海洋強國呼喚船員立法

本刊記者 楊培舉

“沒有海員的貢獻，世界上一半的人會受凍，另一半人會挨餓。”這是國際海事組織（IMO）對海員的評價。隨著《2006年海事勞工公約》的正式實施，海員的地位以國際立法的形式提升到了一個空前的高度，此乃國際航運安全理念由關注船舶安全到關注人為因素的巨大轉變。作為立志成為海洋強國的中國而言，緊跟國際船員立法趨勢，加速國內船員立法進程已是迫在眉睫。

國際船員立法新趨勢

多年來，與IMO相比，國際勞工組織（ILO）似乎稍顯沉寂，在海事界的影響力也遜色不少，但自從2001年12月17日至21日，在日內瓦召開了海事勞工標準高級三方工作組第一次會議以來，ILO突然一改往日之風，高調亮相國際海事界。之后，《2006年海事勞工公約》的通過，將ILO在國際海事界的影響力推向了一個新的高峰。

中國海商法專家、大連海事大學原校長司玉琢認為，國際上的船員立法是通過國際組織來制定的，其中主要為國際勞工組織（ILO）制定并通過國際公約和建議書及國際海事組織制定并通過的有關船內安全的國際公約。ILO自1919年成立以來，就船員的勞動關系方面制定了幾十項公約和建議書、有的已經生效，成為各國制定船員法的法律依據，而未生效的公約和建議書也成為各國制定船員法的重要參考文獻。

世界各海運發達國家，為了促進海運經濟的發展，無不通過立法的方式，制定本國的船員法調整海上勞資關系，保護船員的權利。以日本為例，其船員法始于1875年，以當時的海運近代化為背景，頒布了《西洋型商船船長、駕駛員、輪機員考試發證規則》，確立了船員的考試、發證制度，之后又頒布年商法和船員法，并不斷加以修訂，從就業保障到勞動保護，最終形成以《船員法》為核心的海上勞動法體系，有利地促進了日本海運業的發展。

目前從國際船員立法及各國船員立法沿革及現狀來看，船員立法呈現兩個發展趨勢，一個是國際統一性。由于船舶交通的國際性，使得船員立法具有一種固有的國際統一性。其二，船員法中勞動保護法內容增加，這一方面已經成為立法的傾向，并呈現出進步的趨勢。但由于各國經濟發展不平衡，以及經濟政策的差異性，所以各國的船員法還是存在著差異。

對于今年8月開始實施的《2006年海事勞工公約》，大連海事大學法學院教授王秀芬指出，國際勞工組織在編纂法典過程中，引入了國際海事組織的履約機制，即不給非締約國船舶以更優惠待遇制度，以此來保證各成員國積極批準并切實履行公約。可以說，該公約堪稱一部真正的“國際船員法典”，它是繼IMO《1974年國際海上人命安全公約》（SOLAS）、《1978/1983年防污染公約》（MARPOL）和《1978年國際船員培訓、發證和值班標準公約》（STCW）之后的國際航運法律法規的“第四大支柱”。

中國船級社總裁孫立成在日前舉行的“中國油運安全論壇（2013）”上強調，航運安全和海洋環境保護立法目前出現了新的特點。在管理的理念上，從船舶安全管理、保安管理，逐漸向以人為因素管理、監控為重點的全方位風險管理擴展。日前，國際海事組織召開的“未來船舶安全討論會”認為，未來以船舶事故數據收集和統計分析為基礎的“大數據”風險評估方法，將推動安全立法從經驗型向科學型轉變，人為因素對航運安全的影響將受到前所未有的重視。

顯而易見，《2006年海事勞工公約》的出臺正是國際航運安全理念的一種新的轉變，它的實施將會對我國船務公司的船員管理運作、船員的福利待遇、船員職業安全與健康、船員招幕與安置、船舶設計與建造等諸方面帶來一系列較大影響。

國內船員立法迫在眉睫

針對此部影響深遠的《2006年海事勞工公約》，國內一些業界專家在幾年前就呼吁中國應盡早批準該公約，并且盡快出臺獨立的《船員法》。

對此，王秀芬教授認為，無論是從公約所確立的制度方面分析，還是從中國在批準公約方面所面臨的國際、國內形勢及所具有的主觀和客觀條件方面分析，中國都必須盡快批準公約，且中國在批準公約后有能力全面履行公約所確立的各項原則、規則和制度。但是中國在船員立法、執法與管理實踐方面還存在一定的問題，在批準公約以前及以后的一段時間內要有針對性地采取相應的對策措施解決這些問題，以便通過全面實施公約，來促進我國航運業的發展，并促進全球范圍內海運業的公平競爭。

至于中國目前在批準公約方面尚存在的問題，王秀芬認為，首先是中國在批準國際勞工公約方面還存在不足，已批準的國際勞工組織的勞工公約數量較少，只批準了8個核心公約中的4個，已批準的海員勞工公約數量也不多，國際勞工組織在《2006年海事勞工公約》之前通過的40個海員勞工公約中，中國只批準了4個，較有意義的只有《1926年海員協議條款公約》、《1926年海員遣返公約》。

