河南省文化體制機制改革創新存在的問題及對策建議

徐春燕

(河南省社會科學院中原文化研究中心，鄭州 450002)

堅持文化的改革創新，解放和發展文化生產力，是文化發展繁榮的根本動力。在第十七屆中共中央政治局第22次集體學習時胡錦濤總書記就指出:文化是民族凝聚力和創造力的重要源泉，深化文化體制改革的重點就是要加快文化體制機制改革創新。然而，體制機制的改革創新不是一蹴而就的事情。對于河南省來講，近年來雖然在改革實踐中做出了一定成績，但是與文化先進的省市相比還有一定差距，如何完善社會主義市場經濟，加強黨的執政能力，讓文化“軟實力”更好的助推中原經濟區建設，仍是目前河南省面臨的重點課題。

一、河南省文化體制機制改革創新存在的問題

1.文化體制改革自身存在的問題

文化體制改革是一項系統工程，需要有諸多配套條件，與經濟體制改革、政治體制改革和社會體制改革相互銜接，統籌安排。河南省乃至全國文化體制改革起步較晚，改革的思想理論和工作準備不足，舊的體制本身存在問題，經年累月，弊病重重，例如管辦不分、政企不分、政事不分、職能交叉、行政管理成本過高等，還有體制內人員對改革主觀上的抵觸，這些都使得改革難度加大。此外，我國的文化體制改革走的是一條“自上而下”的改革路線，改革的第一推動力首先在權力的上層也就是中央領導集團形成，而后再逐層推進，基層遇到的實際問題還需要反饋到上級主管部門，才有可能尋求到有效的政策支持。河南省不屬于全國文化試點省市，文化體制改革在財政、稅收、信貸、投融資政策等方面只能在中央政策范圍內運作，地方政策可以調控的空間非常有限，政策的不暢，或者說是政策制定的滯后性更顯嚴重，這在很大程度上阻礙了河南省文化體制改革更好更快的進行。

2.文化宏觀管理和監管體制尚未健全

文化宏觀管理體制的改革主要是指理順黨委、政府與文化企事業單位的結構狀況與相互關系，使各文化單位之間各司其責，各得其所，相互配合，相得益彰。文化微觀運行體制主要是指文化企事業單位內部的組織架構和運行機制，通過對文化企事業單位內部組織機構的改革，促使其在經濟效益提高的同時，社會效益也顯著提高。目前，政府對文化市場微觀主體經營活動干預過多的問題在河南省普遍存在，政府職能方面的“缺位”和“越位”并存，不僅導致了市場微觀主體的交易成本過高，而且依靠以專項資金為主要手段和行政推進為主要方式的發展模式，在一定程度上強化了政府文化主管部門配置資源的傳統體制，存在著管辦不分、資助覆蓋面窄、監管缺失等弊端，抑制了以市場配置資源為主要發展模式的市場微觀主體的內生增長動力，阻礙了文化競爭力的提高。例如，河南省在文化資源方面區域管理、條塊分割嚴重。在海外有著廣泛影響的三國文化資源，南陽、許昌、洛陽三地并存，但由于分屬三個地區，分別開發，各自為戰，沒有產生集聚效應，削弱了在全國市場的競爭力。文化局、廣播電視局和新聞出版局的整合是河南省文化體制改革的重要環節，目前在各地市已經基本完成，并形成了統一的執法機構——文化市場綜合執法局。但是，新成立的文廣新局卻同時歸省文化廳、省廣播電視局、省新聞出版局三個部門聯合管轄，管理環節的不暢，在許多方面給下屬單位工作的開展造成了不必要的麻煩，甚至有時三個部門同時開會，下屬單位領導應接不暇。

3.文化自主創新機制有待完善

自主創新體系是激發創新創造活力、提高自主創新能力和核心競爭力的體制基礎和機制保障。河南省雖然早在2009年就印發了《河南省自主創新體系建設和發展規劃(2009—2020年)》(豫政〔2009〕78號)，但是由于長期的文化管理體制僵化，推動科技創新的體制機制仍不完善。表現在:經濟和科技體制改良有待深化，創新主體的活力和動力不足，企業尚未真正成為技術創新的主體，產學研密切結合的機制尚未真正成立。科技創新管理統籌協調不足，有限的科技資源沒有獲得優化配置。支持和鼓勵創新的機制有待進一步優化，許多國家和省里的鼓勵科技創新的政策沒有很好的執行、落實。自主創新的投入機制不健全。2010年河南全省全社會研究開發費用占生產總值的比例為0.95%，遠低于全國1.7%的平均水平。培養、吸引、留住人才，支持創新人才脫穎而出的機制尚未形成。高水平研發團隊和領軍人才缺乏，河南全省僅有“兩院”院士17人，能夠解決河南省經濟社會發展重大關鍵問題的高新技術和自主創新成果少。

