我國政府績效審計評價指標體系的構建

近年來，政府績效審計問題逐步成為理論界與實務界共同的熱點。政府績效審計評價體系的構建更是做好績效審計的前提和基礎?，F(xiàn)階段，理論界與實務界已對這一方面的工作進行了初步的探索，但是構建好符合我國國情的評價體系面臨著諸多挑戰(zhàn)。

一、政府績效審計的理論基礎

1.委托代理理論。Jensen Meckling （1976）等提出了廣義的代理理論。他們認為，合作者雙方具有不同的勞動分工和目標時，就產(chǎn)生了代理問題。在現(xiàn)代企業(yè)理論和信息經(jīng)濟學中，委托代理關系事實上就是居于信息優(yōu)勢與信息劣勢的市場參加者之間的相互關系。簡單地說，只要在建立或簽訂某種合同前后，市場參與者雙方所掌握的信息不對稱，這種經(jīng)濟關系就可以被認為委托代理關系。最常見的委托代理關系即股東——經(jīng)理人之間的代理關系。在社會政治領域，公眾委托政府管理好社會，那么公眾與政府之間也構成了委托代理的關系。

2.公共受托責任理論。所謂公共受托責任是指政府作為受托方對公共資源進行管理和經(jīng)營，在資源有限的情況下，對公共資源的所有者——公眾負有不斷提高公共資源的使用效率和效果的責任。政府部門的經(jīng)濟受托責任體現(xiàn)在：一方面，委托者為了其經(jīng)濟利益的保值增值，必須對所委托的經(jīng)濟資源的使用和管理狀況進行有效監(jiān)督；另一方面，受托人為了向委托人證明自己對經(jīng)濟資源的效益管理，需要獨立客觀的第三方加以證明。政府績效審計就是為了促進政府更好地履行受托責任，以更高的效率來進行社會管理。

3.公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品理論是正確處理政府與市場關系、政府職能轉變、構建公共財政收支、公共服務市場化的基礎理論。學者普遍認為，非排他性和非競爭性是公共產(chǎn)品的兩大特征。至于公共產(chǎn)品理論，它具有三個特征：效用的不可分割性、受益的非排他性以及消費的非競爭性。對政府績效評價就必須以公共產(chǎn)品理論為基礎，緊緊地圍繞公共產(chǎn)品的特性來進行。對政府而言，也就是要做到經(jīng)濟效益與社會效益的平衡。在選擇績效評價指標的時候，要尤其注意到這一點。

4. 科學發(fā)展觀理論。胡錦濤總書記指出：要按照“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的要求推進各項事業(yè)的改革和發(fā)展。我們認為，科學發(fā)展觀是指導政府績效審計以及績效審計評價體系構建上的重要原則。主要體現(xiàn)在評價指標的遴選上。如，指標的設置上要全面反映經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展，不能片面地用經(jīng)濟指標來考核政府。也就是說注重經(jīng)濟效益的同時，更加注重社會效益，如對環(huán)境的影響、對可持續(xù)發(fā)展的影響和對社區(qū)居民滿意度的影響等。

二、我國政府績效審計評價體系的構建

1.政府績效審計的原則與目標。對于政府績效審計的原則和目標，理論界主要贊同的是基于經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性的“5E 原則”。所謂經(jīng)濟性是指政府要以最低的投入達到最終的目標。比如說在購買公共產(chǎn)品時沒有浪費，嚴格控制實際支出等等。效率性，即產(chǎn)出與投入之間的關系，包括以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出；效果性指的是政府部門決策執(zhí)行之后在多大程度上達到預定的政策目標、經(jīng)營目標和預期結果。除此以外，值得我們好好關注的是公平性和環(huán)保型原則。公平性，是指審查在社會利潤分配方面是否公平及其對社會秩序的影響。比如說公共資源的分配、居民收入的分配是否出現(xiàn)差距過大而有失公平的現(xiàn)象。環(huán)保型，是指審查政府對自然資源的有效利用和對生態(tài)平衡的維護情況。我們認為，在以科學發(fā)展觀為指導的發(fā)展思路下，政府績效的環(huán)保性將被放在一個突出的的位置上。

2.平衡計分卡理論與政府績效審計。平衡計分卡理論由美國管理會計學家卡普蘭和復興公司總裁諾頓于1990年提出。其核心思想是通過對企業(yè)財務（Financial）、顧客（Custo -

mers）、內(nèi)部過程（Internal Business Process）以及學習與成長（Learning and Growth）等四個方面指標的計量來綜合反映企業(yè)績效。它與傳統(tǒng)的只重視財務績效考核不同，它將財務指標與非財務指標結合起來，將短期指標與長期指標結合起來，通過四個維度來綜合、全面地反映組織現(xiàn)行的運作狀況和未來的發(fā)展?jié)摿?。我們設想，將平衡計分卡的思想引入到政府績效審計當中來，有助于構建一個科學的績效評價體系。

3.政府專項資金績效評價指標體系的構建。專項資金是國家為了扶持某項事業(yè)的發(fā)展而為其專門設立的具有專門用途的資金。專項資金具有專門性與及時性的特點。近些年來，為拉動經(jīng)濟發(fā)展和改善民生來源，專項資金的投入已經(jīng)成為各級政府資金使用的重頭。大到三峽工程、南水北調(diào)工程以及西氣東輸工程之類的宏偉項目，小到地方各級政府的專項事業(yè)投入，都需要專項資金的運用。加強對專項資金績效的審計，對政府整體績效審計有著重要指導意義。下面結合卡普蘭和諾頓的平衡計分卡思想，兼顧政府專項資金使用的短期與長期目標、投入與產(chǎn)出、經(jīng)濟與社會效益等方面的平衡，以專項資金為例，提出了基于五維角度的政府績效審計評價體系。