其次，中國在船員立法方面還存在問題，而其中有兩方面表現得較為突出：在船員立法形式方面，船員立法形式分散，不統一，效力等級較低，缺乏統一的、效力等級較高的權威性立法——《船員法》。中國調整船員勞動關系的法律規范多數散見于一般勞動法律文件中，如《勞動法》、《勞動合同法》、《工傷保險條例》、《就業促進法》。也有部分條文散見于海事方面的立法，如《海商法》、《船員條例》、《船員服務管理規定》。立法形式的不統一，也會影響到內容的系統性和全面性，同時給船員法律適用帶來不便，不利于船員勞動的保護；在船員立法內容方面，船員管理的法律比較健全，勞動方面的立法內容較少，不夠具體，多數規范存在于一般的勞動法中，缺乏全面調整船員勞動關系的專門法典——《船員法》。這種狀態脫離國際船員立法發展趨勢。目前國際上的船員立法呈現出統一性和進步的發展趨勢：統一性是指各國的船員法都集中體現了國際勞工組織所制定的國際標準；進步性是指海上勞動法的內容已由管理型向保護型發展，即高度關注保護船員的社會權益和福利，向實現“以人為本”的船員體面勞動的方向發展。而海上勞動的特殊性，如勞動時間的非固定性，勞動手段、勞動對象的復雜性，勞動環境的危險性都要求針對船員勞動關系制定勞動法的特別法——《船員法》。這不僅是勞工組織的做法，也是世界各主要航運國家的共同做法，中國目前在船員立法內容方面與公約還存在著一定的差距，與世界船員立法發展趨勢也有一定的距離。

在船員勞動監察方面，法律制定的目的是為了實施，而實施法律是離不開國家機關的執法和司法活動的。而我國法律對船員勞動監督主體的授權不夠明確、集中，存在多頭管理的現象，這樣不利于公約實施。

另外，在船員勞動關系協調方面，以及船員法理論研究方面也同樣不同程度地存在一些問題，需要有針對性地解決。這一系列的問題，都給中國批準該公約帶來了難度。

記者在采訪調查中得出這樣一個結論，即，雖然中國應盡快批準《2006年海事勞工公約》非常重要，但盡早出臺《船員法》才是夯實根基之舉。

對此，司玉琢呼吁，我國船員立法與社會發展的巨大差距要求我們盡快起草《船員法》，而國際、國內立法現狀及我國政治經濟發展狀況，已為我國《船員法》的制定提供了可能性。

國內船員立法路線圖

《2006年海事勞工公約》的無差別概念，決定了無論是批準國還是非批準國，都將受到該公約的約束，中國若想加快履行國際公約的步伐，保障我國船員的合法權益，助推航運業的健康可持續發展，必須通過國內相關立法才能與公約實現有效銜接。

那么，《船員法》應按照一個什么樣的路線圖來制定呢？司玉琢認為，一部科學的法律產生之前，首先要澄清相關的理論問題。作為船員法的理論問題主要應包括：船員法的含義和基本原則；船員法的部門屬性；雇傭合同的特點等。

關于《船員法》的基本原則，可根據勞動法并借鑒國外的立法經驗，但應不外乎堅持提高勞動條件原則、平等遵守勞動條件原則、排除中間剝削原則。關于《船員法》的部門屬性問題，在國外有兩種觀點，一種認為《船員法》是海上治安法，理由就是因為《船員法》中包含著關于船長的職務及權限和船員的船內紀律等規定，目的是為了維護船內秩序。從這一目的上可以斷定《船員法》為治安或保安法，即《船員法》部門屬性為行政法。有的學者認為，《船員法》是勞動法，實際上這兩種內容都是《船員法》所不可或缺的，因此《船員法》應為綜合兩種內容的混合法。《船員法》應具備的主要內容，應包括船長的職務、權限及船員的船內紀律；船員的勞動合同；勞動條件；勞動災害賠償；法律責任；監督機關；船員勞動爭議的處理。

司玉琢對于《船員法》模式也進行了構想，從世界各國的立法模式來看，主要有兩種：一是制定獨立的統一的船員法，二是不制定獨立的船員法，而是作為其他法律的一部分而予以規定。他認為從目前我國制定的《船員法》的相關法來看，只能傾向于制定獨立的《船員法》的模式。

目前，從各國在為實施《2006年海事勞工公約》的國內法準備情況來看，在批準公約前，很多國家國內立法都先行一步，針對公約確立的制度制定或修改本國的法律，在批準公約前做好國內立法及管理制度方面的準備工作。

對此，王秀芬認為，從目前我國的船員立法現狀及存在的問題來看，中國在批準公約后，在立法方面可通過兩種方式履行公約：一種是把船員的注冊、紀律和勞動權利三方面的內容都規定在一部法典中，這樣做的優點是形式統一，便于法律的適用，但這樣做的結果必然要廢除《船員條例》，可能在立法的規劃方面有一定的難度；另一種方法就是在原《海商法》第三章（船長的職責和權限）、《船員條例》的基礎上，制定專門調整船員勞動關系的船員法典，因為《船員條例》對船員的注冊等資格管理和勞動紀律內容規定的比較全面，但對于影響船員法部門屬性的調整船員和船舶所有人之間勞動關系的內容卻不夠全面，制度設計過于簡單，不適應船員勞動關系調整的需要，為了保護船員的合法權益，發展我國的航運經濟，可在條例的基礎上制定內容詳細的船員勞動法典，這樣做既節約立法資源，又能夠適應調整船員勞動關系的需要，船員法典中，應以船員勞動權利的保護為核心內容和基本精神。

在中國海洋意識不強、立法者“重陸輕海”的背景下，短時間內很難再啟動船員法典的立法計劃，面對《2006年海事勞工公約》于8月正式生效，我國只能采取過渡性措施，就是通過適用于全行業的《船員集體合同》來實施公約，對船員勞動關系進行全面的調整，這樣就需要我國在三方協商的基礎上簽訂一部高質量的《船員集體合同》。

但這終歸是權宜之計，而對于立志成為海洋強國的中國而言，盡快出臺《船員法》才是正道，它與《航運法》、《航道法》、《船舶法》等一樣，是助推行業發展的基本法。海洋強國建設，當須立法先行！