更多的群體。我國本就人多地少，又處在工業化和城鎮化階段，對住房的需求是剛性的，而且將會是持續的。在這樣的國情下，政府首先要保證的是“住者有其居”而不是“住者有其權”。公租房只租不售，面向的是更為寬泛的中低收入群體，并有著完整的進退體制，在中低收入群體有能力得到更好的居住條件之前，可以為他們提供臨時的當然也可以是終生的居所。公租房政策的出臺，說明決策者已經看到了基本住房保障層面的不足，并希望做出進一步改善。2010年9月，國土資源部、住房和城鄉建設部聯合下發《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》，要求各地加大公共租賃住房供應，并逐步與廉租住房并軌。2012年2月北京禁止新購經濟適用房上市出售，6月廣州市決定停建經濟適用房。全國2011年計劃新增的420萬套保障性住房中，公共租賃房占了主要部分。公租房儼然已成為保障房的主流。

公租房建設中采用的供地方式

公租房建設分集中和配建兩種模式，土地供應可根據實際情況靈活采取劃撥、出價、作價入股等多種方式。一般來說，集中建設公租房多采用劃撥方式無償供地，配建公租房多采用招拍掛公開出讓方式有償供地。

（一）集中建設公租房與配建公租房

集中建設公租房大致有三種模式：第一種模式是以政府或者國營房地產公司為主體，政府直接投資或通過社會融資注入資金，集中建設公租房，建成后公租房產權歸政府所有。重慶市就采用這種模式。重慶政府從儲備土地中拿出3萬畝，動用700億元資金，計劃用3年時間建設3000萬平方米公租房。采用這種模式要注意的是，雖然整個公租房項目采取劃撥方式供地，但配建的商業店鋪建成后可按市場價出售，出售時按商鋪分攤的土地面積補收出讓金。第二種模式是開發區、工業園區和企業利用自有土地集中建設公租房。這種模式適用于用工比較集中的開發區、產業園區和大企業，例如2012年5月陜西寶雞秦川集團公司自籌資金2000多萬元，利用企業自有土地自建公租房，用于解決156戶職工住房問題。公租房建成后產權歸企業所有，向企業新進的大學生、企業退休老職工等中低收入家庭租賃，但不能出售和上市交易。若有剩余公租房房源，再向社會供應。若企業自有土地屬于工業用地性質，則建設公租房的土地面積不能超過總用地面積的7%，若土地是開發區和工業園區的生活設施用地則鼓勵多建公租房，例如福建省規定開發區和工業園區的生活設施用地應安排不低于30%用于公租房建設。第三種模式是將宗地用地性質界定為公租房，通過招拍掛方式公開出讓。例如2009年8月31日北京首塊純公租房用地在5家開發商的27輪競價后，由北京安達房地產開發公司競得。該地塊的出讓文件中規定，公租房項目建成后，將由市住建委或政府委托的其他單位以5700元/平方米的價格回購。

配建公租房，即在住宅用地中配建一定比例的公租房。因為住宅用地必須采用招拍掛方式公開出讓，所為配建公租房的供地方式采用公開出讓，是有償的。配建公租房是對招拍掛出讓土地方式的新探索，具體又分為兩種模式，一種模式是在土地出讓公告和土地出讓合中約定配建一定比例的公租房，這部分公租房在建成后可由政府回購，回購價一般為成交時的樓面地價加上建安成本和3%的利潤。另一種模式是由競得人無償提供給政府使用的公租房。配建無償提供公租房的出讓宗地，其地塊的地理位置一般都比較優越，屬于被市場所看好的地塊，因此具有較大的競價空間。具體操作是：先對此類宗地設定一個合理的土地競價上限，當競買報價達到設定的上限價格時，則不再接受更高報價，而轉為在此價格基礎上通過現場競投無償提供的公租房面積（或套數）的方式確定競得人。配建公租房的這兩種模式可結合起來使用，即同一幅出讓宗地中，既有回購的公租房又有無償提供的公租房。

