駐外公使與清末立憲運動＊

郭雙林

以往學術界在討論清末立憲運動時，對駐外公使雖然有所涉及，但專門對此展開討論者卻少之又少。到目前為止，學術界專門研究駐外公使與立憲運動關系的專題論文，只有伊杰的 《〈出使各國大臣奏請宣布立憲折〉非載澤等所上》［1］和祖金玉的 《清末駐外使節的憲政主張》［2］兩篇文章。前文主要考證 《出使各國大臣奏請宣布立憲折》為各駐外公使所上，而非載澤等人所上；后文則從憲政方案和憲政態度兩方面考察了清末駐外使節的憲政主張。由于作者未能充分利用相關資料，加之受論述角度的限制，通過該文，我們并不能全面了解駐外公使在清末立憲運動中的活動和作用。侯宜杰的 《二十世紀初中國政治改革風潮——清末立憲運動史》是代表這一研究領域最高水平的扛鼎之作。書中對李盛鐸、孫寶琦等人在立憲運動期間的活動均有論述。但作為全面研究清末立憲運動史的專著，書中沒有也不可能對駐外公使群體做專門的考察。

清末預備仿行憲政是一種政府行為，作為清政府的外交官員，駐外公使無一例外地被卷入運動。對當時討論的各種問題，諸如政治、外交、法律、軍事、教育、商務、金融等等，他們幾乎都有所涉及。本文僅圍繞駐外公使的政治活動展開討論，其他方面暫不涉及。不當之處，敬請指正。

一、上書清廷，呼吁立憲

清朝政府雖然于1906年才宣布仿行憲政，但清末立憲思潮的聲浪在1900年就已經開始涌動。首先發出立憲呼聲的，是駐日公使李盛鐸，其之所以勸說清廷立憲，與日本政府的影響不無關系。①日本政府不僅通過駐日公使李盛鐸影響清廷，到1900年10月10日，甚至在致中國皇帝的國書中公然要求光緒皇帝明降諭旨，摒棄守舊頑固派，“亟應簡選中外重望有為者派為大臣，另立一新政府”。參見朱壽朋編：《光緒朝東華錄》（四），4553頁，北京，中華書局，1958。在1900年9月14日李盛鐸在致張之洞的電報中指出：“屢晤外部，皆言傅相奉旨在洋兵入城之前，現須另降一議和之旨……旨內須有引過詞意……款雖未詳，大約償兵費、改新政及都城酌駐兵等款勢所必有?！保?］（P54-55）9月21日，李盛鐸正式向劉坤一和張之洞二人轉達日本政府的意思：“中國須將舊政府大臣更換，另選大臣，立一新政府，各國方能議和”［4］（P56）。10月1日，李盛鐸又一次致電張之洞，一方面通報日本政壇的變動情況，同時指出：“內政外交相表里，如能請降懿旨，采用西政西律；詔求通達中外人材，以待破格錄用；酌改學校教育章程，人心內靖，則強敵外屈，為益尤大。當否，乞鈞奪?！保?］（P57）如果說李盛鐸上兩次只是透露或轉述日本政府的意見，那么這次就是陳述自己的主張了。稍后，他在致軍機處的電奏中明確提出了立憲主張：“五洲為一大戰國，不能閉關自守，勢難全用舊法。西人因我政治不同，非笑厭薄，召侮之由。擬請明降諭旨，采用泰西政治，飭各督撫條奏，以備施行。”［6］（P778）到1901年6月，李盛鐸在所上變法奏折中進一步寫道：“中國應近鑒日本之勃興，遠懲俄國之擾亂，毅然決然，首先頒布立憲之意，明定國是。”命督辦政務大臣“參考各國憲法”，“擷諸國之精華，體中國之情形，參酌變通，會同商擬，勒為定章，恭候睿采，請旨頒行，垂為萬世法守?！保?］由于時機尚不成熟，李盛鐸的主張在社會上不可能產生多大影響，但在孫寶琦心中卻打下了深深的烙印。

孫寶琦出使法國之前曾在西安行在軍機處負責電報局工作， “軍書倥傯，每電均數千百言，手自譯錄，昕夕鮮暇?！保?］（P20）占據了這近水樓臺，自然為他了解當時國內外最新動向提供了有利條件。據其后來說：“寶琦前者承乏政務處，檢閱中外章奏，惟李盛鐸折內有請定政體以立大綱之語，而未詳陳其得失。盛宣懷請譯政治書折內謂英德日本之政體可為效法，而未敢明言。陶模折請立議院以除壅蔽，實暗寓立憲之意。”［9］當時，孫寶琦的胞弟孫寶瑄曾 “草立憲之議，欲言之當路……是時天下猶駭其事，孟晉疑而不敢上。”［10］（P1280）對此，孫寶琦后來解釋說： “寶琦彼時以為難以驟行，故未建白，且未深考各國之政術?！保?1］

1902年，孫寶琦奉命出使法國和西班牙，這為他進一步了解外國情事提供了條件。他后來自己也承認，“來歐年余，悉心參考，再四思維，非此不足以飭紀綱，而臻郅治，實屬有利而無弊。”［12］也就是說，出使對孫寶琦思想的變化產生了決定性影響。②后來其胞弟孫寶瑄也曾對此感到奇怪，并在日記中寫道：“因訪汪頌年談，猶憶及七年前同居椿樹胡同慶小山家，當時余草立憲之議，欲言之當路，頌年親見之。是時天下猶駭其事，孟晉疑而不敢上。豈其一作海外游，竟翻然有悟，而身為憲政之先導也?！眳⒁妼O寶瑄：《望山廬日記》（下冊），1280頁，上海，上海古籍書店，1983。

