地方債務風險有多大？

在“穩增長”的前提下，地方政府基礎建設目前仍然在不斷投入，但政府財政收入增幅降低，土地出讓收入由于高房價的常年透支，加上監管越來越嚴，空間已越來越小。

巨額債務即將到期，而債務人無力償還，因此政府同意延長到期日……這不是在描述希臘紓困方案，而是在說中國地方政府可能出現的困境。根據審計署《全國地方政府性債務審計結果》，2012年和2013年地方政府債務將進入集中償還期，有42%的地方債務于2012年年底到期，53%的地方債務于2013年年底到期。

2012年10月22日，國務院發展研究中心發布的《中國財政金融風險問題研究》一書顯示，截至2010年年底，中央政府和地方政府最大口徑下負債總額23.76萬億元，占2010年全年國內生產總值（GDP）比值的59%，接近國際公認的公共部門負債率警戒線。隨著房地產調控，地方政府土地出讓金減少，地方債務尤其需要關注。

中央財經大學金融法研究所所長黃震對記者表示，政府的職能是為公眾服務，而不能作為商業主體向銀行借貸。但開展市政建設和基礎設施需要大筆資金，政府就通過設立融資平臺公司的方式，以政府財政為擔保向銀行借錢，這個模式在2009年政府采取四萬億元刺激措施時，被幾乎所有地方政府效仿。

從償債主體結構來看，風險集中于地方融資平臺。從省、市、縣地方債務的借債主體來看，地方融資平臺舉債規模最大。

收入萎縮，債務膨脹

2012年12月15日，有媒體報道，河北省灤平縣出現以政府名義向社會“集資”的行為。灤平縣2011年以111億元的GDP總量位居河北省第五名，在這個經濟總量并不算小的山城中，政府于2012年下半年以“金融改革”的名義連發多個紅頭文件，開始“政府擔保、財政借款”的“集資”。

灤平縣政府一位主要負責人對媒體表示：“財政現在非常困難，但城市建設必須推進。盡管2011年財政收入有17億元，但其中15億元上繳，留給縣財政的很少。”灤平縣并不是個例。

在現行財政制度下，中國各級政府的收入主要包括四個組成部分，分別是公共財政收入、政府性基金收入、預算外收入和社保繳費收入。其中，土地出讓收入是政府性基金收入的一部分。社保繳費收入是專款專用，并不能滿足政府其他的公共支出需求，若計算地方政府可用于償還債務的收入，需要將社保繳費收入排除在外。

在“穩增長”的前提下，地方政府基礎建設目前仍然在不斷投入，但政府財政收入增幅降低，土地出讓收入由于高房價的常年透支，加上監管越來越嚴，空間已越來越小。這就使地方政府面臨危機：一方面債務仍然在膨脹，另一方面收入卻在不斷地萎縮。

2012年，地方投資熱潮方興未艾，從西部到東部沿海，紛紛上演地方版“四萬億”。

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部2003年在研究地方債問題時，曾列舉當時地方債務至少達一萬億元。2006年，財政部科研所估算地方政府債務規模達四萬億元。2011年，審計署公布全國地方政府性債務余額10.7萬億元。

從償債主體結構來看，風險集中于地方融資平臺。從省、市、縣地方債務的借債主體來看，地方融資平臺舉債規模最大，金額為4.97萬億元，是地方政府和機構債務規模的近兩倍。部分融資平臺公司的管理制度不規范，存在注冊資本不到位、地方政府和部門違規注資、法人治理結構不完善等問題，盈利能力較弱，有26.37%的融資平臺出現虧損。

地方財政的持續緊繃與地方債務的高速擴張值得警惕。國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧告訴記者，不管是展期還是銀行貸款，政府對平臺貸款是控制的。幾重矛盾交織在一起，地方政府能否在償債高峰到來時順利如約還本付息值得擔憂。

財稅增收空間有限

長江商學院金融學教授、資產定價研究中心主任陳龍表示，未來中國地方綜合財力的增速變化取決于三個因素：一是其占全國綜合財力的比例是否可以進一步提高，二是未來經濟增速會保持在何種水平，三是全國綜合財力占名義GDP的比例是否能進一步提高。

有觀點認為，地方政府依賴土地收入和債務融資的主要原因在于，1994年分稅制改革，中央政府拿走了大部分財政收入，卻把大部分公共服務職能留給了地方政府，為了滿足這些公共服務支出，地方政府不得不依賴土地出讓收入和債務融資。但數據計算結果顯示，從1998年到2010年，地方綜合財力占全國綜合財力的比例從77%升至89%，即中國各種政府收入主要掌握在地方政府手中。

