中國政府預算執行動態監控信息化平臺體系建設研究

●孫克競

一、研究背景

政府預算執行動態監控信息化平臺建設是健全和完善我國財政國庫管理信息化系統的重要工作，它將國庫管理的視野從審查國家預算收入的收納、劃分、留解，以及國家預算支出撥付的結果，逐漸擴展到了政府預算收支執行的全過程，填補了以往國庫管理在事中、事前動態監察環節缺失的空白。同時，依據我國財政管理信息化大平臺的構建設想，特別是出于對“金財工程”內部系統逐步完善與整合的需要，最大限度地發揮財政管理信息化平臺的效能，政府預算執行動態監控信息化平臺建設的重要性越發突出。公共財政核心強調政府預算執行的民生與民主實質，以及法規約束。在構建公共財政的過程中，如何保證政府預算執行能夠如實充分體現公共財政的本質內涵和政策初衷是政府預算管理實務必須解決的問題。國庫預算執行監控信息化平臺正是為解決以上問題而構建的，而之所以要求建設全國統一的平臺系統則主要是針對全國范圍內的公共政策實施以及遠期政府預算管理改革規劃。同時，當前全國范圍內的國庫集中收付制度改革已推行多年，在思想認識、制度建設和技術手段等多方面各級政府財政部門已經具備了接受全國統一的政府預算執行動態監控信息化平臺的基礎條件。

二、政府預算執行動態監控信息化平臺建設的核心技術內容

政府預算執行動態監控信息化平臺建設的核心技術內容主要包括基本監控要素及其內涵、主要監控功能及模塊構成、監控流程設計和軟硬件設備條件四個方面。

（一）監控要素構成及其內涵

政府預算執行動態監控信息化平臺建設首先是基于各級財政部門、預算單位和相關機構嚴格執行國庫集中收付制度的需要，同時也是對各種政府預算管理要素最終轉化結果的記錄，為了實現監控的準確及時、清晰明了、全面精細和科學可比的管理目標，其監控要素的構成必然包括政府預算管理全過程中幾乎所有的因素，應具有顯著的廣泛性和關聯性。

監控平臺的基本要素信息可以按照監控的不同階段分為以下兩種類型：

一是業務流程信息，主要是對每筆國庫預算資金執行過程信息的全方位記載，可分為付款主體信息、收款主體信息、業務客體信息三個方面，具體包括憑證簽發時間、付款時間、付款銀行名稱、付款人全稱、付款人賬號、預算科目名稱、支付方式、金額、用途、結算類型、收款人全稱、收款人賬號、收款時間、收款人開戶銀行等。

其中，支付憑證包括財政部門向代理銀行下達的支付指令、國庫支票、轉賬支票等；付款人全稱通常為某預算單位，在專項轉移支付資金監控中也可以是專項資金賬戶；預算科目名稱應包括按功能分類和經濟性質分類兩種對應預算科目名稱及代碼；支付方式應在集中支付與授權支付中進行選擇；用途中應填寫支付的具體內容，如工資支付、保險、購買商品和服務的具體名稱等，不得填寫與政府收支分類科目中 “支出功能分類科目”和“支出經濟分類科目”相同的字樣，如“一般公共服務”、“公共安全”、“辦公費”、“差旅費”等代替支付具體用途；結算類型中應選擇支票轉賬、現金或是其他的結算方式；付款人名稱與收款人名稱一定是某個預算單位或專項資金賬戶的全稱，同時，也必須與其在代理銀行的賬戶名稱一致，禁止在同一系統不同級別預算單位使用同一付款人或收款人賬戶名稱。

二是預警信息，主要指監控平臺中的預警內容所涉及的信息要素，具體可分為財政預算管理模塊對比信息和預警規則及處理確認信息兩種類型。

首先，財政預算管理模塊對比信息包括預算單位信息表、預算單位賬戶信息、預算指標信息、用款計劃信息、撥款申請、支付憑證號等，金額、用途、代理銀行支付等信息可從業務流程信息中獲取。