1904年日俄戰爭爆發后，孫寶琦與駐英公使張德彝、駐比利時公使楊兆鋆、駐俄公使胡惟德于3月22日通過外務部聯銜電奏清廷，指出：“東方戰事關系中國安危”。這場戰爭不論誰輸誰贏，對中國都有損無益?！案`見俄之于土耳其、波斯、阿富汗，每阻其更新。日之于朝鮮，方逼其更新。俄勝亦將阻我，日勝又將逼我。阻固永沉困弱，逼亦永失主權。又況東三省迄未收回，他患方將繼踵……而各國乘機進取，大欲未饜，存亡安危爭此一息。”因此他們建議清廷：“乘此俄、日用兵，各國待時之秋，一面恪守局外，一面痛自更新?！比绾?“更新”呢？“應舉各政，近年劉坤一、張之洞的奏折暨中外大臣條議大綱已具，應請飭下政務處，詳細抉擇，切實施行。倘更由廟謨獨斷，頒示要政，出該督等所議之外，尤足以激勵人心，植立國本。”［13］（P117-118）此處最堪注意的是 “倘更由廟謨獨斷，頒示要政，出該督等所議之外”一語，正是這句話，使他們的“更新”主張超越了劉坤一、張之洞的新政主張，進入清末立憲的范疇，盡管他們在這份電奏中未能提出具體的憲政方案。之后，孫寶琦又獨自上書清廷，“就行政、用人、理財、練兵四大綱”［14］提出自己的看法?；蛟S是時機不成熟，或許是兩份奏折寫得太過隱諱，上呈后并未產生太大影響。

不久，孫寶琦第三次上書清廷，正式提出立憲問題。具體立張包括：第一，仿英、德、日本之制，定為立憲政體之國，制定憲法。第二，設立議院，建立議會制度。第三，實行地方自治。孫寶琦的這封上書在報端披露后，引起了廣泛注意，如 《時報》就發表評論說：“數月以來，吾國有大喜過望、易亡為存之一大紀念，出現于黑幕時代，則吾人宜如何鼓舞而歡迎之也?，F此一大紀念維何？曰駐法公使孫寶琦氏上王大臣書，請立憲法是已?！保?5］

平心而論，孫寶琦的具體立憲主張并非沒有可議之處，但如果考慮到當時清政府內部許多官僚在實行憲政方面或察言觀色、或含混其詞、或欲言又止，那么孫寶琦一而二、再而三的上書就有了特別的價值，作為清政府內部的一名高級官員，他畢竟公開提出了實行立憲、制定憲法、設立議會、實行地方自治的主張。就此而言，不僅孫寶琦個人，甚至整個駐外公使群體，在清末立憲運動中就占據了獨特的地位。

到1905年2月，駐日公使楊樞也上奏朝廷，主張 “若議變法之大綱，似宜仿效日本?！保?6］（P5286-5287）

二、配合憲政大臣考察各國憲政

1905年7月，清政府在各方要求下，派遣載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方等分赴東西洋各國考察政治，清末仿行憲政正式啟動。多數駐外公使對此持肯定態度，如當時駐俄公使胡惟德在致兩江總督端方的電報中就頗為興奮地說：“恭讀明詔，具仰嘉謨，憲政始基，中外歡慰?！保?7］（P281）駐荷蘭公使陸征祥還主動電奏清廷：“請考察政治大臣游歷和國 （此處的 “和國”即現在的荷蘭——引者注）。”［18］（P396）得到清廷同意。9月，清廷發布上諭，指示各駐外使臣，待各考察政治大臣到達后，“會同博采，悉心考證，以資詳密”［19］（P20）。根據此項指示，各駐外使臣立即行動起來，安排考察政治大臣到后的各項活動。在這方面，以駐英公使汪大燮的安排最為具體周到。

早在駐英使館接到上諭之初，即將卸任的駐英公使張德彝就將中國簡派大臣來英考察政治一事通知了英國外務部。當年12月，新任駐英公使汪大燮到任后立即著手準備。在日常交往過程中，凡 “與彼都人士往來接見之際，率以如何考察，有何宗旨為問”。當時英國各處報紙對清廷能否真正立憲多持懷疑態度。在他們看來，以往中國遇事敷衍，此次預備立憲也是為了掩人耳目，并非出自真心。為了打消英國人的這種偏見，汪大燮經與各方商議后，特聘美國著名政治學家一人，將英國各部院暨其地方自治事務，警察、刑獄、市政、商會一切有關行政治事之法，排定日期，到時依類講解，并將講解與實地考察相結合，“今日所述，明日往觀，質疑征信，期于表里貫徹”［20］（P20）。由于陸海軍別具專門，非一政治家所能包舉，于是汪大燮又專門與英方商量，請英國陸軍部和海軍部各派一人，詳陳精義，更以余力閱看學堂、工廠等處。

準備工作的確比較細密，但是否得到落實呢？下面我們根據載澤的 《考察政治日記》，來看看載澤一行在英國時的活動安排：［21］（P595-630）

光緒三十二年二月二十八日抵倫敦，因英王赴法國游歷，未遞國書。經與英外部協商，擬先考察。

三月初三日，午正二刻，偕尚其亨、李盛鐸、汪大燮往拜英國外務部大臣葛雷及各部大臣。申初二刻，遣員至各國駐英等公使署投刺。戌正，邀政法學教員埃喜來使署講英憲法綱要。至亥初一刻結束。

初四日，戌正，埃喜來講英內部、農漁部規則。亥正散。

初五日，午正二刻，往英內部，晤其大臣葛藜斯敦，譯談概略。未正，往地方自治局，晤監督柏恩士譯問綱要。未正二刻，往學部，晤大臣白洛耳，譯談學務大略。終往農部，晤監督喀林敦，譯詢醫畜及農林學堂公會情形。申正二刻回。戌正，埃喜來講戶部、藩部規制。