這意味著，未來政府將很難通過提高地方綜合財力在全國綜合財力中的占比來增加地方政府的收入。

2009年5月，財政部在其官網刊登了《我國財政收入規模的國際比較》。該文選取的18個樣本中，除了經濟合作與發展組織（OECD）國家代表發達國家的平均水平外，其他國家均為發展中國家。中國在宏觀稅負水平上排名第11位，在人均GDP上也是排名第11位。總體來說，人均GDP越高的國家，其宏觀稅負水平也越高。

過去十幾年，中國的政府收入高速增長有其特的定歷史背景，而這在未來將很難復制。具體來說，上世紀90年代中期，中國宏觀經濟過熱、稅收征收率偏低、增加政府財政收入是改革的重要目標，這三個因素迫使政府在稅制設計時必須預留出很大的“征管空間”。

未來中國經濟增速可能明顯下降，而征稅率進一步提高的空間較為有限，因此地方政府未來收入的增長前景不容樂觀。

而地方的投資熱潮卻并沒有削減：2012年9月5日，國家發改委官方網站發布批復25個軌道項目的消息，這些項目涉及資金在8400億元左右；第二天發改委又批復13個公路建設項目、十個市政類項目和七個港口、航道項目，規模至少2000億元。而從貴州的30000億、長沙的8000億，到廣州的2000億投資計劃，從西部到東部沿海，全國紛紛上演地方版“四萬億”。

這不禁讓人生疑：錢從哪里來？

債務風險是否可控？

中債資信最新數據顯示，截至2012年11月中旬，地方政府融資平臺發行債券（包括企業債券、中期票據、定向工具等）合計達5792.8億元，而地方融資平臺上年全年發債規模為4257.4億元，發債規模已超2011年全年1500多億元。

由于地方政府財政增收壓力和償債壓力都在增大，很多業內人士表示不能過于樂觀看待地方政府性債務問題。如果未來地方投資和房地產市場加速升溫，地方融資平臺將面臨規模擴張帶來的考驗。同時應注意，每年四季度政府突擊完成財政支出的沖動始終存在，這給年末新項目上馬提供了潛在的支撐。新開工項目對資金的需求，可能在2012年地方政府債務償還高峰過后引發新一輪貸款高峰。

未來中國經濟增速可能明顯下降，而征稅率進一步提高的空間較為有限，因此地方政府未來收入的增長前景不容樂觀。

審計署的數據顯示，在截至2010年年底的全國地方政府性債務余額10.7萬億元中，從償債年度看，除去2011年已償還的24.49%，2012年到期須償還的占17.17%，2013年至2015年到期需償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期需償還的債務占30.21%。

2013年，政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務與其他相關債務三類共計達1.21萬億元，再加上2012年繼續擴張的新債務，2013年地方政府債務的償還壓力還很大。

中國進出口銀行行長李若谷曾對媒體表示，如果從期限上來看，近兩年是地方政府債務的償還高峰，未來幾年償還比例將逐年降低。債務償還率將在2013年以后降至10%的標準附近，償債風險并不大，不足以引起所謂的債務危機。

即使中國地方債務規模的確存在數據差異或者說有部分低估，銀行大面積壞賬將導致危機的說法也似乎過于悲觀。金融危機以后，各地方政府響應經濟刺激計劃進行大規模投資產生的這些債務是提高整個宏觀經濟效率的必要投資，是惠及子孫后代的基礎建設，這些基礎設施建設是中國可持續發展所需要的，將在未來產生利潤回報，而不是負擔。

財政部財政科學研究所所長賈康告訴記者，地方政府的債務和公共部門債務總量仍然處在安全區，但現在局部顯然已經存在比較高的風險積累，需要相關部門在通盤考慮全局的情況下，聚焦高風險區域和項目，推動有針對性的應對措施，來防范地方債務風險。

面對這個問題，相關部門已經開始行動。國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀監會2012年11月初聯合下發《關于加強土地儲備與融資管理的通知》，要求加強土地儲備管理，嚴格控制土地儲備總規模和融資規模，規范土地儲備融資行為，防范金融風險。

地方債務

地方債務可劃分為顯性債務、隱性債務兩種類型。顯性債務一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金、農業綜合開發借款、解決地方金融風險專項借款、拖欠工資、拖欠企業離退休人員基本養老金等。除了明確的負債外，常表現為未支付的應付支出。隱性債務包括地方政府擔保債務、擔保的外債、地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口等，在出現金融機構清算等情況時，地方政府將承擔資產損失。這些債務缺少有效、統一的監測、管理制度，隱蔽性強，已成為中國地方債務風險的主要風險區。