淮河流域經濟發展態勢及綜合治理

水利部淮河水利委員會副主任 顧 洪

淮河流域經濟發展態勢及綜合治理

水利部淮河水利委員會副主任 顧 洪

淮河，蜿蜒千里，橫貫中原腹地，綿延至黃海之濱，古代與江、河、濟齊名，并稱“四瀆”。淮河流域地域廣闊，氣候適宜，土地肥沃，物產豐富，人杰地靈，是中華文明發祥地之一，在中國數千年文明發展史上始終占有極其重要的位置，素有“江淮熟，天下足”的美譽。當今淮河流域在我國經濟社會發展全局中仍然占有十分重要的地位。新中國成立后，在歷次流域綜合規劃指導下，按照“蓄泄兼籌”的治淮方針，經過60余年持續治理，淮河流域水利建設取得了巨大成就，初步形成了防洪、除澇、灌溉、航運、供水、發電等流域水資源綜合利用體系。隨著流域經濟社會快速發展和國家東部率先、中部崛起、中原經濟區等國家戰略的實施，淮河流域已經進入加快發展的重要時期，同時流域水資源狀況、工程條件發生了較大變化，流域治理與開發面臨新的形勢和任務。

一、流域經濟社會發展態勢的基本認識

（一）淮河流域承載我國人口和經濟活動的地位將更加重要

淮河流域地勢平坦，大部分為平原地區，自然、氣候適宜于人類生存，具有良好耕作和城市建設條件，適宜承載較多的人口和經濟活動。流域總人口約1.7億人、耕地1.9億畝、GDP1.73萬億元，分別占全國的13%、11.7%、8.1%，城鎮化率為33.3%。從未來的發展看，淮河流域的煤炭資源豐富，現代工業基礎比較好，區位優勢明顯，吸引產業轉移的條件較為優越，經濟發展的資源約束較小，發展的潛力和空間大，淮河流域在承載我國人口和經濟活動的地位將愈加重要。

（二）淮河流域糧食生產對保障國家糧食安全具有戰略意義

我國人均耕地面積少，且呈逐年減少趨勢，人地矛盾日益尖銳。按照《國家糧食安全中長期規劃綱要》，到2020年我國糧食需求總量將達到5725億kg，糧食供需將長期處于緊平衡狀態。淮河流域是我國重要的糧食產區和商品糧生產基地，是《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》確定的糧食產能建設重點核心區，承擔著新增329億斤糧食產能的建設任務，占全國的32.9%，穩定和提高淮河流域糧食生產對國家糧食安全有著非常重要的意義。

（三）淮河流域仍將是國家能源安全的重要支撐

淮河流域煤炭資源豐富，全流域煤炭的探明儲量約為700億t，煤炭質地優良，分布集中、埋深較淺，易于大規模開采。全流域煤炭產量3.5億t，約占全國煤炭總產量的16.4%，未來流域煤炭產量將適度擴大。流域內火電裝機容量約5000萬kW，且發展趨勢不斷加快。淮河流域接近主要的能源消費區域，輸送距離短。淮河流域作為國家重要的能源基地，未來仍將為保障國家能源安全發揮重要支撐作用。

（四）淮河流域是國家重要的交通樞紐區域

淮河流域位于中原腹地，交通運輸比較發達，是我國溝通南北、連接東西的交通樞紐區域。目前流域內交通干線密布，由京滬、京九、京廣、隴海以及新石、新長、寧西等鐵路，構成了覆蓋全流域的鐵路網絡，京滬等高速鐵路建成通車。公路網密集，分布有京滬、京珠、滬蓉、連霍、山深、同三、京臺等高速公路，是國家重要的交通走廊。京杭大運河、淮河干流是國家重要的水上運輸通道。流域內鄭州、阜陽、蚌埠、徐州、連云港、濟寧、菏澤等中心城市是國家重要的交通樞紐，具有很強的輻射作用。