初六日，未正二刻往藩部，晤其次官，譯談各殖民地情形。申初二刻往戶部，晤首相兼理戶部大臣干白班若門，譯談財政大綱。戌正，埃喜來講英地方自治部規制。講畢以其所著 《地方自治論》、 《憲法解義》為贈。

初七日，未正，往觀萬生園。戌正，埃喜來講議院之制。

初八日，申初，宮內省請聽樂歌。

初九日，未初，至倫敦府尹署午宴。申初，往觀上下議院。戌正，埃喜來講司法部規制。講畢稍憩，復論英警察之制。

初十日，李盛鐸率參隨數員往觀倫敦自治總局、救火會、裁判公堂等處。

十一日，巳刻，應教務大臣之邀參觀倫敦大教堂。未刻，至倫敦警察總局，與局長譯談巡警大略。戌正，宴請英首相及外部大臣等。子初畢。

十二日，巳刻，參觀造幣廠，午正返。午后，遣尚其亨、李盛鐸率參隨八員參觀監獄。戌正，埃喜來講學部規制。

十三日，巳正，乘火車往觀烏里治炮廠。未初二刻，乘火車往觀格林儲水師學堂。

十四日，至陸軍部，晤陸軍大臣喀力次，譯談英陸軍部規制。午正，至海軍部，晤海軍提督荷羅典，譯述海軍部大略。申初，教會總教習等來見。戌正，埃喜偕教育家來，演說英國辦理學務情形。

十五日，戌初二刻，大律師韓客請宴。座中談及禁種鴉片之事。

十六日，巳正二刻，往觀初級高等學堂、幼稚園。

十七日，戌初二刻，東方商會請晚宴。

十八日，乘火車赴大林墩參觀。

十九日，巳正，參觀克哩弗蘭造橋廠、東北鐵路公司機汽車廠、大林墩鋼鐵廠、士諦芬廠、弗乃卡機器廠。

二十日，回倫敦。

二十一日，電告外部，請代奏在英考察事竣，先赴巴黎，俟英主歸，再折回覲見，呈遞國書。

二十二日，西節期，往游公園。

二十三日，赴留英學生宴會。

二十四日，午后赴畢士雷軍營觀演來克雖快槍。

二十五日，離英赴法。

應該說，載澤一行在英國的行程安排是比較滿的，基本上沒有喘息的機會。這樣考察憲政，雖不免走馬觀花，但在有限的時間內，載澤一行還是增長了不少見識，特別是汪大燮安排的美國政治學者埃喜的講解，對載澤等人在很短的時間內盡可能多地了解英國憲政很有幫助。

載澤等離英赴法后，汪大燮在所上 《會同載澤等考察英國政治事竣折》中，除比較詳細地匯報了此次活動外，還特別指出：“臣竊維英以舊邦發明新政，方今列強政要，大都取法于斯，推為鼻祖。區區三島，轄屬乃遍五洲，而精益求精，不自滿假之意，尤足發人深省。其立國既早，而習慣相沿之政事，有似復雜，深求其故，則凡所以相維相系者，靡不同條共貫，各寓精意于其 間，洵 非 可 以枝枝節節求 之 也”［22］（P20-21），委婉地表達了自己的看法。

三、聯銜上書，督促清廷以五年為期實行憲政

1906年，各駐外公使又聯銜上奏，請朝廷實行憲政。他們在上奏中一方面向清廷轉達了“海國士夫”聽說中國即將實行憲政后 “爭相走告”的情形，同時指出：“竊惟憲法者，所以安宇內御外侮，固邦基而保人民者也。濫觴于英倫，踵行于法、美。近百年間，環球諸君主國，無不次第舉行。竊跡前事，大抵弱小之國，立憲恒先。”甚至強大如俄羅斯，“跨歐亞之地，處負嵎之勢，兵力素強……乃近以遼沈戰事，水陸交困，國中有識之士，聚眾請求，今亦立布憲法矣”?！坝^于今日，國無強弱、無大小，先后一揆，全出憲法一途，天下大計，居可知矣。”［23］

為了打消清廷對實行憲政的顧慮，他們指出：“立憲政體利于君，利于民，而獨不便于庶官者也?！焙我匝灾?？他們指出，各國憲法皆有君位尊嚴無對、君統萬世不易、君權神圣不可侵犯諸條，而凡安樂尊榮之典，君得獨享其成，而艱巨疑難之事，則君不必獨肩其責。如平均租稅、控訴訟獄、上達下情、保護生命財產、參與補救地方政事等民間之利，均屬公共利權，而受制于法律范圍之下。至于臣工，則自首揆以至鄉官，或特簡或公推，無不有一定之責成，聽上下之監督。其貪墨疲冗敗常溺職者，上得而罷斥之，下得而攻退之。東西各國大軍大政，更易內閣，解散國會，習為常事，而指視所集，從未及于國君。所以說憲法利君利民而不利百官。

對于具體辦法，他們提出三項主張：“一曰宣示宗旨”，即仿日本當初之法，“將朝廷立憲大綱，列為條款，謄黃刊貼，使全國臣民奉公治事，以憲法意義為宗，不得稍有違?！薄！岸徊嫉胤阶灾沃?。”即取各國地方自治制度，擇其尤便者酌訂專書，著為令典，尅日頒發。各省督撫，分別照行，限期蕆事?！叭欢瘯哉摮霭嬷伞！奔慈∮?、德、日本諸君主國現行條例，編為集會律、言論律、出版律，迅即頒行，以一趨向而定民志?！耙陨先撸瑢崙椪蛩?，而富強之綱紐?！保?4］

