政府文化財政投入問題思考

●趙 穎

一、政府文化財政投入的廣義認識

（一）文化投入的完整體系構成：廣義視角的架構

1、行業基本構成。第一，對文化藝術的投入，投入方向有：藝術及表演團體、藝術表演場館、圖書館、群眾文化機構等；第二，對文物事業的投入，投入方向主要包括文物保護、文物科研、博物館等事業機構；第三，對廣播影視的投入，目前該行業中存在大量的文化產業，廣播和電視臺還是文化事業單位，實行市場化管理；第四，對新聞出版的投入，目前絕大部分新聞出版單位已經脫離事業身份，同時該行業也承擔少量事業單位發展、國家重大出版項目、全民普惠的公共文化服務等文化事業。

2、橫向與縱向視角的統一。從縱向上看，以上述四款預算科目為線索，我國的文化投入總體可以分為四大縱向系統。按照現有的領導機關，它們可以歸并為兩大類：一是對文化文物業的財政投入，文化部主管；二是對新聞出版廣電業的財政投入，由新聞出版廣電總局主管。自2010年始，文化領域進行了文化市場綜合執法改革，主管文化、廣電、新聞出版的政府機關在副省級以下進行了合并改革，市級以下基本合為一體，稱為“文化廣電新聞出版局”或類似的名稱，“上面千條線，下面一根針”。因此，在基層呈現橫向鋪開的公共文化服務層面，縱向特征并不明顯。

（二）廣義視角選擇的合理性

1、符合文化的內涵界定。文化是在社會中得以傳播開來并且獲得認同的精神內容的總和。上述涵義決定了財政對文化的投入不僅包括圖書館和群眾娛樂，還應該涵蓋演出藝術、文化遺產、廣電傳媒等內容。

2、與國家預算科目的對應。我國現行政府預算科目中，相關文化的類級科目是“文化體育與傳媒”，下涉六個款級科目“文化”、“文物”、“體育”、“廣播影視”、“新聞出版”和“其他文化體育與傳媒支出”。不談體育，其余文化項目均應屬于文化投入研究范圍。

3、符合國際慣例。當前許多國家的預算科目設置口徑與我國大約相近，各國政府對文化的投入，多數都涵蓋了文化演藝、文物博物、廣播影視和版權內容。

4、符合我國針對文化事業與文化產業的政策口徑。為促進文化發展，我國歷年來出臺了許多財稅政策。針對于所有文化企事業單位的政策，通常專門注明：文化單位是指從事新聞出版、廣播影視和文化藝術的企事業單位。

5、有效區分“大文化”與“小文化”。傳統預算科目“文化事業費”所指的文化事業是“小文化”，慣用多年，僅指上述四項中的第一項；本文所談的文化投入是“大文化”，包含文化藝術傳媒領域的全部財政投入內容。

二、政府文化財政投入的全景量化認識

在進行分析之前，有必要先對下面的一個核心指標——廣義的“文化投入”做個簡單說明。該指標是由文化體育與傳媒的類級科目支出數減去體育款級科目支出數得來。應當說，這個指標并不確切反映上述四類廣義文化的投入，只能說是大約反映。原因在于，至少“其他文化體育與傳媒（款）”科目中的體育部分未被全部剔除，這是目前能力所限。

（一）總體規模狀況

1、總額增加的幅度較大。2009年至2011年財政部數據顯示出政府近年來對文化事業的重視。2009年和2011年文化投入增速超過財政總支出增速，總體來看，近年來財政對文化的投入增速較大，超過了財政總支出的增速。（參見表1）

表1 2009-2011 文化投入與財政總支出基本情況

2、橫向比較規模依然偏小。文化投入與教育、科學技術、醫療衛生投入相比，其比重過小。科學技術的投入與文化投入的差距沒有繼續拉大，但是教育投入和衛生投入增速遠超文化投入，文化投入同其差距還在繼續拉大。文化投入規模偏小，僅占財政支出1.4%-1.5%。（參見表2 和圖1）

表2 2009-2011 文化投入與教育科技衛生投入占財政總支出比重的對比情況

圖1 2009-2011 教科文衛投入比重的對比

（二）結構狀況分析

第一，在財政對文化的投入中，比重最大的是文化（款）的投入，其次是廣播影視事業，再次是文物業，比重最小的是新聞出版。原因是，文化（款）承擔著大部分公共文化體系建設的任務；廣播電視，尤其是電臺、電視臺依然是事業單位，并承擔著“廣播電視村村通”及“西新工程”等大項目建設；新聞出版業的產業屬性很強，政府投入不多，等等。（參見表3）

表3 2010、2011 財政對文化的投入內容概況

第二，與國家支出中的表現相似，在地方支出中文化（款）比重居于40%以上，廣播影視位居老二，總體來看，地方支出中的結構狀況并沒有與全國支出的結構狀況有巨大反差，然而這種巨大反差在中央支出中顯現。中央支出中，廣播影視投入成為老大，占40%以上； 新聞出版投入躍居老二，2010年占29%，2011年占26%，文化和文物的比重非常小。這種中央與地方截然不同的結構狀況說明：第一，文化和文物事業是典型的地方財政支出項目，因此文化文物支出絕大部分都聚集在地方支出中；第二相對于文化文物事業，中央政府更側重傳媒事業的政府職能，等等。（參見表4）

