現代鄉鎮財政改革機制探究——以江蘇省規范化改革為例

●孫 昂

鄉鎮財政改革發展路在何方是當前各級黨委、政府、財政部門，尤其是基層黨委、政府、財政部門所關心、思考的熱點問題。2011年以來，江蘇省財政廳連續出臺《關于進一步加強鄉鎮財政工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）、《關于進一步加強鄉鎮財政機構隊伍建設的意見》和《關于開展“規范化財政所”建設的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），明確了以規范化為抓手進一步推進鄉鎮財政科學化精細化管理，加強“兩基”建設的工作思路。

在《指導意見》中，十分明確地提出了“十二五”期間江蘇鄉鎮財政改革的目標。而在《實施意見》中，則旗幟鮮明地提出了實現這一目標的路徑和手段，那就是“規范化”，其具體內容包括機構隊伍規范化、業務工作規范化、內部管理規范化、基礎設施規范化。為了把規范化的要求落到實處，《實施意見》又把上述四方面內容分解為53 個具體的考核評價指標體系。通過對《實施意見》的內容，特別是考核評價指標體系的解讀，規范化的要求可以分解為 “模塊化、標準化、系統化、平臺化、信息化、差別化、動態化”等方面。換言之，考核評價指標體系旨在通過貫徹上述“七化”要求，從而實現規范化的管理目標。

模塊化：《指導意見》把當前和今后一個階段鄉鎮財政的主要職能界定為：收入管理職能、分配資金職能、監督管理職能、落實政策職能、服務發展職能。而《實施意見》把這五大職能分解落實到機構隊伍規范化、業務工作規范化、內部管理規范化、基礎設施規范化四大模塊之中，并進一步明確化、精細化為21 個類別、53 項指標，使其具有較強的可操作性，同時依據重要程度分別賦予每個指標相應的分值和評分辦法，以易于考核評判。如重頭戲業務工作規范化模塊，被劃分為收入管理、預算管理、國庫集中收付、鄉財縣管、資金監管、資產管理、政府采購、政府性債務、財務管理與服務9 個類別，而其中預算管理部分又被細化為綜合平衡原則、預算編制方式、預算編制細化程度、預算執行方式、預算執行要求、報表資料要求等六項指標。每一項指標的做法、要求、分值、評分辦法都一目了然，無論是基層財政所的執行，還是省、市、縣財政部門的考評都有案可查、有據可依、清晰明了。

標準化：《實施意見》 通過各指標內容的量化、要求的具體化將指標體系打造為一套標準化程度較高的體系。如在機構隊伍規范化部分規定“鄉鎮財政所不少于4 個行政編制。財政所長、總預算會計等重要崗位使用行政編制。”“大專以上學歷人員不少于80%； 本科以上學歷人員不少于40%。”在基礎設施規范化部分，要求為農服務大廳 “使用面積分別不少于60 平方米，服務窗口（柜臺）不少于3個。” 并對大廳的設施作出了具體規定。要求 “檔案室使用面積不得少于30 平方米”等。

系統化：所謂“上級千條線，基層一根針”，按照系統論的觀點，鄉鎮財政所要全面高效地履行好自身職能，不僅要有健全的內部運行機制，還要處理好與上級財政部門、本級黨委政府、鄉鎮黨政機構、村級組織，以及基層群眾的關系，形成完善的外部運行機制。對此，《實施意見》作出了明確而細致的規定和要求。如資金監管工作中要求全面貫徹落實省有關規定、對相關資金實施監管，所有財政性資金納入相關平臺監管。鄉財縣管工作中要求建立鄉鎮財政申報、縣級財政審核撥付、縣鄉共同監管的收付機制；預算管理工作中要求年度預算經人代會批準或法定程序后，須于30日內及時批復到部門單位； 為農服務大廳工作要求公開辦事流程和服務承諾等。這些規定系統地梳理了有關各方對于鄉鎮財政所的工作需要和要求，對于鄉鎮財政所協調好與有關各方的關系、履行好 《指導意見》 所規定的收入管理、分配資金、監督管理、落實政策、服務發展等職能提供了全面、詳盡的參照依據和操作規范。

平臺化：為方便鄉鎮各部門和廣大農民群眾等對象，《指導意見》 要求建立和完善服務平臺，設立服務大廳，實行“一站式”服務。而《實施意見》則專門就為農服務大廳設計了兩個評價指標，對大廳面積、窗口數量等硬件設施和辦事流程和服務承諾等軟件設施進行了詳細規定，盡最大的可能為辦事人員提供方便。

信息化：《指導意見》 和 《實施意見》 作為推動鄉鎮財政規范化建設的重要手段，要求通過應用預算管理、國庫集中收付（或鄉財縣管）、省財政報表管理、一折通等各類業務系統，逐步將各項財政業務工作實現信息化管理。積極應用辦公自動化系統，實現縣財政與鄉鎮財政以及財政所內部公文流轉、交換、督辦及綜合辦公一體化。同時，就網絡安全問題提出嚴格要求。

差別化：江蘇區域經濟財政發展水平差別很大，鄉鎮財政的發展水平也有很大的差異。有鑒于此，在規范化財政所建設中沒有實行一個標準、搞一刀切，而是本著實事求是的原則以激勵機制帶動增量改革，循序漸進地推動各地鄉鎮財政規范化建設水平的不斷提升。充分考慮地區間的差異，結合當地經濟發展水平、管理現狀，找出突出問題和薄弱環節，有的放矢，逐步加以解決。始終緊扣鄉鎮財政工作實際，不走過場，不擺花架子，特別是基礎設施建設，以實用為前提，區分輕重緩急，量力而行，嚴禁盲目攀比。

動態化：規范化鄉鎮財政所建設是一項長期工作，難以畢其功于一役，為此，《實施意見》專門要求對于已經評定的“省級規范化財政所”，采取動態管理，有效期為五年，不搞終身制。五年期滿后，受省財政廳委托，市級財政部門按鄉鎮組織實地復核，由省財政廳組織抽查。對通過復核的，由省財政廳發文確認。近期，根據《關于開展“規范化財政所”建設的實施意見》、《關于進一步加強鄉鎮財政機構隊伍建設的意見》和《關于進一步加強鄉鎮財政工作的指導意見》的有關規定和要求，江蘇省財政廳以規范化為導向，積極開展鄉鎮財政隊伍建設等調研工作，著力推進鄉鎮財政國庫集中收付制度、部門預算、綜合預算、資金監管、信息化建設等各項改革，切實抓好鄉鎮財政省級聯系點、干部培訓、健全報表體系等管理工作，落實好農橋項目建設、良種補貼發放等各項強農惠農政策，鄉鎮財政改革發展工作得以全面推進，并不斷深入。■