他們甚至為朝廷設定立憲期限：“臣等……合詞吁懇，伏愿我皇太后、皇上宸衷獨斷，特降綸音，期以五年，改行立憲政體?！保?5］

從后來仿行憲政的實踐看，清廷并沒有完全采納這些駐外使臣的建議，至少在立憲準備的年限上，確定以九年為預備期限，而非五年。

國內立憲派一波又一波的國會請愿運動迫使清政府于1910年11月發布上諭，宣布將預備立憲期限由九年縮短為五年，同時聲稱：“此次縮定期限，系采取各督撫等奏章，又由王大臣等悉心謀議，請旨定奪……應即作為確定年限，一經宣布，萬不能再議更張。”［26］（P79）但仍有部分駐外使臣逆風而上。1911年9月7日，出使美墨秘古大臣張蔭棠上書清廷，“亟請速行憲政”。他在上書中指出：“竊以吾國承積弱之后，當更新之時，由專治而進于立憲，舉凡內政外交，無一事不關系重要，即能廣集才智，奮發精神以當其沖，尚虞隕越。乃今春俄約之事，俄國要索六款，挾以戰書，限以答復，我朝慎顧邦交，不得不曲徇所請。外侮方殷，內訌又起，山西、湖南、廣東、蒙古同時電傳有叛亂之事。而蒙古之亂，聞叛黨得俄人濟以軍火，煽使搆難。敵侮民離，國事日亟。臣夙夜焦思，無所為計，只望速定立憲政體，庶幾上下一心，以救危亂?！睂τ诔⒌膽B度，張蔭棠完全清楚，為什么還要頂風上書呢？他在上書中解釋說：“特以時局危亟，存亡絕續，在此數年，非進則退，非富強則滅亡，勢無茍安，事無中立?！痹谒磥?，當初慈禧太后和光緒皇帝之所以決定仿行憲政，就是為了 “系四海之民心，挽歷年之危局”。而今形勢并未得到緩解，“自日俄協約以后，并吞高麗之事遂行，遼、沈、蒙、疆又將淪陷矣。英、德、法各強國皆據有屯兵，港口炮臺、軍艦棋布星羅，門戶大開，勢力遍及于堂闥，不僅藏衛、川、滇、黔、桂、閩、粵鄰邊之地在在可虞也。內顧己國兵力微薄，人無固志，官不保民，民亦不能自保。加以熒惑之言叢興，排革之說風行，稍一擾亂，則外族乘機而入，強權是與，誰為善鄰，大利所關，寧辨公理，無一地不可以瓜分，無一時不可以瓜分，千鈞一發之機，僅系于憲政之實行而已”［27］（P360）。在這里，“速行憲政”成了挽救危局的靈丹妙藥。

四、規劃中央及地方官制

預備仿行憲政，官制改革是前提之一。對此，在清廷宣布立憲之前，各駐外公使就不斷上折呼吁。1906年9月清廷發布仿行憲政上諭后，一些駐外公使又先后上奏朝廷，就中央和地方官制改革提出了自己的方案。

規劃中央官制，首先遇到的不是技術問題，而是理論問題，即以什么樣的政治理論為指導來設計整個國家制度。對此，出使德國大臣楊晟在上奏中指出：“竊思立憲政體，條理至密，矧當嬗遞時期，興革損益，規畫尤極繁復，自非扼其要領，無以絕蒙名淆實枝節瑣碎之弊……誠如圣諭：廓清積弊，明定責成，必從官制人手。惟是我國地廣民眾，設官之數，勢必十倍他國，百倍前代。非討論古今政治家學說，研精極慮，以求其原理，綜舉內外百司所現行，及國家社會將來所必發生之事實，條分縷析，以核其類別，則權限不得分明，隸屬不得適當，即執行之際，無秩序可循，范圍可守?！保?8］（P389）

應該根據什么理論學說來設計中央官制呢？當時最看好的是三權分立學說。楊晟指出：“考各立憲國制度，莫不本立法、司法、行政三權鼎立之說為原則?！碑斎唬瑘猿秩龣喾至⒃瓌t，并非不顧中國實情，完全拘泥于理論。例如協贊立法，必資國會，但考慮到中國國民知識程度尚淺，不足以謀大計，可以先行召開地方議會。“司法之權，義當獨立，則司法之官，必別置于行政官廳之外。”考慮到當時中國憲政類多試行之事，凡百制定，很難一一吻合法理，所以只要司法官 “職制可定，而權限伸縮，在立憲以前與立憲以后，無妨斟酌時宜，稍事變通”。楊晟甚至還專門討論了國家與社會的關系，指出：“欲促國家之發達，必以發達社會為根本……若督撫之自顧考成，致各省顯分畛域，州縣之兼理刑名，致民事轉多廢棄，既妨統一之義，更塞發達之機，尤當蕩此積弊，使國家、社會兩方面相挈進行，庶實力內充，富強可致?！保?9］（P390）這種認識在當時堪稱鳳毛麟角。

至于中央官制及地方行政制度的具體設計，雖然各人所說不完全相同，但總的來說，不外置、改 （并）、廢三種。

立法方面，中國古代并無西方近代意義上的立法機構，所以議會的設置完全是一項新的內容。對此，孫寶琦在所上 《條陳時政折》中曾以“重議事之員”為名，委婉提出設立議院的主張。［30］后在 《上政務處書》中，他正式提出設立議院的主張。具體辦法是以政務處為上院，以都察院及各科道為下院。凡所興革之事，分股執掌，而又合眾詳參，下議院議妥，送上議院復議，議定奏明請旨頒行。各部院及各省督撫所行之事，非經議院核準，不得擅改條例。議院應隨時考查各部院及各督撫，如有辦事貽誤及有擅專情事，即可臚列事跡，請旨懲辦。［31］這樣的議院與西方各國議院相比，雖不免走樣，但孫寶琦畢竟公開向朝廷提了出來。