表4 2010、2011 中央和地方文化投入情況 單位：億元

第三，由于文化活動的地域性特征，絕大部分文化投入的受益范圍通常為地方性的，因此，文化投入絕大部分都是通過地方政府完成的。從2008年之后的財政數據來看，中央政府對文化的投入比重在逐漸下降，地方政府的投入比重在上升，這符合上述特點。但是，在地方政府的投入中，實際上一部分是來自中央的轉移支付。從2008年后的數據看，中央向地方的文體類轉移支付在中央預算的全部支出中比重越來越大，2008年比重為44%，2009年超過50%，到2011年達到55%。這說明中央加大了對地方的文化投入力度。在中央向地方的轉移支付中，國家有意向中西部地區和農村落后地區傾斜，對較為發達的地區則基本以獎代補或由地方政府自行解決。（參見表5）

表5 中央級公共財政預算中文化體育傳媒支出的結構情況

三、優化政府文化財政投入的政策建議

（一）在總量上保持更高的投入水平

1、完善持續增長的經費保障機制。近年來，經濟的增長和財政實力的增強，為政府加大公共文化投入奠定了堅實的基礎。政府應當切實提高公共文化投入在財政總投入中的比重，該指標的增速要跑過財政總支出和其他財政支出項目的增速。預算執行中如有超收，要注意做到從超收收入中相應安排文化投入。

2、進一步拓寬資金來源渠道。可以增加政府非稅收入用于文化公益項目的投入。這方面，我國參照其他國家的成功做法，已將彩票公益金收入納入文化投入的資金來源中，確定在“十二五”時期從中央彩票公益金中安排32.5 億元，主要用于國家藝術基金相關項目及城市社區文化中心（文化活動室）設備購置。這是我國歷史上首次利用彩票公益金安排文化項目，也算實現了零的突破。

3、學習其他國家成功經驗，在中國大力支持非政府組織和非營利組織，充分發揮民間力量滿足部分公益性文化需求。我國的非政府組織和非營利組織發展不力，使得公益性文化投入主體過度依賴于財政資金，不利于文化的大發展大繁榮。財政投入可以由直接對文化的投入轉變為對部分非政府組織和非營利組織的投入，而這些組織對文化投入的大部分資金可以發揮其主觀能動性從其他渠道籌集，使財政投入真正起到“四兩撥千斤”的作用。

（二）盡快解決結構不平衡的問題

1、明確側重，優先保證落后地區（農村和中西部地區）。對于東部較發達地區，國家可以放手讓當地政府自行解決資金投入問題或者采取獎勵等其他投入方式；財政要重點支持中西部公共文化建設，加大轉移支付力度，提高中西部地區的公共文化服務水平，縮小地區差距。促進地區平衡，要保證總體文化事業投入和人均文化事業投入的雙重快速增長；還要對文物事業發展中那些投入不能滿足職責需要的經濟落后地區，如黑龍江省、江西省、安徽省、云南省、西藏自治區等，加大文物業財政投入的傾斜力度，使之文物事業投入滿足事業發展的需要，跟上全國整體文物業發展的進程。近年來，我國已經在文化投入中實施了上述傾斜政策，需要持續加大傾斜力度，才能逐漸解決上述不均衡的問題。

我國的文化投入一直存在城鄉結構失衡的問題，為此，近年來采取了財政投入的傾斜政策，這被稱為文化投入重心下移。從“十一五”時期的表現來看，縣及縣以下文化投入的增速和比重在持續增大。但是，城鄉二元化的格局尚未改觀，需要在未來較長時間內持續地給予傾斜政策，加大傾斜力度，促進我國城鄉一體化。

2、其他需要注意的問題。第一，在促進基本公共服務均等化方面，城市中應當側重于扶持相對落后的特殊群體人員，如老人、城市低保戶、農民工群體、殘疾人群體等，使弱勢群體也能均等享受文化服務。第二，財政對文化的投入適當向完善軟件和管理手段的方向傾斜，因為前期投入的公共文化服務設施，需要接下來配上高水平的管理軟件，方能產生源源不絕的文化發展的能量。第三，在文化投入的四個款項中，適當提高文物事業投入的權重，因為相對于我國文化藝術的投入和廣播影視的投入來說，我國的文物事業投入比重較小，遠遠滿足不了我國文物大國的需要，而且，文物事業專業性很強，投資巨大，更加需要政府的支持。

（三）完善轉移支付制度

1、明確劃分中央與地方政府的權責范圍，建立健全多級財政分擔體系。按照政府間事權與支出劃分原則，公共產品的受益范圍與政府的財政責任是具有邏輯關系的。文化投入的諸多項目均屬于地方受益項目，從理論上說，各級地方政府應當承擔相當一部分財政責任。在此基礎上，形成多級財政分擔體系。從目前我國中央與各省的財政劃分情況來看，本文認為比較適合建立以省市級財政為資金主導、以縣鄉財政為資金輔助、執行上依靠本級政府的公共文化財政支出體系。這只是大的制度設想，至于具體地區和項目，還要依據具體情況而定。

2、逐步減少有條件的轉移支付。有條件的轉移支付造成人為的不公或投入障礙，尤其是對于經濟落后地區的轉移支付，更需要注意這個問題。考慮到這個原則，就需要適當調整稅收返還制度，改“基數法”稅收返還為“因素法”，因為“基數法”的制度基礎本身就建立在財政基數的不均等上，可能加劇地區間文化投入的不均衡。考慮到這個原則，還需要加大一般性轉移支付比重，讓經濟落后地區不必因為配套條件不具備而損失獲得發展資金的機會。總之，財政體制需要回歸基本公共服務均等化的邏輯。■