區級財政建立分級分層監督機制的思考

●揭 新 許海軍

隨著財政收支規模的大幅增長，財政資金管理面臨風險日益突出，《財政部門監督辦法》出臺以后，對如何建立財政分級分層監督機制，構建財政大監督格局，再次提出了新課題。本文結合常州高新區財政局的實踐，對區級財政建立分層分級監督機制展開思考。

一、分級分層財政監督是財政分級預算管理的必然趨勢

我國實行分級財政管理體制，一級政府一級財政，分級管理意味著分級監督。與此相適應，財政監督機構分為中央財政監督和地方財政監督兩級，地方財政監督又包括省、市、縣（區）、鄉鎮四級，此五級構成了相對獨立的財政監督體系。區級財政部門相當于分級管理中的基層財政部門，鄉鎮級財政部門則是分級管理的終端。兩者作為財政資金流向最前沿的級次，主要職責是圍繞本級政府部門預算編制、執行情況開展監督檢查。

財政部門的分層監督，第一層是專職監督機構，第二層是業務管理機構，第三層是各預算部門和基層的財政監督，再深化，可以延伸到政府性投融資平臺等出資人的監督。分層監督的目的是確保財政資金運行到哪里，監督系統就延伸到哪里。不同于分級監督的線性管理，分層監督是立體的監督，用八個字概括就是“橫向到邊，縱向到底”。“橫向到邊”是指橫向到資金預算部門（包括各投融資平臺），加強資金使用者的監管；“縱向到底”是指財政資金要順著項目資金流向，從預算編制、撥付、使用、管理、決算到資產入賬等環節貫穿到底。值得注意的是，鄉鎮財政既是分級監督的終端，又是資金使用的終端，又是分層監督中的一個環節，而鄉鎮財政監督恰是分級分層監督的薄弱環節。

二、分級分層財政監督是構建財政大監督格局的現實要求

分級分層監督是構建財政大監督格局的現實要求，也是構建財政大監督的具體體現。從近幾年的實踐看，以下現實問題也決定了分級分層監督管理勢在必行。

（一）上級專項資金種類繁多

以常州高新區為例，2010年-2012年該區建設口累計獲得中央、省、市三級財政專項資金補助項目達109個，獲得專項補助57483 萬元。涉及專項資金管理辦法15個，在地方監督級次上，存在上級專項資金申報指導信息不對稱，專項資金管理渠道不暢通，下級未相應建立項目儲備庫，存在企業申領資金先知先覺，財政監督部門后知后覺現象，因此專項資金是分級監督的重點。

（二）本級資金管理層級增多

隨著城市化進程的不斷加大，政府性投融資，近兩年全區建設口資金投入約達330 億元，2013年資金需求巨大，其中征地動遷資金占比較高。而征地動遷安置是政府性資金管理層級較多的類型，除財政部門外，還涉及征補辦、拆遷主體、拆遷公司（勞務公司），評估公司、拆房公司、鎮（街道）財政、村委集體經濟組織、安置房建設單位等多個資金使用主體，資金流向錯綜復雜，僅靠財政部門單純監督遠遠不夠。

（三）政府投資模式復雜多變

全區“十一五”期間基本建設項目投入約230 億元。政府性投資項目的建設模式較為多樣，既有財政性資金直接支付的建設項目，也有政府回購項目、代建項目，2012年還實施了兩個投資額5 億以上的BT 項目，此外還有上市公司的土地一級開發項目、萬頃良田開發建設項目。建設管理模式不同，直接影響到財政資金的監督使用是否到位，僅靠財政部門實施監督管理，既單一也不現實，必須更好地健全分層監督機制。

（四）鄉鎮財政監督基礎薄弱

盡管地處蘇南經濟發達地區，在財政集中核算、集中支付上也取得明顯的成績，但是鄉鎮財政管理尤其是該區西部鄉鎮的財政監督仍是薄弱環節。具體體現在經濟基礎薄弱，財力拮據，財政收支不平衡，一是還存在公共保障能力不足，財政能力“缺位”的問題；二是還存在隨意開支、財政職能“越位”的問題；三是還存在財政監督的能力與日益擴大的基本建設項目支出的管理需求不相適應的問題。

三、分級分層財政監督是確保財政資金安全的重要措施

區級財政監督作為事權較為集中，對于項目資金的管理更為直接。該區在分級分層監督實踐中進一步創新監督理念，解決監督管理兩張皮問題，實現以專職監督檢查機構為主向 “全員監督”的轉變，壯大監督力量，擴展監督機制。

（一）加強橫向聯動，擴大監督層面

1、明晰權責，確定財政監督處室與業務處室的職責定位。每年由經濟建設監督處統一牽頭制定年度財政監督計劃，統一組織實施專項檢查，業務處室根據職責分工切實履行日常監督職責，開展專項檢查工作。既實現財政監督工作四統一，又做到財政監督信息共享、人員共享、成果共享。常州市高新區財政局同時以財政監督簡報為載體，全年發布了十期簡報，全面報道財政監督工作。