其中，預算單位信息表主要體現了預算單位部門預算的明細內容，包括基本支出預算和項目支出預算，以及具體的預算科目內容。對以上信息的掌握主要是為了實現預算執行過程中政府預算管理信息化大平臺所涉及的不同預算管理環節關鍵數據能夠進行無縫對接，特別是自動對比，如果發現要素信息被篡改，沒有按要求填列、超進度支付、支付用途與預算科目不對應等問題，監控系統將分情況發出不同級別的預警，從而防止了資金盜用、挪用、違規劃撥等現象。

其次，預警規則及處理確認信息主要包括銀行賬戶類信息和預警過程類信息。銀行賬戶類信息主要用于平臺的銀行賬戶管理功能模塊，基本要素信息有零余額賬戶余額信息、零余額賬戶轉賬信息、零余額賬戶超額提現信息、預算單位基本賬戶收支信息、政府采購財政直接支付賬戶信息等。

其中，關于零余額賬戶余額信息，預算單位應在平臺備注中應明確注明余額產生的原因，如支付憑證填寫錯誤引致的退票、收款單位名稱賬號錯誤引致的退款等。

“零余額賬戶轉賬信息”主要記錄其資金流向，特別關注從零余額賬戶向本單位基本賬戶、關聯賬戶、海外賬戶劃轉資金，以及預算單位授權賬戶一次支付超額度的情況。

“零余額賬戶超額提現信息”主要記錄單筆支出超過本級財政設定額度的支付信息。對預算單位基本賬戶收支信息的記錄和監控可以有效地避免預算資金的違規轉移，特別是對基本賬戶收入情況的掌握。

“政府采購財政直接支付賬戶信息”的記載主要是為了將預算單位的政府采購資金統一納入財政直接支付，并實現與單位用款計劃明細的對比，杜絕預算單位從其授權支付賬戶中以政府采購的名義進行支付。

此外，預警過程類信息將具體記錄監控預警的發現、確認、處置的全過程。此類信息包括規則名稱、違規分類、業務處理、認定狀態、預警級別、監控備注、處理人、初審監控時間、終審處理時間、單位狀態等。

其中，“規則名稱信息”是根據預算資金的支付用途、額度、憑證、時間等因素確立的，如在用途方面，規則名稱可設定敏感支付、科目不符、歸墊劃款等內容。敏感支付主要包括收款人為酒店、旅行社、娛樂休閑中心，收款人含“證券”、收款人為個人，收款人為公司且金額較大，支付用于會議費、勞務費、培訓費、咨詢費、管理費、課題費，授權支付購車款、專項支付發放津貼補貼、出國費用和公款捐贈等?？颇坎环饕割A算資金出現竄項支付，與預算經濟分類科目不一致，特別是出現預算單位項目支出預算資金與基本支出預算資金交叉使用的情況。例如預算單位將項目支出預算行政業務類科目下的資金用于基本支出預算中的公用經費支出。再比如，預算單位某項預算執行行為的支付摘要與其經濟分類科目不符，出現不同“類”級或“款”級經濟分類科目竄項支付的情況，導致預算單位違規發放補助、福利等。歸墊劃款主要指預算單位在財政授權支付用款額度或財政直接支付用款計劃下達之前，用本單位實有基本資金賬戶資金墊付相關支出，再通過財政授權支付方式或財政直接支付方式將資金歸還原墊付資金賬戶的一種特殊行為。一般情況下，此種行為應視作預算單位違規使用預算資金。有關額度過大主要用于發現某項單位預算科目資金支付額度有違常理，如超額度提取現金、超預算支付或過度集中支付等問題。有關憑證的規則名稱可包括憑證填寫有誤、憑證形式不符、憑證時間有誤等。有關時間的規則名稱包括超期支付、未按用看計劃及時撥付等。

“違規分類信息”主要是針對預警規則名稱的設定，將各種預算執行違規現象進行分類，如用途違規、超額度支付、憑證不符、時間不符等，以便于財政部門有針對性地制定相應規則和處理流程。