楊晟則主張，在議會正式成立之前，宜權置法制撰定之官以協贊立法。具體辦法是：“請以朝命嚴定格式，選舉宿學識舊典明法意達世情者，曾歷政界著治績才能練達者，德望服其鄉里悉地方生計民間疾苦者，習東西各國一國中法令而識力貫徹者，富資本能通曉一宗實業有經驗而信于其儕者，集之京師，置局司，優俸給，博采中西成典，以制定憲章……俟國會成立，然后減員撤署，而并其職掌于政府。”［32］（P391）應該說，在議會成立之前，這倒未嘗不是一種權宜之法。

對于司法，楊晟主張予以足夠重視，并建議設立各級審判官。他指出：“今之論者，莫不知司法、行政兩權混合之非，推究百弊，胥源于此。”在他看來，以行政官兼司法權，無論弊與不弊，要難兼盡其職，所以各國莫不于行政官之外，別設各級裁判所，以專理刑事、民事。而管理司法上之行政事件，則歸司法省。中國歷代以來，刑名皆有專職，然皆歸行政官節制，惟于京師設卿貳以領天下刑名，但地廣萬里，案積如山，一憑紙上案情以決輕重，案雖合例，情已失真。加上士大夫不習律學，一切案牘皆出幕書之手，雖刑官失出失入、處分極嚴，而規避亦極巧。他主張先從下級裁判著手，令于每縣設一普通裁判所，選官三人任之，其下置書記、判事等職，專理刑民事件，而以地方官暫行檢事局之職，添設檢事書記官一員以佐之，典獄之官兼受裁判所、檢事局監督。凡判決之事，地方官不得過問，而司法上之行政事件，地方官亦不得推諉。普通裁判所下設初級裁判所，于各鄉以地方人組織之。此等裁判但取其能得兩造實情，不必苛求其能深諳法律，因其無處斷執行之權。然后于每府設高等裁判所，以理各縣裁判所不能決之事，而行政裁判事件、權限爭議裁判事件，則會同知府制定。于省會設上級裁判，類如各國控訴院，專審府縣上控之案。凡案非經府縣已審不服者，不得受理。再仿各國大審院之制，立最上級之司法官于京師，以統天下司法權。其司法上之行政事件，仍屬刑部?！叭缡莿t權限分明，而仍相助為理，地方官得專心民政，司法官得專心研究法律，而兩事皆治矣。”［33］（P391-393）

張蔭棠則主張設立不隸內閣的大審院作為全國最高司法署，掌審判全國重大案件及經由控訴衙門或提法使司而來之詞訟，為終審司法機關。現有的大理院可改為京師控訴院，歸于大審院之下，所司職制與各省之提法使司相同。為保證司法獨立，凡司大審院職者得為永任官，非犯罪不能罷職。［34］（P551）

行政方面，關于中央行政機構，孫寶琦在所上 《條陳時政折》中指出：“內閣原為承宣詔旨之地，自有軍機處而內閣為贅疣；自裁題本而內閣更成閑曹，大學士多系另有要差，其內閣學士以下各員，皆一無所事”［35］，所以應予裁革。軍機大臣原系宰相之職，專任內政，應照外務部之例，改為內部。各部院堂官滿漢各半，互相推諉，無益有損，應將各部院堂官一律改為一尚書二侍郎，不分滿漢，唯視其才。

楊晟也主張聯合中央行政各部以一事權。他認為以軍機處擬各國政府職權，僅得其一部分，政務處類似樞密，內閣直同元老院。應該 “并合三職，建立一大政府，用合議之制，以各部長官組織之，而特命一人為總理，居各大臣首班……輔弼天子，進退百僚，舉凡法律施行之敕令，外國重要之條約，各部各省重大事件，與其互相關系事件，以及厘正百司之主管權限，統籌國計之出入盈縮，悉以集議決之，而詳陳其理由。意有不盡，則召對坐論，反復以申之，而可否一稟決于圣旨”［36］（P399）。他所說的 “大政府”，已具備了后來國務院的雛形。至于行政各部，除現有外務部、商部、戶部、學部、兵部、刑部、巡警部之外，應增設內政部、郵政部、鐵道部、海軍部，同時改理藩院為理藩部。“合此十二部以成政府，差足盡舉天下之事矣。”［37］（P396）

張蔭棠則主張設立責任內閣，具體辦法是特旨派一內閣總理大臣計劃組織，以現有的度支、外務、司法、海軍、陸軍、民政、學務、郵傳、農工商九部，并改設理藩院為理藩部共十部，均隸于內閣，各以部之長官一人入閣辦事。而于內閣設編制、行政、考功三局，行政裁判、文官登用試驗二部，分職任事，以統籌國務，劃一政策。責任內閣設立后，軍機處、會議政務處及吏部職權皆歸并于內閣，故可撤銷。其他各部院，當并則并，當改則改，當撤則撤。［38］（P550-551）1911年3月10日，當張蔭棠聽說未來的內閣總理將由廷推會選時，為避免因此而縱朋比為營之弊，開夤緣奔兌之門，又上書朝廷，要求內閣總理由朝廷任命，并請早定憲法，速開國會，以便通過議會選舉來決定總理人選。［39］（P554-557）

地方行政方面，楊晟主張改正地方制度，立行政自治之別，而多置參事官、民舉官，以增進地方之發達。他回顧了中國地方官制的沿革，區分了官權與民治之權的區別及范圍，然后參酌東西洋政治學說，對地方行政改革提出自己的看法。他主張，地方督撫屬國家行政官，應予保留，但不并設，不兼轄，一律改為總督或巡撫，或另定官名，以總理一省行政之機關，為中央政府之分體，督撫則為國務大臣之一員。罷其原兼京秩，非各部長官膺簡與政之例，一律列于十二部長官之后，其品級降于各部長官一等。十二部系分事而治，各省系分地而治，其行政事務均屬國務。其職責是保守封疆維持治安，以維持中央政府與地方統一為辦事標準，其權限一依各部主管之范圍。督撫下分置民政兼巡警、學政、軍政、財政兼商務四司。品級降于督撫一等，各負本管之責任，而督撫監督之。“督撫有節制諸司各府之權，而不得視為輔助附屬之官，凡司府自負責任之事，不得侵奪其職。四司上于各部之事，皆得徑達，而大事應奏辦者列銜督撫之后。其下于各地方之事，皆由督撫署名，以總理機關之名義布之。舊日司道悉應裁撤，并入四司，令四司與各府平行，不相統轄?！保?0］（P390）