2、合理授權，督促各職能部門、區屬公司加強內部監督。2012年全局下發了《關于進一步規范全過程跟蹤審查的操作規程的通知》，由城建局財務處、常高新集團等區屬公司的審計部等內審機構，承擔部分財政監督職能，對項目資金的使用進行監督管理，而監督管理內容、程序、規程由財政部門統一要求和指導。同時要求職能部門、區屬公司對相應的財政資金使用、項目實施、財經紀律的執行履行監督職責。2013年將建立由財政部門牽頭，各職能部門、區屬公司聯動的工作機制，形成橫向聯動監督。必要時可以對重點局辦采取主辦會計委派制。

3、整合力量，加強與紀檢監察、審計、黨政辦等部門的協作。在中央省市統一部署下，聯合開展了“小金庫”專項治理工作，而且在后續的財政監督和審計督查工作中，聯合出臺了《關于建立審計督查回訪機制的通知》，實現優勢互補，成果共享，努力增強財政監督的規模效應。

4、服務外包，充分發揮專業機構補充監督力量。全區自2007年對政府性投資項目實施造價咨詢機構定點政府采購以來，財政及其他職能部門內審機構，近三年共開展了169個項目的全過程跟蹤審查，審核資金130 億元，充分發揮了中介力量的專業優勢，切實做到監督檢查覆蓋了資金運行全過程，成為財政監督的重要補充力量，有效地提高了財政資金使用效益。目前正開展第三輪的定點服務機構招標工作。

（二）加強縱向聯動，夯實監督基礎

1、規范上級補助專項資金管理方式。常州市高新區財政局結合專項資金管理的需求，采取了指導申報，驗收核撥、分類檢查的方法。一是對政府性投資項目，采取了統一組織申報的方式，規范在先；對于“金太陽工程”等企業申報，在上級資金下達后召集相關職能部門到現場檢查驗收，明確資金申領手續，并現場指導，然后根據進度核撥，既及時保障上級資金到位，又保障了專項資金的安全。對于大額資金補助項目，也列入年度財監計劃中實施專項檢查。

2、重點抓好鄉鎮財政監督管理工作。一是健全機構，自2011年以來全區（街道）財政分局設立了財監科或財監崗位，由分局長主抓鄉鎮財監工作，同時納入全區財政監督聯絡員體系；二是加強業務指導，以“一鎮一品”為載體，由業務處室組織各鎮（街道）開展財政管理工作，如河海分局的參與式預算改革，新橋分局的完善鎮級財政投入基建財務管理等等，區財政監督專職機構則定期對下進行業務培訓和指導。三是規范鎮級財政監督管理資金的范圍，不僅要管好鎮級預算內資金，而且要管好鎮級預算外資金； 不僅要管住鎮級財政總預算收支，而且還要管住鎮級各部門單位預算收支。鎮級財政監督管理特別要抓好收支兩條線管理工作，確保各項收入資金必須全部進入財政專戶，所有支出都必須經過鎮財政監督撥付，收歸收、支歸支，收支分開，牢牢掌握資金管理的主動權。對于村級財務收支，仍然實行村財鎮管模式，由鎮政府負責管理，區財政及農業部門應以項目管理為依托，不定期進行檢查，促進其規范運行。四是按《財政部門監督辦法》，積極探索授權監督事項，可將各鎮級財政監督計劃統一納入大計劃范疇，組織和指導鎮財政分局開展專項檢查工作，提升鎮級財政監督的總體管理水平。

（三）推進信息建設，健全監督隊伍

一方面，充分利用現有預算指標管理、非稅征管、國庫集中支付、涉農補貼網等信息網絡系統相對健全的優勢，開設財政監督“網絡終端”，通過網上監控，及時發現問題，督促整改糾正，全局實施“金財工程”建設，自主開發了土地出讓金資金管理系統，將土地出讓金等非稅收入管理以及核算納入信息化建設軌道。另一方面，加強橫向縱向、對內對外聯系，實現資源共享，健全財政內部監督、職能部門監督、區屬公司監督及鄉鎮（街道）監督等信息資源共享機制，提高監督效益，節約監督成本。同時，建立健全監督人才框架，提升監督能力。今后將進一步擴充監督隊伍，嘗試從人大、職能部門、區屬公司等單位選派一批原則性強、業務過硬的人才，同時不斷加強財政監督法律法規和業務技能培訓，為構建該區財政大監督格局提供堅強的組織保障。

（四）分層分級監督，探索風險管理

關于分級分層監督，常州市高新區財政局擬在2013年探索以財政資金流向實施風險防控的新課題，作為財政監督的新抓手。結合區級、鄉鎮財政層級監督的特點以及常州市高新區實際，嘗試開展財政資金風險評估排查防控試點工作，為分級分層監督積累經驗。計劃按照試點先行，總結經驗，以點帶面，整體推進的思路，主要圍繞財政資金、項目資金的流出流入的重點部門（包括部門預算單位、基層財政、投融資平臺）、重要崗位和關鍵環節，以規范資金使用，提高資金效益為核心，通過排查、建制、監控、預警、整改、處理等環節，確定不同層級的風險評估等級，排查財政資金管理風險點，并根據風險的大小、危害程度和發生概率，由財政監督專職機構牽頭組織專家進行風險等級評定；通過風險評估完善防控措施，從加強雙基建設、三定方案、適度分權等方面入手，完善制度建設，加大對財政違法行為處罰力度，確保財政監督收到實效。

經濟越發展，監督越重要。常州市高新區財政局將不斷完善分級分層管理機制，切實構建財政大監督格局，使得職能進一步明確，職責進一步明晰，制度進一步健全，作用進一步明顯。■