“業務處理信息”主要反映已經預警的收支行為所處的處理狀態，通常分為審查中、暫時凍結、阻止支付三種情況。處于“審查中”的預算執行行為，可能并沒有明顯違規，但已經進入監控系統重點監控的范圍，需要財政部門與預算單位進行合規性的核實與確認，如用途方面的監控等?！皶簳r凍結”通常是預算執行行為已經明顯違規，但可能是由于預算單位的實際工作需要和特殊事由造成的，該預算執行行為已經被財政部門按有關規則予以凍結，預算單位需要進一步說明原因，財政部門才能考慮是否放行?！白柚怪Ц丁敝饕糜陬A算執行行為明顯違規且沒有充分理由的情況。

“認定狀態信息”是對業務處理信息的承續，主要表達了“通過”和“禁止”兩種信息。

“預警級別信息”主要設置兩檔，一檔為常規預警級別信息，如用途異常；違規劃轉資金；憑證填寫有誤；時間不符；預算執行與預算指標、用款計劃、單位賬戶對比異常等。另一檔為重點預警級別信息，如大額高頻提現、零余額賬戶向預算單位基本賬戶劃款、向系統內單位劃款等。應注意的是，兩檔預警級別信息從預警內容上看，其違規行為的性質都是一樣的，財政部門應將兩檔預警級別信息置于同等重要的地位，不應在工作中有所偏頗。

“監控備注信息”主要是相對詳細的記錄進入預警監控范圍的每一項預算執行行為的具體內容，包括支付摘要、預算科目、時間、賬戶、金額等等，特別是違規原因。

“處理人信息”是指具體經辦某一項預警監控事項的財政管理人員，包括日常監控人員、審批處理人員、預算單位所涉人員等。

“初審監控時間”與“終審處理時間”分別指發現或阻止預算執行的時間和最終處理意見的認定時間。

“單位狀態信息”通常反映預算單位的某項預算執行行為被監控系統預警后所處的狀態，包括“等待執行”、“撤銷執行”和“調整執行”三種信息。其中，“等待執行” 是預算單位預算執行行為被監控后的常態。“撤銷執行”指預算單位的預算執行行為被財政部門最終阻止，而取消執行計劃?！罢{整執行”是指預算單位的預算執行行為最終得到了財政部門的合理認定，經調整后予以放行(見表1)。

表1 政府預算執行動態監控系統信息分類

（二）監控功能及模塊構成

政府預算執行動態監控信息化平臺的功能主要集中在預警糾偏、日常管控、平臺管理、綜合利用、交流服務五個方面。其中，預警糾偏為核心功能。對應監控平臺的功能類型具體的平臺技術模塊可設置為預警規則、對比分析、橫向本級預算單位監控、縱向專項資金監控、銀行賬戶管理、系統管理、綜合分析、通報披露、監控互動、通用查詢、代理銀行管理及評測十一大功能模塊。

第一，預警糾偏這一核心功能包括智能預警和對比分析兩個模塊。

智能預警模塊主要是通過現代信息網絡技術對大量的預算執行數據進行智能篩選和自動預警，有效壓縮人工判斷時間，避免人為主觀因素對監控工作的干擾，從而極大的提高監控核查的針對性和有效性。智能預警中最重要的一點即是預警規則的設定，主要集中在預算資金用途異常、違規轉化資金、大額高頻提取現金、憑證不符、賬戶使用違規等。平臺運行過程中通過設置的預警規則，平臺自動對預算單位和代理銀行的交易信息進行模糊匹配預警，也可以人為選取要素信息和條件有針對性地對預算執行行為進行核對。

對比分析模塊的任務是根據政府預算管理綜合業務考量的需要，通過建立財政部門、預算單位、代理銀行統一的業務管理數據庫 （數據庫設在財政部門，對其的管理權限也在財政部門），將三方預算管理和預算執行行為信息集中記錄在數據庫中，由財政部門統一掌握。通過對各種預算管理的基礎數據的對比分析，得出某項預算執行行為是否異常、違規的結論。以上預算管理基礎數據包括部門預算、預算指標、用款計劃、預算單位所有賬戶信息等。對比分析的監控重點在于精確預警超計劃支付資金、向本單位實有賬戶劃款、向系統內賬戶劃款等行為。同時，對比分析模塊還將較好地發揮出監控平臺的人性化糾偏功能，它可以通過分析預算單位的短期預算執行行為、年度預算安排和預算結構的特點，事前由財政部門向預算單位發出預算執行進度及使用方向合理性的問詢和提示，將預算單位不合理、不合規的預算執行行為遏制在萌芽階段。