府、縣為地方行政官，廢除廳州等名目。各縣疆界基本不變，根據其大小遠近以定隸屬。升知府為三品，其下多設參事之職，分治眾事，而責任悉由知府當之。地方利害，得自奏陳，或條上中央政府及督撫，而舉辦重大及與他府相關系事件，則必詳由督撫分別奏咨而后行。本管各官皆聽舉劾，幕僚下吏自行辟署。遇有緊急可以請兵，可以臨時召集府議會，可以自發號令。分縣為三等，升大縣知縣為四品，中縣為五品，小縣為六品。變通知縣回避之例，非本省人不得與選。制定地方通行制度，府縣行政規則、地方自治通行規則，俾有所遵守。除督撫、諸司、知府仍回避本省外，其他官吏不論籍貫，知縣只回避本府、本縣及本縣境界緊接之鄰縣，及本人田宅、工商業所在之縣。

張蔭棠也主張裁減巡撫，每省設一總督總司行政，總督之下分設三使司：布政使司設布政使，負責掌理全省財政，獎勵生業，防衛公安，勸業、巡警二道隸之，直轄審計局，負責稽核全省財政，受考成于度支部。提法使司設提法使，負責掌理全省最高法權，裁判特別要案及再審以上民刑訴訟案件，各府巡判道隸之，下轄各州縣廳初級裁判官，受考成于法部。提學使司設提學使，負責管理全省興教勸學事務，執行畢業大考，振興文藝，整飭禮俗，受考成于學部?？偠绞鹪O考功局，由總督親轄，而分轄交涉、兵備兩使。省下盡裁府缺，各府只為司法、選舉區，州縣以下分治事、司法之官職為二，治事官由民選，司法官由部選。［41］（P552-553）

孫寶琦在考察古今中外地方行政制度后指出，中國封域遼闊，統攝甚難。歷代成法，每假方面之權以集事，而遣巡視之員以詰奸?？赜鶆t務使臂指相連，撫循但求安輯而不擾。教養之政轉被放任。為改變這種消極防御型體制，應該博采中西之宜，镕成一代特別之制。具體來說即：第一，確定督撫權限，特設責任專法以絕牽制。第二，申明司道職守，俾各有獨立責任。第三，加重知府責任，劃定其職權范圍。第四，除州縣回避之例，確定登用資格，嚴其選舉，以發達民政。［42］

由上可知，各人設計方案不盡相同，而以楊晟、張蔭棠的方案最具近代意義。

五、鼓吹地方自治

在清末立憲運動中，實行地方自治是一項與立憲法、開國會同樣引人注目的新制度。而駐外公使在鼓吹地方自治方面，可以說不遺余力。1904年孫寶琦在上書中就提出普設鄉官的主張。稍后，他在給政務處的上書中正式提出實行地方自治的主張：即在各省城及各府縣城，“仿古鄉校之制，名為公議堂，特設公所，就地之大小，酌量選舉紳士，大抵省城合各府縣之紳，一府合各縣之紳，一縣合各村之紳，凡地方應辦之事，如學校、農工商務、工程善舉、各種捐項，皆由地方官與公議堂紳士詳細籌商，以期眾擎易舉，自無阻撓之患”。他還特別強調，“上下國民程度只能如此，參酌變通十年，當另說定選舉之規則”［43］。也就是說，他的這種主張是充分考慮過中國當時的實際情況的。

1906年，各駐外公使在聯銜所上奏折中，曾把 “布地方自治之制”作為其三項主張之一。

立憲運動開始后，出使俄國大臣胡惟德專門上折，請求清廷頒行地方自治制度。他在上奏中指出：“立憲樞鍵，其要有三：曰行政，曰司法，曰代議……三者一有未備，奏效無從?？v使急切圖謀，亦必寬期歲月。時勢所迫，通變合宜，臣愚以為莫如先行地方自治制度。”為什么說立憲“莫如先行地方自治制度”呢？胡惟德指出，東西諸國無不分中央統治與地方自治為二事，而地方自治之中，亦有行政、代議之別。府縣官吏為地方行政機關，府縣議會為地方代議機關，職務權限界畫分明，而同受治于法律范圍之下，有左右維持之勢，無上下隔閡之虞，所以能百事具興，眾心一致。中國幅員遼闊，戶口殷繁，一省之中，州縣數十，大者或千里，小亦數百里，統治之權，僅委諸一二守令，為守令者又僅以錢谷、獄訟為職務，民間利病漠不相關，加以更調頻仍，事權牽掣，雖有循吏，治績難期。至于編戶齊民，散而不群，各務私圖，遑知公益。為之代表者，不過賢愚參半的幾個紳士。且不論那些出入官署因緣為好者，即使有一兩個搢紳表率鄉里，或由族望科名之殊眾，也不見得一定才能學識過人，所以府縣之中遇有應興應革事宜，守令以一紙公文移知紳士，紳士以數人武斷對付守令，轉輾相蒙，而事終不舉。今欲上下一心，更張百度，所有地方種種事宜，咸待措理。舉凡教育、交通、衛生、積儲等事，至纖至悉，更仆難終，斷非守令一二人所可獨擔，亦非紳士數人所能分任。使無地方團體實行自治制度，圖功程效，其道無由。因此，欲行立憲，莫如先行地方自治制度。