4.文化投融資機制不健全

投融資機制不健全直接導致非公有制資本進入文化市場的渠道不通暢，文化發展缺乏強大的資金支持。雖然近年來河南各級黨委、政府對文化建設的投入不斷加大，但總體來看，文化投入的水平還很低。2010年河南省人均文化事業費10.12元，僅是全國平均水平(24.11元)的42%，位居全國倒數第二位。2010年河南省全社會固定資產投資中用于文化、體育和娛樂業的投資為165.63億元，較2009年增長10.7%，但遠遠低于河南省全社會固定資產投資21.0%的增長速度。2011年，河南省財政文化體育與傳媒支出預算為6.3億元，較2010年增長6235萬元，但是在全國仍處于較為落后的位次。政策性投融資方面，雖然三管齊下，通過文化產業發展專項資金、文化投資有限責任公司和政府與國家開發銀行的合作，開通了投融資渠道，但從實踐效果來看，其應有作用還沒有得到更好的發揮。譬如，升級文化產業發展專項資金主要支持有產業基礎、有市場需求、有發展前景的文化企業或產業項目，但是由于數額有限，僧多粥少，難以滿足眾多文化企業的需求;銀行貸款重點支持大型國有文化企業，許多中小文化企業即使有了好項目也難以上馬。市場投融資方面，也存在著一些不容忽視的問題，如資金利用率不高和綜合效益偏低的問題，還需要有關方面予以高度關注。

5.人才引進培養機制不完善

要大力發展文化事業和文化產業，需要一批富有創造能力，具有開拓性思維的高層次人才，這些人才包括在全國有影響的文化領軍人物，高水平的文化創意人才，一流的文化產業高層次戰略研究人才，以及文化經營管理人才、市場營銷人才，尤其是既懂文化又懂經營的復合型高級人才等。長期以來，由于束縛文化發展的思想觀念和體制機制依然存在，人才機制不完善，人才問題一直是制約河南省文化發展的重要“瓶頸”。人才從哪里來?一是要積極引進，二是要社會培養。在人才引進機制方面，江蘇省的許多做法值得我們借鑒。江蘇不但省政府推出了“雙創計劃”，而且其他82個市、縣(市、區)也設立了引才計劃，每年引才專項資金達50億元。近四年來，江蘇省通過全省各級引才專項資金資助引進各類高層次人才5350人，為本省文化發展提供了巨大動力。與之相比較，河南省雖然制訂了《河南省中長期人才發展規劃綱要(2010-2020)》，推出了一系列門檻低、實用性強的“創業”新政策，但是對于高級人才的吸引力度還有待加強。在人才培養方面，河南省還需要建立長效機制，可以借鑒山西省的做法。山西文化產業中心與山西財經大學MBA教育中心、山西財經大學研究生院等單位合作，設立文化產業經營管理方向，為人才后續隊伍的跟進打下基礎。此外，在應用型人才的培養方式上河南省也有待改進。譬如，河南省本科院校動漫專業在全國動漫熱潮下迅速發展，但是在市場需求大量人才的背景下，動漫專業的畢業生卻處于就業難的尷尬境地。高校培養出來的人才難以滿足社會對應用型人才的要求，從本質上看是高校動漫人才培養方式存在問題，這在其他專業也或多或少地存在著，需要引起高度重視。

二、河南省文化體制機制改革創新的對策建議

先行先試是國家賦予中原經濟區建設的一項優惠政策，為河南省加快文化體制機制改革創新提供了政策保證，我們要按照中央創新體制、轉換機制、面向市場、增強活力的要求，探索改革開放規律，為今后文化長遠、持續發展奠定基礎。