第二，日常管控功能包括三個模塊其主要是通過平臺的實時動態監控，實現橫向本級預算單位監控、縱向專項資金監控和銀行賬戶管理監控，這也是日常管控功能所包含的三個模塊。所謂實時動態監控是指平臺利用現代信息網絡技術，實時記錄預算單位和代理銀行的交易信息，并同時調取財政內部預算管理信息，如指標、計劃、國庫賬戶等進行對比分析，便于監控平臺和人員及時發現疑點問題，并在第一時間做出預警及處理。監控人員可根據平臺已有的監控信息制定動態監控的條件和范圍，如按代理銀行監控、按預算單位監控、按預算科目監控、按某類賬戶監控、按某個額度監控等。通過實時監控，監控人員能夠實時掌握從付款主體到業務流程再到收款主體的所有要素信息。實時監控貫穿于橫向本級預算單位監控、縱向專項資金監控和銀行賬戶管理監控的全過程。

橫向本級預算單位監控模塊主要按照不同的本級預算單位設置監控區域，在其普遍接受平臺預警監控的同時，對于某些具體的預警規則需要財政部門與預算單位本著科學、務實的態度予以確定，適度體現預算執行的靈活性，如預算資金的支付進度等。

縱向專項資金監控模塊主要是針對政府間轉移支付，特別是對縱向專項資金的監控，實現了資金轉移主體對專項資金全程跟蹤，確保資金支付及時、規范和?？瘜Ｓ?。縱向專項資金監控模塊的基本信息與平臺所含的信息基本相同，主要區別在于對國庫特殊專戶信息的監控。當然，對于同級財政間的橫向轉移支付，在全國統一的監控信息化平臺建立以后，也便于上級政府督查、比較各下級政府的橫向轉移支付行為。

銀行賬戶管理監控模塊主要根據平臺記錄的銀行賬戶類信息，對預算單位零余額賬戶、原基本賬戶、收款人賬戶等進行實時監控，從而及時發現向預算單位基本賬戶及其他實有賬戶劃款、同系統內預算單位間劃款、授權支付大額提現、向特殊收款人賬戶劃轉資金等預算執行行為。

第三，平臺管理功能主要指系統管理及權限的設置模塊。

這一模塊由橫向和縱向系統管理構成，在橫向系統管理方面，平臺的管理權限主要集中在財政部門，包括平臺數據的存儲、調取、修訂；預警規則設置；預算執行干預；違規處理等。其他本級預算單位有權通過平臺查詢本單位預算執行行為所處的監控狀態，也可以通過平臺與財政部門、代理銀行有關業務人員進行交流，接受財政部門的指導和提示。

在縱向系統管理方面，上一級財政部門只負責管理本級預算單位監控和向下轉移支付監控，不涉及下級政府本級監控，在平臺系統管理權限的設定上遵循以上原則。在全國統一制定監控平臺，可從中央政府開始，根據現有財政體制逐級征集下級財政部門的意見，首先在中央層面的監控平臺上集中體現最廣泛的監控要素信息，由中央財政統一管理。之后，由下級財政在中央監控平臺的基礎上根據自身需要劃定本級監控平臺的功能、模塊和信息范圍，確定其平臺系統的管理權限。其中，對于一些具體的監控預警規則，如授權支付大額提現的額度、預算支付進度等的確認權限可交由地方財政部門。當然，為了發揮監控平臺的應有作用，中央財政在全國統一平臺的基礎上，可要求各地方監控平臺必須涵蓋具體哪些基礎功能、模塊和要素信息。

