公共財政的法理框架探析

●黃炎斌

財政改革的目標是通過改革和規范財政預算的內容與方式，健全財政運行機制，建立公共財政框架與公共財政基本制度。目前，財政改革正處于這個過程之中。但是，由于對公共財政的理解不深刻，對公共財政的法制性特性，未有深入的探討與足夠的重視，在一定程度上影響了公共財政框架的構建，進而影響了公共財政基本制度的建立。公共財政的本質是法治財政，公共財政框架實質上是公共財政的法律框架，公共財政基本制度是公共財政法律法規體系的總和。本文基于公共財政與法律的關系，探討構建公共財政的法律框架及其意義。

一、公共財政及其定義

發展社會生產力、增加財政收入的目的，是為了使全社會中的每個人得到更加全面和自由的發展。因此，以人為本的發展，才是發展的最終目的。以人為本的發展，應體現于社會經濟生活的各個方面，財政的改革和發展也不例外。以人為本的“本”在于人的各種權利，包括人的自然權利和社會權利（公共權利）。人的自然權利包括生存權利、健康權利、居住權利、發展權利，與此權利相對應的內容，就是當人的生存狀況受到威脅或危險時，能夠得到基本的保障與救濟；在健康受到威脅時，能夠得到相應的醫藥和衛生治療；當人無處棲身時，能夠得到住所；當時代發展需要個人與之相適應時，個人能夠得到教育、培訓、就業、遷徙的機會。人的社會權利包括自由權利、安全權利、政治與法律救濟權利，與此權利相對應的內容，就是提供每個人能夠自由表達和活動的渠道和場所；提供使每個人的人身和財產不受外來侵犯并受到保護的工具和條件；提供個人權利得到法律救濟的社會環境與條件。每個人的權利都應當平等，使權利具有一致性，奠定社會公平的基礎。當個人權利難以自我實現時，便構成政府的責任。

現代政府宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務的四大職能（職責）中，社會管理和公共服務是政府對個人權利實現的必要職責，構成履行該職責的必要條件就是財政。財政是政府履行職能的必要物質基礎，但從政府成立的那天起，其通過權力所籌集的收入（主要指稅收），除了自身履行職能所必需費用（管理支出）外，其余必須用于提供為實現全社會個人權利所需的公共產品或服務。這是由政府籌集的收入—稅收的性質決定的。稅收具有普遍性、法定性和強制性，全體公民都有依法納稅的義務，并形成一種社會契約，表現在通過公民繳納一定的稅收集中托予政府作為代理人，由政府提供實現公民個人權利所需費用相應的或等額的服務或公共品。由此可見，財政與政府及公民個人密切相關，并形成了契約關系，其最終結果體現在對個人權利的實現與保障上，體現于個人權利實現的一致性上，表現出財政的公共服務性及公益性，構成為公共財政。與此相應，公共財政離不開公民個人及其參與，公共財政的內容離不開與個人權利非自我實現的相關支出安排。因此，所謂公共財政是指政府為滿足社會對公共產品及公共服務需要，受托管理公共收入，實現資源共享，使公共資源的配置及結果符合預期公共目標的財力運作過程及形式。

二、公共財政的屬性

根據委托代理理論，公共財政的首要問題便是政府收集到的稅收如何安排的合理性問題。在沒有詳細的契約約束下，政府作為代理人可能會按照自己的意愿，對稅款做出安排（編制預算）。但這種安排，有可能符合委托人的信托，也有可能違背委托人的信托。因此，委托人從經驗出發，不能完全相信代理人所做出的預算安排，會親自參與預算編制的過程（先由代議制選出的議員或人大代表參與研究討論，后向全民收集意見與建議，最后公開宣布預算），討論預算安排是否圍繞公民權利的實現與保障這個根本點，哪些合理、哪些不合理，哪些地方需要修改、哪些地方需要調整預算額度、支出標準及支出比例，哪些財政資金需要專款專用，哪些支出項目是緊迫的和必須優先保障的，轉移支付是否有理有據、預算赤字及盈余是否合理可行等等，直到預算編制通過為止。參與預算編制及討論，這是委托人也即全體公民固有的權利。