1.推進文化宏觀管理體制建設

建立文化宏觀管理體制是河南省文化體制改革發展到現階段的必然要求。河南省要圍繞建設服務型政府，加快政府職能轉變，實現黨政分開、政企分開，政府要從對文化的微觀管理向宏觀管理轉變，盡快實現社會主義市場經濟條件下的社會文化資源的新的配置方式。建立新的管理體制，需要:(1)建立調控適度、運行有序，管人、管事、管資產相結合的文化管理體制。強化政府宏觀調控市場監管和公共服務職能，創新公共文化服務運行管理機制。要把文化主管部門從經辦各種具體事務中解脫出來，轉而將主要精力放到定政策、做規劃、抓監管上來，改變管理、審批、服務等方式，推動文化行政管理部門更好地履行政策引導、公共服務等職責。(2)綜合運用法律、行政、經濟等多種手段，注重發揮文化經濟政策、文化發展資金、文化產業投資基金的經濟杠桿作用，引導和推動文化事業、文化產業健康有序發展。(3)創新管理理念、管理方式和管理體制，提高管理的科學性、系統性、有效性，加強管理的前瞻性和主動性。要將管理和發展結合起來，切實加強新興文化領域和新興文化業態的管理，改變原來重發展輕管理、先發展后治理的狀況。(4)改進政府對文化產業與文化事業的投資結構與扶持方式，借鑒其他省市經驗，建立多元化的投融資渠道。(5)完善文化企事業單位法人治理結構和國有文化資產經營管理模式，健全文化企業國有資產評價體系和領導人考核辦法，研究制定國有資產出資人制度，確保國有資產保值增值。

2.深化企事業單位內部機制改革

繼續深化公益性文化事業單位內部改革。完善崗位設置管理，推動文化事業單位形成責任明晰、行為規范、富有效率、服務優良的運行機制。保留事業性質的文化單位，要堅持面向市場、面向群眾，深入推進內部人事、收入分配、社會保障制度改革，進一步增強發展活力，提高服務水平。轉企改制的文化單位要加快進行公司制、股份制改造，探索建立符合現代企業制度要求、體現文化企業特點的資產組織形式和經營管理模式，建立健全法人治理結構。積極協調落實各項改革政策，扶持轉企改制文化單位發展。此外，各文化單位還要將內部機制創新作為下一步深化改革的重點，建立、健全競爭激勵、優勝劣汰機制，充分調動廣大文化工作者的積極性、創造性。河南電影制片廠、全省50多家電影發行放映單位、60余家非時政類報刊出版單位等完成改制后，要推行內部人事、分配制度和職稱評聘等方面的改革，建立有利于人員進出的機制，更好地面向群眾、服務群眾。

3.構建統一開放競爭有序的現代文化市場體系

健全現代文化市場體系既是完善社會主義市場經濟體制的外在要求，也是推動文化體制改革、促進文化產業發展、滿足人民群眾文化消費需求的內在要求。構建現代文化市場體系，需要:(1)積極發揮行政調控手段，運用市場化運行機制，建立規范、有序、開放的文化市場體系。遵循文化發展規律和市場規律，建立與物質市場配套互動的人才、資金、技術和知識產權市場，建立文化大市場的分類標準和統計指標體系，盤活文化資源存量，加大文化資源增量的有效投入，建立堅強的文化產業發展的物質基礎。(2)加快形成一批規模效率較高，文化輻射大，品牌競爭力強，管理科學，運行規范的現代化文化企業。(3)打破條塊分割、行業壟斷和市場封鎖，營造公平參與市場競爭、同等受到法律保護的體制和法制環境。(4)建立健全有利于新興文化產業發展的激勵機制，鼓勵包括各類文化企業和個體在內的文化主體，以創造和創新為根本手段，創作生產出思想性藝術性觀賞性相統一、有市場競爭力的優秀文化作品。要以通過市場滿足人們的文化需求作為文化企業生產的根本出發點和歸宿，積極促進新興文化業態發展，鼓勵具有創新思維的文化企業為社會公眾提供更多創新文化成果。(5)重視文化行業組織和中介機構在文化市場中的重要作用，積極促進各類文化行業協會等行業組織以及文化經紀代理、評估鑒定、技術交易、推介咨詢、擔保拍賣等各類中介服務機構的健康發展。(6)建立長期有效的信用監管懲戒制度。管理部門應建立定期信用公示制度，對依法誠信經營的企業予以表彰獎勵，對失信違法違規的企業和個人加以懲處。充分利用網絡等新興傳媒及時公布監管結果，充分重視群眾和行業協會的監督作用。