地方自治應該包括哪些內容呢？在胡惟德看來主要有兩點：一是明定府縣官吏職務權限，二是設立府縣議會、參事會。以上二者，是地方自治的精髓。［44］（P714-716）

十天之后，楊晟在所上 《條陳官制大綱摺》中也專門談了地方自治問題。他指出：“考歐美各國所以成治化致富強之故，實以地方自治發達為本。近百年來，科學實業發達之盛，進步之速，無一不得諸地方自治之力。日本仿而行之，于今才三十余年，社會之教育，經濟之程度，十百倍于其鎖港絕市之前，自治功效之偉大，尤可想見。今以我國人民之眾，土地之大，物產之饒，何遽日本之不若，而貧弱之患乃日甚一日。然則振起而經營之，其必由地方自治無疑矣。蓋治人之事，與使人自治其事，以一人兼治眾事，與使眾人共治一事，其智慮疏密，能力強弱，不待比較而自明，故地方自治實為合群進化之理?！保?5］（P397-401）

實行地方自治，最難處理的是官治與自治的關系，楊晟專門討論了官治與自治的區別與范圍。他指出，地方行政官廳受統治權之委任以處理國家事務，所發命令一依法律，而非出于當事者之私意，而自治團體則能以其團體之公意處理地方事務，享有法人資格。所以行政官廳只有行政權，而自治團體則并有立法權，得于本地之內自訂一切詳細規則。而且有所謂獨立財政權，即有權于國課之外征收租稅、募集地方公債等，只要不違背法律，即許施行，無須統治者同意?！按斯僦巍⒆灾螜嘞拗畢^別也”。組織自治團體是為了養成公共愛國之精神，平衡社會之權利、義務，消除公私利益之沖突。凡一切廢置，茍遵一定法規，政府不得強迫其變更，即使政府政策有所變動，地方亦不受影響。行政官對自治團體有監督之職。監督分積極監督和消極監督，積極監督即輔助其所以不能消極監督即禁止其所不可。只要行政官不損害地方公益，不破壞自治目的，自治團體即不得拒絕其干涉?！按斯僦?、自治權限之范圍也”。他認為，據此二義，以立地方通行制度之準的，其他規則，各地方皆不難依據此義分別議定。

楊晟也知道，歐美各國的地方自治制度經過長時間的發展，在其發展過程中政府與國民互相干涉，經過無數劇烈沖突，今日始得其平。中國自來無政府與國民互爭政權之事。近日之弊，在于民不以國事為憂戚，官不以民事關痛癢。如何疏通這種隔閡呢？他認為，知縣一級上承知府監督，下臨自治團體，為官治、自治之樞紐；自行政言之，是為起治之地，自自治言之，是為總攬之地，人民生命財產寄托于此，實為地方主要之官。況且與自治團體關系緊密，易啟沖突，否則失之放任，所以對其職權應作詳細規定。對于地方自治團體，他主張分一縣為若干自治區域，廢除一切都圖里甲之名，別定名稱，以改變其向來之積習，而設二級自治之官，定官名，定俸薪，定升轉之階，定公舉之法，而限用本區域之人。其權限及辦事方法，財政計劃，皆應詳載于地方自治通行規則。惟本區域中的詳細規則，由其自議自行，知縣得監察其無違背法律情事。其會計報告，應由知縣上報知府立案，以憑調查，以便統計。凡關本縣行政事務及各區域公共事務，均受知縣指揮。至于通都大邑，宜定市制，設市長以行市政。其自治權限及會計、選舉等法，亦應明定規則，以資實業之發達?！叭绱藙t上下調和，互相為助，而自治成矣。”［46］（P397-401）

后來，出使奧國大臣李經邁也在上奏中指出：“地方自治，歐洲各國辦法大略相同，原以本地之紳民，集本地之款項，圖本地之公益，情勢既洽，措施較易。中國沿海各省，近亦有議仿行者，第官吏行政之權，與地方辦事之權，必須預為分晰，斷不致因侵越而生沖突，如果官吏阻閼，侭可準赴司法官控訴秉公判決，而地方官進退之權，不可操之于自治會?！保?7］（P718-719）他還借外人之口告誡清廷，中國幅員太廣，人數太多，風俗各殊，教化尚未普及，所以求治不宜過急，尤其是地方自治，為將來憲政基礎，內政改革最大關鍵，立法之始，應該慎之又慎。對于李經邁的意見，不能簡單以保守二字來否認，因為曾經率先倡導以五年為立憲之期的孫寶琦，到1910年曾上奏朝廷，以 “人民程度尚不免窒礙”為由，請求變通地方自治章程。具體來說即從緩辦理各鄉地方自治事宜，俟教育普通、實業發達，然后體察形勢，酌量財力，逐漸舉辦。［48］

總的來看，立憲運動期間，駐外公使對地方自治的鼓吹，不僅時間早，而且具體明白，特別是對自治與官治的關系，有著比較清醒的認識。尤其是楊晟設計的地方自治方案，至今仍有借鑒意義。

六、結語

綜上所述，我們可以得出如下結論：

（1）駐外公使是立憲運動的最早倡導者。從駐日公使李盛鐸的一次次倡議到駐法公使孫寶琦的一次次鼓吹，無論是從思想史上來溯源還是從政治史來看其社會影響，清末駐外公使均起到了無法替代的作用。從政治史的角度看，清末政治改革經歷了一個從新政改革到仿行憲政的漸進過程；而從思想史上看，這兩個過程幾乎是同時起步的。

（2）清末預備仿行憲政是一種政府行為，作為清政府的外交官員，駐外公使無一例外地被卷入立憲運動中來，而且是全方位地介入。雖然為方便論述，我們僅討論了以上五方面問題，其實當時駐外使參加討論的問題遠不止這些，舉凡政治、外交、法律、軍事、教育、商務、金融等等，幾乎無不涉及。