第四，綜合利用功能主要包括監控平臺的綜合分析和通報披露兩個模塊。

綜合分析模塊是對監控平臺日常預算執行管控工作的深層次挖掘，它使監控平臺不僅能夠反映單筆財政資金的收支活動信息，而且能為財政資金流量和流向的深入分析提供更為靈活和便捷的工具載體，從而有助于發現預算執行過程中隱藏的深層次問題和苗頭性問題，并為及時總結國庫預算執行管理工作中遇到的問題，進一步完善包括執行監控在內的各項政府預算管理工作提供客觀依據。其具體功能包括兩個方面，一是根據日常監控結果，平臺定期自動匯總生成月度、季度、中期、年終監控報告，財政部門可以根據不同預算單位的預算執行特點區分確定期間，報告內容主要是將一定期限內的預算單位預算執行違規情況予以總結對比分析。報告可根據歷史順序累計生成某一預算單位的所有違規記錄，也可以將一定時期內的所有預算單位的違規情況進行橫向匯總，以便于財政部門有效發現某一預算單位的違規特點，以及某一時期內所有預算單位違規事項的集中趨勢，從而進一步查找原因，調整工作部署或方式。對于違規事項規律性的把握，報告主要是通過“違規分類”（如違規劃轉資金、違規提現、違規發放津貼補貼等）、“違規事項”（如現金發放津貼補貼、歸墊資金直接劃入單位基本賬戶等）和“基本情況描述”三方面的歸結實現的。二是將預算執行合規性監控與預算執行效果監控相結合，把監控的觸角從預算單位的規范執行延伸到預算執行后所產生的真實社會效果。對于這一點，需要在保證監控平臺運行安全的前提下，逐漸加入向社會開放的功能區域，使其成為一個能夠廣泛接受社會評價的公共平臺，從而實現預算執行監控提高財政資金使用效果的終極目標。

通報披露模塊是通過對各預算單位的預算執行違規情況進行適度曝光的方式，督促違規單位不斷提高資金管理水平，增強財經紀律，實現預算資金的規范高效使用。這一模塊將設置兩個專區，一個專區主要用于在政府內部根據財政部門加強國庫預算執行管理工作的需要，適度通報某些帶有普遍性和典型性的違規案例，以此提醒各預算單位注意本部門的資金收付行為。另一個專區則是為向社會公眾開放專區，財政部門可定期向社會適度披露某些違規事項及其處理結果，也可以根據國務院信息公開條例的要求，依公眾、人大代表、政協委員、兩院的申請披露違規事項，從而在提高財政透明度方面起到監控平臺應有的作用。

第五，交流服務功能是整個監控平臺的輔助系統，它極大地提高了平臺的應用價值和運行效率，體現了人性化管理，這也是未來平臺進一步完善的重點。這一功能主要包括通用查詢、監控互動、代理銀行管理及服務評測三個模塊。

通用查詢模塊主要是在監控平臺的主頁上設有查詢欄，財政部門、預算單位、代理銀行可以根據各自的權限設定對其預算執行業務所處階段和狀態進行查詢。財政部門擁有最大的查詢權限，即監控平臺統一數據庫的所有信息都可以根據錄入的查詢條件進行查詢。預算單位的查詢權限限定在本單位的預算執行信息范圍內，查詢時必須錄入以預算單位有效名稱開頭的查詢條件。代理銀行的查詢權限也只限定在本銀行的預算執行交易信息范圍內，查詢時也必須錄入以銀行有效名稱開頭的查詢條件。當然，在條件成熟時，平臺可對社會公眾開放，也可以接受公眾的查詢。同時，在查詢系統中除了可以查到具體的預算執行行為所處的狀態，還可以查詢到有關政策法規。

監控互動模塊是平臺專為財政部門、預算單位和代理銀行與之間進行必要的業務交流與互動搭建的。這種交流與互動，包括財政部門對預算單位和代理銀行某一具體預算執行業務細節的問詢與核實，以及對其業務內容和行為提出警示等；預算單位和代理銀行有關預算執行業務的問題或政策法規問題向財政部門提請解答；財政部門對代理銀行相關業務的指導和培訓。以上交流與培訓將有效降低預算執行違規行為發生的可能。同時，各方還可以在監控互動模塊中隨時相互交流業務經驗，共同尋求更為高效科學的預算執行辦法，不斷提高預算執行效果。

圖1 政府預算執行動態監控信息化平臺功能及模塊構成

代理銀行管理及服務評測模塊主要體現財政部門對代理銀行的管理，一方面財政部門根據代理合同監控代理銀行的業務操作行為，隨時指導其相關業務人員按財政預算管理要求規范操作業務。代理銀行相關業務人員輪崗應提前告知財政部門，以便財政部門及時對代理銀行的新任業務人員進行上崗培訓。另一方面，此模塊還將肩負對代理銀行服務的評測任務，其具體指標包括業務差錯率、及時性等(見上頁圖1)。