預算編制通過后，政府作為代理人是否遵照預算的安排去無條件執行，這是公共財政的第二個問題，即監督問題。財政運行過程就是財政資金的運轉流向過程，這個過程必須是按照既定（法定通過）的預算報告去執行，一般不能有偏差，也不允許有偏差。但既然是委托代理去執行，預算執行中是否存在偏差、是否嚴格執行預算報告，需要全體委托人（現實由全體委托人的代表）進行了解、對比、核實，或者要求代理人每半年或一季度公布一次預算執行情況，或者不定期抽取部分部門、單位、項目財政資金的使用狀況，或者通過某種技術手段，讓預算執行的全過程完全掌握在委托人自己手中，實行動態過程監控，每一筆財政資金何時撥付、現處于哪個環節、支付使用情況等，都清清楚楚，合理合規合法。因此，對公共財政的監督，也是委托人也即全體公民固有的權利。

財政預算執行后，預算資金是否發揮了應有的作用，是否存在鋪張浪費等等，需要有一個評估及評價，這就涉及公共財政的第三個問題，即預算資金績效評價問題。財政資金是稀缺的資源，用之者眾，生之者寡，涉及民生的方方面面，需要謹慎使用。由于預算編制的粗放，以及預算執行的不均衡不徹底，一定程度上帶來了財政資金的浪費。但浪費有多深多大、面有多廣，財政資金是否發揮了應有的作用，解決了哪些實際困難和問題，發揮了多大的作用，是否達到了預期目標，產生了哪些經濟及社會效益，個人權利有哪些已經實現或正在實現，是否還要繼續投入或加大投入，等等，都需要有一個客觀真實的評價，通過評價了解和提高財政資金的使用效益。因此，對公共財政的績效評價，也是委托人也即全體公民固有的權利之一。

因此，公共財政的本質是財政的民主性，它體現并貫穿于財政全過程的開放、參與和共享。離開這三者，公共財政不復存在。

三、公共財政的契約

公共財政是具有契約關系的。上面提到所謂的契約，并不是由委托人即全體公民與作為代理人的政府，雙方簽訂一個書面的約定，并要求其按書面約定執行，而是通過一種替代的方式，由全體公民的最高權力機構（或全國人民代表大會或議會）制定相關的法律，或者根據最高法律憲法的規定，約束和規范政府的財政行為，并且上述所述的各種公民權利，也必須體現于憲法和法律的具體條文中，通過憲法和法律調節公民與政府的權利責任關系，并規定違法承擔相應的法律責任，使委托代理關系具有不可逆轉性，并且具有剛性的約束力。這是現代國家發展出的政府與社會的契約形式。

因此，維持公共財政的契約關系的形式或途徑只有一個，就是法律。公共財政必須在法律法規的框架下構建，只有這樣，公共財政才有合法性的基礎、完整性與約束力，并具有可操作性。公共財政若不依托法律的框架，無法建立。目前，我國公共財政還只是停留在對這個概念文字的使用上，欠缺一整套從公共財政預算編制原則、具體內容、程序與方法、預算審批、轉移支付的具體規定，到預算執行的監督法律主體、監督的組織行為與方式，到預算執行結果的分析評價與利用等法律規范。已經實施的所謂公共財政帶有很大的隨意性，以我（政府或部門）為主，最基本的預算公開都做不到，最基本的委托代理契約精神都無從體現（契約關系甚至顛倒），公共財政以人為本的“本”遠未得到確立（目前仍然是建設導向型財政，不是民生導向型財政，建設支出及公共管理支出占總支出相當大的比例，城鄉及區域公共財政支出比例懸殊，權利差異極大），公民權利未能得到切實的保障，公共財政與實際相去甚遠，或說有名而無實。公共財政呼喚著法律框架的建立健全。

四、公共財政的法律框架

由上可以看出，公共財政首先是法制財政，然后才是法治和民主財政。因此，構建及完善公共財政的法律框架（這里的框架是大框架概念，非單一法律框架，是指涉及公共財政的法律法規體系）刻不容緩。現階段，公共財政的法律框架憲法、法律和法規三個層次，應盡快建立健全和構成互相照應、承上啟下，上下位法嚴密的邏輯關系，以法律體系支撐公共財政，以法律框架構成公共財政的基本框架，形成公共財政的基本制度。

首先，憲法應當確立公共財政的基本原則。當前憲法第六十二條第十款規定全國人民代表大會審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告；第八十九條第五款規定國務院編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算；第九十九條第二款規定縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告；第一百二十二條規定國家從財政、物資、技術等方面幫助各少數民族加速發展經濟建設和文化建設事業外，未有對公共財政及預算作原則規定（這是憲法的一大遺漏或缺陷）。對應于憲法對稅收及財政和預算的還不健全的原則規定，憲法應在總綱單獨設立 “國家稅收及其他公共收入，取之于民并用之于民，國家實行公共財政，國家預算按照城鄉及區域公共服務均等化的要求和依照法律規定編制，保障每個公民公平獲得生存與發展的權利”的條款，使之與其他涉及相關內容的條款相呼應，在憲法層面完善公共財政的基本原則，以此基本原則作為預算法立法的總依據（就此而言，憲法對審計做出的原則規定則豐富和具體得多，涵蓋了審計的基本方面。見憲法第九十一條、第一百零九條）。