（二）集中建設和配建公租房的利與弊

集中建設公租房有利于統一規劃，合理布局，進入分配環節后便于統一管理和監督。集中建設公租房的弊端是投資需求量大，對地方財政造成壓力。雖然地方政府可從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金，用于發展公共租賃住房，并允許住房公積金增值收益中計提的廉租住房保障資金也用于發展公共租賃住房，但資金缺口還是有的。另外公租房只租不售，回收周期長，也使得資金因難以周轉而形成沉積。

配建公租房有利于公租房建設的常態化和城區分布的均衡化。以福建省為例，福建省政府2011年出臺的《關于進一步加快公共租賃住房建設的意見》中規定，自2011年3月15日起，全省房地產開發項目土地出讓都要按比例配建公租房，年度出讓的新增商品住房建設用地，應按照住宅面積不低于10%的比例配建公租房；棚戶區改造項目扣除拆遷安置房后，按照不低于5%的比例配建公租房。此外，由于配建公租房的出讓宗地大多位于城市基礎設施和生活配套設施較為完備的區位，可弱化貧困聚集效應，做到社會資源的共享和社會服務的均等化。配建公租房的弊端是房源分散，對監管造成一定困難。

（三）存在問題及改進方法

集中建設的公租房，其選址將成為一個非常重要的問題。地塊的在城市中的地理位置決定了今后承租人工作和生活的時間成本。在政府收儲的土地中，靠近市中心的土地面積往往都不大，難以成片開發，且地價昂貴。土地財政使得地方政府難以放棄高額的土地出讓收入，因此各地集中建設的保障房，一般都選址在城市較為偏遠的地方，但這也導致了保障房落成后，因為交通線路的不通達，基礎和生活配套設施的不完備，部分人不得不放棄入住、仍然蝸居在原住所的現象。因此，集中建設公租房必須做到配套服務設施同步建設，才能夠使地盡其用。

無償提供配套公租房出讓方式無法真實反映土地溢價率，使地價得不到有效監控。2012年12月，國土資源部下發《關于落實房地產用地調控政策通知》，為嚴防高地價，對招拍掛出讓中溢價率超過50%、成交總價或單價創歷史新高的地塊，各地市要填寫房地產用地交易異常情況，上報國土資源部和上級國土資源主管部門。因為配建公租房出讓宗地的地價競價上限是由各地政府自行設定的，為規避地價監測，由競價上限計算出的地價溢價率不可能突破50%。當地價達到設定的競價上限時就不再往上競價，改為競配建公租房的面積（或套數）。但這并不等于地價不再走高，只不過是換了一種方式競價而已。雖然配建公租房可按公租房建筑面積占總建筑面積的比例免征城鎮土地使用稅、印花稅等費用，但配建公租房的建安成本和所分攤的地價勢必將攤入整個開發項目的總成本。另外，每幅出讓宗地的容積率已事先設定，這意味著配建公租房面積越多，則可出售的商品房面積越少，而所有資金投入的利潤回報，都將體現在可售的商品房部分，即最終表現為商品房的售價。因此筆者認為，配建的公租房是可以折算成部分地價的。筆者建議，凡以無償提供配建公租房模式出讓的宗地，應當將地價的競價結果和配建公租房的面積一并上報國土地資源部門接受地價監管，以便綜合判定該出讓宗地是否屬于異常交易。

公租房對商品房市場的影響

經濟適用房淡出市場，公租房供應加大，并逐步與廉租住房并軌，這是我國保障房的發展趨勢。2010年，全國保障性安居工程住房建設規模為580萬套，2011年為1000萬套，2012年為700萬套。今后五年我國保障性住房將達到3600萬套。屆時，保障性住房的覆蓋率將達到20%。據統計，截止至2012年底，全國保障房基本建成1700萬套，其中公租房占主要部分。

2012年底以來，全國保障房人市高峰已經到來。作為保障房的主力軍，公租房為城市中低收入群體提供居住之所，改變了他們不得不租房居住的生活方式，釋放了住房租賃市場的剛性需求，降低了商品房的租金，從而抑制了部分投資性或投機性購房需求，有利于穩定房價。筆者認為，以公租房為主的保障房體系經過政府幾年不懈的努力，目前已經初步成形，并將與商品房市場共同承擔起十三億中國人的居住主題，使得民生有保障，市場有秩序。