三、政府預算執行動態監控信息化平臺建設的體制安排

監控平臺建設的體制安排是要說明在全國范圍內統一平臺建設的前提下，各級財政部門之間應如何劃分建設任務，明確平臺的管理和使用權責，從而在相互積極配合協調下，順利完成平臺的建設任務。

（一）監控平臺建設的實施框架與路徑

各級政府財政部門在監控平臺建設中的職責劃分可以較為清晰地闡述如下：

首先，中央政府財政部門可在充分調研匯總各地方預算執行監控需求的前提下，建設最大容量和最廣泛功能的基礎監控信息平臺，如包括盡可能多的預算執行信息、預警規則、銀行賬戶信息等。同時，中央財政部門擁有對監控平臺各功能模塊的升級更新和屏蔽激活的權限。今后各級財政，特別是地方財政若出現新的監控需求時，可申請財政部擴容系統、審核通過后修訂系統，不斷完善平臺的監控功能。

其次，各地方財政部門應根據自身需要，在采用全國統一的監控平臺模式和中央版本的基礎上，全部或有選擇地向上級財政部門申請開通平臺系統功能，形成各地方的監控平臺。當然，中央財政部門可規定哪些功能是各級地方財政部門必須開通的，哪些可以有選擇開通，如零余額賬戶向單位基本賬戶違規轉款、同系統內單位轉款、非政府采購方式購車、超額高頻提現、違規發放獎金和津貼等預警功能模塊各級財政部門的監控平臺中都必須包含并激活使用，再比如由于許多專項轉移支付資金涉及從中央財政到基層財政的所有的財政級次，所以專項資金監控模塊也要求各級財政部門都必須開通。對于一些模塊功能的具體設定權限，特別是預警規則的細節，如大額提現的最大額度等，可交由各地方政府財政部門根據自身情況自行確定。

在監控平臺建設的路徑選擇上，由于各級地方政府的預算執行資金規模和結構情況各不相同，因此，建議各級財政主要依據上級財政所選擇的功能模塊范圍來確定本級所要應用的模塊，特殊情況下可跨級申請上級財政監控平臺沒有開通的功能模塊?？偟膩砜?，全國統一的監控平臺建設可采用自下而上的方式征求意見，自上而下推進實施的方式，一期建設實現中央與省級財政之間的平臺統一，二期建設實現省以下各級財政的平臺統一。

（二）各級財政的監控平臺建設權責劃分

中央財政在監控平臺建設中的權責主要體現在以下兩點：一是負責建設全國各級財政共同使用的基礎平臺，這一平臺需要具有最大的廣泛性和一定的開放性。當然，在基礎平臺的建設過程中，中央財政需要深入基層，將最真實、最大容量的平臺建設意見和需求融入到基礎平臺當中。二是負責全國范圍內的組織實施，包括建設規劃的制定、人員的培訓等。

地方各級財政的監控平臺建設任務首先是針對地方財政預算執行管理的需要進行的，將本級預算和有關縱向專項轉移支付監控所需功能進行匯總，包括本級財政對具體預警規則的限定意見，之后向上級財政報告。由于各級地方財政的預算執行情況存在差異，所以這些監控功能將包括重點監控功能和一般監控功能，這需要在上報時予以明確。其次，各地方財政還具有對本級監控平臺的日常維護和管理職責，特別是本級財政中心數據和預算執行的信息安全。

四、結語

在政府預算執行動態監控信息化平臺建設過程中，除了注重監控核心技術內容與體制安排的創新以外，還當應對未來平臺的運營保障給予充分考慮，在技術、資金、人力、法規等方面給予全面支持。同時，由于考慮到我國各項公共財政體制與制度改革仍處于不斷調整和完善的時期，特別是當前我國政府預算執行動態監控信息化平臺建設的分散性，因此，對于建設全國統一的監控平臺系統還應將可能會遇到的困難考慮的充分一些?！?/p>