（3）客觀地評價歷史人物需要處理好多種關系，其中之一是思想家與政治家的關系。思想家可以只考慮思想力，而政治家除了思想力外，還要考慮行動力。駐外公使作為清政府的在職官員，無論他們內心如何想，但公開發表的憲政主張，不可能超越當時制度和政策允許的范圍，也不可能無視其主張的可行性。就此而言，與梁啟超等流亡海外的立憲派人士相比，駐外公使的立憲主張可能稍顯保守一些，但不能因此就斷言他們的憲政主張是低層次的。事實上他們中的一些人，特別是駐德公使楊晟，對西方憲政了解之深，對中國憲政改革的規劃之細密，對官治與自治權限劃分之清晰，絕非國內立憲派所可比擬，至今仍有借鑒意義。

（4）在中國近代思想史上，伴隨唯科學主義的出現，也產生了一種唯民主主義傾向。所謂唯民主主義，其內涵至少包含兩層意思：一是民主萬能論，二是民主速效論。在唯民主主義者看來，民主不僅能夠解決所有問題，而且一旦實行，立竿見影。這種傾向在清末已經出現，具體表現就是唯憲政主義。就駐外公使的憲政態度而言，他們以五年為期實行立憲的主張，在當時是最激進的，明顯帶有唯憲政主義傾向。從當時的憲政實踐看，這一方案明顯超越了歷史能夠提供的可能性。速行憲政曾被視為挽救危亡的不二法門，實行的結果卻加速了清廷的滅亡。歷史在這里開了個大大的玩笑！

（5）雖然我們今天無法完全弄清楚清廷的哪些立憲措施是根據駐外公使的建議而制定的，但他們的呼吁、參加畢竟推動了立憲運動的展開，豐富了立憲運動的內容和擴大了立憲運動的影響。或許，沒有他們的呼吁、參加，立憲運動也照樣會展開，有了他們的參加，立憲運動也照樣不可能取得成功，但他們畢竟呼吁了，他們畢竟參加了。歷史可以無情，但研究歷史者不能無情。駐外公使在清末歷史激變的洪濤巨浪中可能只是一朵浪花，但有時浪花也會折射出豐富的時代內涵。

［1］伊杰：《〈出使各國大臣奏請宣布立憲折〉非載澤等所上》，載 《社會科學研究》，1989（2）。

［2］祖金玉：《清末駐外使節的憲政主張》，載 《南京社會科學》，2005（4）。

［3］［4］［5］《李盛鐸電稿》，中國社科院近代史研究所近代史資料編輯組編：《近代史資料》，1982年第4輯（總50輯），北京，中國社會科學出版社，1983。

［6］《李盛鐸為直陳和議辦法事致行在軍機處電》，載中國第一歷史檔案館編輯部編：《義和團檔案史料續編》（上冊），北京，中華書局，1999。

［7］李盛鐸：《追錄李木齋星使條陳變法折》，載 《時報》，1905-11-28。

［8］楊愷齡：《孫慕韓 （寶琦）先生碑銘手札》，臺北，文海出版有限公司，1980。

［9］［11］［12］［31］［43］孫寶琦：《出使法國大臣孫上政務處書》，載 《東方雜志》，1904 （7）。

［10］孫寶瑄：《望山廬日記》（下冊），上海，上海古籍書店，1983。

［13］《電外務部》，光緒三十年二月初六日，金土整理：《駐俄公使胡惟德往來電文錄》，載中國社科院近代史研究所近代史資料編輯室編：《近代史資料》（總92號），北京，中國社會科學出版社，1997。

［14］［30］［35］孫寶琦：《駐法孫欽使寶琦條陳時政折》，載 《四川官報》，1904（6）。

［15］《論朝廷欲圖存必先定國是》，載 《東方雜志》，1904（7）。

［16］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》（五），北京，中華書局，1958。

［17］［18］《清實錄》第59冊 《德宗景皇帝實錄》（八），影印本，北京，中華書局，1987。

［19］［20］［22］《出使英國大臣汪大燮奏會同載澤等考察英國政治事竣折》，載故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（上冊），北京，中華書局，1979。

［21］載澤：《考察政治日記》，長沙，岳麓書社，1986。

［23］［24］［25］《出使各國大臣會奏請宣布立憲折》，載 《東方雜志》，1906（7）。

［26］《縮改于宣統五年開設議院諭》，載故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（上冊），北京，中華書局，1979。

［27］《出使美墨秘古大臣張蔭棠為時局危亟請速行憲政折》，載故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（上冊），北京，中華書局，1979。

［28］［29］［32］［33］［36］［37］［40］［45］［46］《出使德國大臣楊晟條陳官制大綱折》，載故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（上冊），北京，中華書局，1979。

［34］［38］［41］《出使美墨秘古大臣張蔭棠奏陳設責任內閣裁巡撫等六項文職官制折》，載故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（上冊），北京，中華書局，1979。

［39］《出使美墨秘古大臣張蔭棠奏內閣總理應由朝廷任命并請早定憲法速開國會折》，載故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（上冊），北京，中華書局，1979。

［42］孫寶琦：《山東巡撫孫寶琦奏厘定直省官制謹陳管見折》，載 《國風報》，1910（4）。

［44］《出使俄國大臣胡惟德奏請頒行地方自治制度折》，載故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京，中華書局，1979。

［47］《出使奧國大臣李經邁奏地方自治權限不可不明求治不宜過急片》，載故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京，中華書局，1979。

［48］孫寶琦：《憲政編查館會奏議復山東巡撫孫寶琦奏地方自治擬請變通章程折》，載 《浙江教育官報》，1910（30）。