4.完善公共文化服務體系

公共文化服務體系的建立對于提高人民生活質量和提升幸福感有著重要意義，河南省公共文化服務體系還處于初建階段，還有許多方面有待完善，需要:(1)建立健全公共財政資金保障長效機制。2011年，河南省用于文化建設的經費共12.1億元，僅占全省財政總支出的0.004%，跟文化發達省份相比存在很大差距。因此，加大政府資金投入，以資金預算來保證文化投入的提高是河南省今后工作的一個重點。(2)鼓勵社會力量介入。社會力量可以提供更多樣、更具個性、更專業的文化產品和服務，是未來公共文化服務發展的必然趨勢。政府可以借鑒法國和成都等國家和地區的經驗，利用稅收優惠、優待政策、榮譽鼓勵等措施引導社會力量參與文化建設。(3)對于適合走市場化的公共文化服務事業，政府可以鼓勵其進入市場。政府通過完善相關稅收、法規等手段構建健康、有序、規范的市場體系，引入競爭機制，以促進河南省公共文化服務的多元化。

5.創新人才工作機制

人才是強省之本，創新人才工作機制，是當前河南省文化體制改革的重中之重，需要:(1)創新領導機制。各級黨組織要創新人才觀念，把“用事業造就人才、用環境凝聚人才、用機制激勵人才、用法制保障人才”變成自覺行動，充分發揮思想政治優勢、組織優勢以及密切聯系群眾的優勢，將人才工作列為重要的議事日程，著力解決好人才隊伍建設的關鍵問題，切實加強對人才工作的組織領導。(2)創新選拔機制。根據文化發展的需要，本著“公開、平等、競爭、擇優”原則，穩步推進職稱制度改革，拓展專業技術人才的發展空間;進一步完善民主推薦、公開選拔、競爭上崗、任前公示、干部聘任制、選舉制、破除干部任用終身制、能上能下、能進能出、優勝劣汰等有利于優秀人才脫穎而出的政策措施，建立和健全良性循環的人才競爭機制;積極探索建立發現優秀人才的新渠道和新平臺，進一步加大企業人才市場化選聘力度，全面推行事業單位聘用合同制和崗位管理制度，為優秀人才開辟“快車道”;利用文化產業與相關產業的聯動和資本擴張機制，擴大選拔范圍，廣泛吸引財經、金融、創意等領域的優秀人才和海外高層次人才匯聚我省。(3)創新培養機制。高等院校、文化科研機構可以與文化企業和團體聯合辦學，建立一批人才培養和實訓基地，培養專業技術和管理人員。堅持以按需施教為核心，根據不同層次、不同行業的特點，開展具有針對性、層次性、系統性、時效性的培訓。堅持優秀人才優先培訓，重點人才重點培訓的原則，加快培養文化發展所急需的科技、管理人才，特別是要加強行業領軍人才、特殊人才和復合型人才的培養。(4)創新考評機制。堅持和完善民主推薦、民意測驗和民主評議制度，按照黨政機關干部和專業技術人員考核工作的有關規定，結合不同行業和崗位的特點，制定有針對性的考核評價指標體系。注重能力和業績并重，對一部分工作能力強、業績過人、群眾公認，但在學歷、論文等方面達不到規定標準的人才試行特別評審制度，徹底破除單憑學歷、論文等評價人才的一貫方式。對于企業經營管理者可以通過企業經營管理者評薦機構進行客觀、綜合、科學的評價，推進企業經營管理者由職務任命制向資質認定制轉變。對于獲得合格資質的經營管理者，通過市場競爭原則擇優錄用。(5)創新激勵機制。按照精神激勵和物質激勵相結合的原則，建立獎勵機制。在精神激勵方面，通過選拔專業技術骨干、學術帶頭人、評選先進等辦法，授予人才各種社會榮譽，并利用新聞媒體宣傳優秀人才事跡，在全社會形成尊重知識、愛護人才的良好氛圍。在物質激勵方面，積極探索按勞分配和按生產要素分配相結合的分配激勵機制，將優秀人才的收入與其創造的經濟效益和社會效益直接掛鉤。對優秀人才要優先解決住房、子女入學、配偶工作等實際問題。盡快推出中長期吸引海外高層次人才計劃，制定高層次人才認定辦法和享受待遇標準，鼓勵海外高層次人才和團隊來豫創業。(6)創新流動機制。打破人才部門所有制的現狀，在不改變人才與其所屬單位的隸屬關系的前提下，鼓勵不同部門之間人才資源共享，為促進產學研合作創新提供人才保障。采取項目合作制辦法，通過建立實驗基地、實訓基地等方式，靈活引進高層次人才，鼓勵產學研在互借互補中實現人才、技術的交流，提高知識創新效率。

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