（1）專項資金財務業(yè)績維度。對于企業(yè)來講，這一維度就是所謂的財務指標維度。對于政府使用專項資金的績效審計，我們主要結合經(jīng)濟性原則和效率性原則思想設計了以下指標：①成本收益率指標。成本收益率指標的計算公式為：成本收益率=總收益/成本×100%，它是用百分比手段衡量資金使用績效的一種方法。該比率越高，說明收益大于成本，專項資金的使用效率也越高。成本收益率可以通過搜集數(shù)據(jù)將收益與成本貨幣化。當然要考慮好貨幣的時間價值等因素。②資金使用率。這一指標主要考核的是政府究竟有多少閑置的空閑資金。我們知道，如果存在著大量的資金閑置，會導致政府專項項目效益降低。③資金到位率。資金到位率和資金使用率一樣，也是考察政府專項資金使用效率的重要指標。審計人員可以通過檢查有無專項資金撥付不及時或者長期掛賬的現(xiàn)象。④投資回收期。投資回收期指的是政府投資大型公共項目時收到的現(xiàn)金流量來抵償全部投資成本所需要的年份數(shù)。投資回收期是評價投資項目在財務上的回收能力的靜態(tài)指標，以年為單位計算，是一種非折現(xiàn)方法。

（2）社會公眾維度。對于政府來說，全體社會公眾就是顧客。政府需要最大限度地實現(xiàn)公眾的愿望、滿足公眾的需要、維護公眾的利益。我們結合公平性原則，可從以下方面進行評價：①人民生活水平指標。這一指標主要針對改善民生的專項事業(yè)投入。通過衡量專項事業(yè)投入后當?shù)匕傩丈钏绞欠竦玫教嵘齺頊y算。主要指標如人均可支配收入增長率、恩格爾系數(shù)、就業(yè)率、增長率等具體指標來衡量，反應的是當?shù)卣岣呷嗣袢罕娚钏降目冃?。②社會公共服務滿意指標。社會公眾對政府專項工程或專項事業(yè)的投入滿意嗎？大型工程的建設是否影響到了當?shù)匕傩盏娜粘Ｉ睿课覀兛梢酝ㄟ^調(diào)查、訪談的方式進行考核。我們也可以設計指標考核。例如，針對專項工程施工區(qū)域，居民遷出率、拆遷安置率等指標都可以在一定程度上反映群眾的滿意度。

（3）內(nèi)部管理維度。各級政府和部門在有限資源的約束下，應當優(yōu)化內(nèi)部工作流程，完善政府內(nèi)部管理，以有效完成本職工作。在政府績效審計中，內(nèi)部流程方面的評價應以政府技術、業(yè)務和管理流程為重點考核對象。對于專項事業(yè)來說，可以重點針對負責管理、使用專項資金的部門給予考核?？紤]績效審計的經(jīng)濟性、效率性原則，我們設計評價指標如下為：①內(nèi)部控制指標。考核專項資金使用項目組內(nèi)部控制制度的制定、執(zhí)行狀況，看是否合法、科學。②組織結構和人員配置指標。通過調(diào)查這一指標，考察政府是否存在人員冗余、結構臃腫、效率低下的情況。

（4）科學發(fā)展維度。環(huán)境問題伴隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展而顯得愈發(fā)突出起來。如何解決好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾也是考核政府部門績效的重要維度，這是貫徹好科學發(fā)展觀指導思想的重要體現(xiàn)?？茖W發(fā)展維度的設置充分考慮了政府績效審計的環(huán)保性原則。我們可以從以下指標來考核：①資源保護指標。通過調(diào)查專項工程當?shù)厣指采w率、人均綠化面積擁有率、水土流失率等指標來考察當?shù)卣趯ｍ楅_發(fā)式保護資源方面的績效。②環(huán)境治理指標。審計人員可以專項工程當?shù)毓I(yè)三廢排放量、月均或者年均PM2.5值等指標來考核當?shù)卣谥卫憝h(huán)境污染上的績效。 環(huán)境保護、治理專項資金指標。審計人員可以考核政府是否設立這方面的資金來促進生態(tài)保護。

三、結論與建議

建立好評價指標體系是開展政府績效審計的基礎，這是由指標體系的性質所決定的。在當前情況下，借鑒西方發(fā)達國家的某些經(jīng)驗，同時結合中國自身的特殊國情，建立一個富有中國特色的政府績效審計評價指 標體系是十分必要的。然而政府績效審計對于目前的國情下是一個十分復雜、困難的問題。政府績效的多重目標性、長期性、社會效益型等特點都會給體系的建立帶來難度。與此同時，平衡計分卡在政府績效審計的適用性上也沒有理論上設計的那樣方便，很多指標的搜集、評價有一定的客觀難度。此外，本文從專項資金這一個角度切入來探討政府績效評價 問題，對于其他角度如公共管理、地方發(fā)展、國企績效等都有其自己的特殊性。這些方面的指標體系構建還有待于在未來的研究中逐步改進和完善。

（作者單位：上海海事大學經(jīng)濟管理學院）