然后，《預算法》應在憲法對公共財政基本原則、稅收、國家預算、審計監督及行政管理范圍基本原則規定的統率下，從公共財政的概念和本質出發，實行和實現權利一體化預算（這是公共財政預算的總原則），在預算法的基本框架及法律條文中體現財政的公共性及公共過程、分級財政的事權范圍與財力，形成公共財政的法律基礎及法律形式。同時，預算法是權利法和限權法的法律，上面所述的公民權利都應在法律中得到伸張，對各種權力或以權力違背公民權利都應予限定，充分體現以人為本。因此，現行預算法應進行徹底的修訂，以總則的原則性規定，統領各個章節的法律條文，總則的原則性規定越詳盡越好，使預算編制及執行的財政運行過程隨意性及自由裁量權空間極大壓縮，彰顯預算編制執行規范化的法律剛性。預算法總則應當包含以下內容：1、無依據預算項不得編入預算；2、重大預算項經授權評估立項；3、預算安排輕重緩急、比例及分類（遵循民生福利、公共事業、公共管理、項目建設、投資）；4、預算編制介入、公開及預審；5、公共服務均等化；6、財政資金轉移支付；7、財政資金專款專用；8、財力與事權匹配分級預算；9、預算支出目標安排法定(或既定)；10、預算收支按類、款、項、目編制；11、預算全口徑；12、國庫單一賬戶（歸并財政專戶）；13、部門零基預算；14、預算超收及盈余；15、預算執行情況報告；16、預算執行及績效監督；17、預算編制、執行、監督評估分離及制衡。以此規范預算編制，改變預算編制的粗放、隨意和預算執行的隨意性，限制部門機構及支出的膨脹，避免財政資金浪費，使預算的細化、執行、監督和其他方面的硬約束具有堅實的法定基礎及法律依據。避免現行預算法行政規定多、法律（條文）規范少，法律條文與違法責任條文不對應（且只有三條違法法律責任），在實際執行中有法幾如無法，根本體現不了法律的尊嚴和威懾力作用。

同時，預算法應當有這樣的條款：各級政府編制財政預算必須依據國家憲法和法律的規定，以及國家和地方所制定的中長期發展規劃綱要所應達到的目標和任務。這樣一來，就能通過法律大致規范財政預算的內容與方向。

必須指出的是，當前對財權與事權爭論不休，地方政府的事權范圍到底如何界定，憲法第一百零七條規定： 縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。該條第二款規定：鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作。按照該條原義，縣至省級地方政府事權范圍是清晰明確的，縣級以下即鄉鎮地方政府事權范圍沒有具體規定，只有區域內行政管理工作。與此相對應，憲法未對一級政府一級財政作原則性規定，因此預算法也必須遵循這一規定作相應修訂，體現憲法的精神，理順各級地方政府事權，使各級地方政府事權與財力支出有法可依，無須爭議。

最后，對特別的財政管理內容及財政管理方式，以法規即條例的形式作出詳細規范（待條件成熟也可上升為法律，先易后難逐步規范）。如財政資金轉移支付條例、財政資金專款使用條例、財政資金使用績效監督條例等，特別針對轉移支付的條件、轉移支付范圍、轉移支付標準、轉移支付方式、專項轉移支付及所占比例、必要性等進行規范，盡量限制轉移支付的范圍與總量，特別是專項轉移支付的項目與數量（應予規范、縮小甚或取消，至少在目前很大程度上這是財政的自由裁量權，而且專項轉移支付占有轉移支付一半以上，缺乏充分的依據），騰出更多的財力保障基層地方政府的支出安排；針對國有土地使用權出讓金收入、彩票公益金收入、國有資本經營收入、國有資產處分收入、社會保險基金收入（或其他基金收入）等進行規范，確保其專項用于某個民生支出領域，如保障性住房、教育、社會保障等，或將之納入專門預算，非經批準不得用于其他支出領域，保證財政資金除了能用于建設及投資項目外，能夠用于民生的支出不受影響，確保公共財政以民生財政為基本訴求；將財政資金使用效果評價納入法制的軌道，通過實施監督評估和及時調整支出項目，克服和克制財政資金撒胡椒面，保障重點項目，集中財力逐年和逐批改善民生困境和難題，節省財政資金，確保財政資源使用效益。

五、公共財政法律框架的意義

若公共財政的法律框架能夠真正按上述得以建立，至少具有以下幾方面的意義：

（一）公共財政法律框架能加快推進中國的政治民主化進程

按照現有的提法，中國的政治民主化是以黨內的民主化促進社會的民主化、人民的民主化。但黨內民主化涉及選舉政治議程，目前難以有大的破局，但通過推進公共財政的民主理財過程，通過民眾參與預算編制和執行的公開、公正和透明，能夠實質推進中國社會民主化進程。因為憲法已經賦予公民這個權利，同時法律法規環境也已經逐漸成熟，特別是《政府信息公開條例》的頒布，以及“十二五”規劃綱要提出“完善預算編制和執行管理制度，健全預算公開機制，增強預算透明度。保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”使預算與執行公開有據可依。與此同時，預算法的修訂也走向民主立法過程（只要真正吸納民意，并按上面已論述的原則修訂），可以說，財政的民主化已經處于初步實踐之中，公共財政制度也處于此形成過程之中，在其中充當推手的公共財政的法律框架也必將在構建形成中。當公共財政的法律框架真正形成，它既為公共財政的實現提供了法制保障，同時與公民權利的緊密結合，又為財政民主的實現提供了途徑與方法，使原來比較空洞的民主有了一個可以實際操作的空間與平臺，既不碰觸政黨選舉政治，又能初步滿足公民（民生領域）的民主愿望和訴求，從而大大地推進社會的民主化，可謂一舉兩得。

（二）公共財政法律框架能推進城鄉一體化進程，縮小城鄉發展差距

公共財政體現的是權利的平等，公共財政法律框架為實現平等提供了法制保障。城鄉一體化本質上是公民權利的一體化，要實現城鄉一體化，破除城鄉居民在享受公共服務、公共產品和社會保障上的巨大差別與身份歧視，必須實現財政資源分配的公平化，這就必然要求實行財政預算的一體化，城鄉居民平等同權，公共服務均等配置。公共財政及完善的財政轉移支付制度，能為城鄉一體化、縮小城鄉發展差距提供堅實的制度保障。說到底，公共財政法律框架為城鄉一體化保駕護航，若沒有公共財政法律框架，城鄉一體化的目標難以實現。

（三）公共財政法律框架能自動銷解戶籍管理制度，推動社會管理難題的解決

戶籍管理制度，有一定的歷史合理性，但在目前，已經失去了意義，而且造成了嚴重的社會割裂并由此導致一系列經濟及社會問題并難以解決，必須解除。戶籍管理制度及內含的身份歧視（主要是政策歧視），是城鄉二元結構的總根源。某種意義上，實現城鄉一體化，就必須破解城鄉二元結構，而破解城鄉二元結構，就必須破解戶籍管理制度，而破解戶籍管理制度，最終要破解的是戶籍背后的政策歧視。政策歧視主要是根據戶口簿上標注的農業人口與非農業人口，實行差異的或兩種根本不同的勞保福利政策，在財政資源的分配上，無論在教育、醫療、住房、就業、養老、文化事業及基礎設施方面，城鎮與鄉村，都存在極大的差異，城鄉權利相當不平等。只有確立公共財政法律框架，實現財政預算的一體化，城鄉居民平等同權，公共服務均等化配置，此時戶籍管理制度才能自動慢慢失去了其存在的意義，戶籍管理制度才能最終銷解，（人口不必需流向城市的）城鄉一體化才能最終得以實現，從而使這一棘手的社會管理難題最終得到破解。

（四）公共財政法律框架為促進內需提供原動力和原動力

公共財政法律框架的確立，就是公共財政制度的確立，就是民生財政的回歸，同時也就是城鄉居民權利一體化之時。當城鄉民眾在教育、醫療、住房、社會保障等民生領域有所保障沒有了后顧之憂，便能釋放巨大的消費潛能，投資、出口、消費三駕馬車拉動經濟發展的順序，必將由消費、投資、出口順序所取代，它既為經濟發展提供內需的原動力，也為經濟結構調整提供原動力。一句話，公共財政法律框架為經濟發展提供了不可替代的制度資源。

（五）公共財政法律框架使預算編制執行更加規范有序，財政運行更加有效

以憲法為根本、預算法為基本、其他一系列財政法規相配套的公共財政法律框架，使財政無論在預算草案到預算報告、預算調整、預算執行（包括轉移支付及財政資金專款專用等）、預算監督到財政決算、績效評價、違法的法律責任追究的整個財政運行過程，都能做到有法可依，更加規范、有序，財政運行也更加有效率。■