（五）淮河流域將成為我國新興的現代制造業基地

淮河流域與長三角、山東半島相連，有較為豐富的農副產品資源、礦產資源、水土資源；勞動力充足，成本比較低；科技創新方面有一定的基礎，較易獲得技術和產業的轉移，產生規模和集聚效應，具有發展現代制造業的良好條件。綜合流域內資源優勢、區位優勢以及產業基礎和發展趨勢，淮河流域將成為我國新興的現代制造業基地。

二、流域經濟社會發展與水利的關系

（一）不同時期經濟社會發展對水利需求的演變

據“水利發展階段研究”成果，將社會公眾對水利發展的需求劃分為三種類型，通過分析我國宏觀國情演變和水利發展需求變遷，對中國水利發展需求階段性變遷劃分為五個時期。

對水利需求的三種類型分為初級層次的“安全性需求”、中級層次的“經濟性需求”和高級層次的“舒適性需求”。第一類“安全性需求”，是比較基本的生存性需求，特別是維護生命和財產安全的需要（如防災減災、飲水、灌溉用水等）；第二類“經濟性需求”，是一種發展性需求，主要指經濟增長對水利發展提出的支撐性需求（供水、水電、水運等）;第三類“舒適性需求”，是一種享受型需求，是在安全性需求得到較高程度保障以及經濟性需求得到一定程度滿足的基礎上，社會由于對更高生活品質的追求而對水利發展提出的需求（水系景觀、水休閑娛樂、高品質用水等）。水環境保護和水生態修復則是安全性需求和舒適性需求兼而有之。

1949～2050 年需求變遷的五個時期。第一時期（1949-1977年）是安全性需求占據主導地位的時期，以防洪和灌溉為代表的安全性需求是這一階段水利發展的主要需求。第二時期（1978-1997年）是安全性需求繼續增長、經濟性需求快速增長的時期，這一時期對防洪減災、農業灌溉和農村飲水安全等方面的安全性需求仍然很高，同時伴隨著快速的經濟增長，經濟性需求快速增長。第三時期（1998-2010年）是安全性需求和經濟性需求并重的時期。這一時期的經濟性需求快速增長，安全性需求和經濟性需求并重，同時舒適性需求開始涌現。第四時期（2011-2030年）是安全性需求、經濟性需求和舒適性需求均持續增長的時期，這一時期用水需求仍將繼續增長，水生態安全等舒適性需求將迅速提高。第五時期（2031-2050年）是舒適性需求快速增長的時期。這個時期防洪減災等安全性需求基本得到較好滿足，經濟性需求將趨于穩定，水利發展的舒適性需求將會快速增長成為主要的的新增需求。

2.淮河流域水利發展需求的變遷和主要表現

回顧新中國60余年的治淮歷程，“水利發展階段研究”成果中提出的有關需求的變遷的階段劃分在淮河流域有較強的適應性。

從新中國成立之初開始，淮河流域相繼經歷1950年、1952年、1954年、1957年以及1968年流域性或區域性洪澇嚴重的年份，防洪除澇保安問題突出，同時為解決吃飯問題急需發展農業灌溉，因此解決洪澇旱問題成為20世紀80年代以前淮河流域水利發展的緊迫而首要的問題。

20世紀80年代以來，流域經濟快速發展，期間雖然對防洪減災、農業灌溉等方面的安全性需求仍然很高，但工業需水等經濟性需求快速增長，從用水結構變化看，農業用水占總用水量的比重從80年代初期的90%左右降低到2000年70%略多。同時，流域水污染問題日趨嚴重，進入90年代水污染事故頻發，水生態迅速惡化，水環境方面安全需求重要性日益顯現。

進入本世紀的前十年，淮河流域又連續發生2003年、2007年洪水，對防洪保安等安全性需求不斷提高；農村飲水不安全的問題十分突出；新一輪經濟快速增長以及工業化和城鎮化加速推進，使工業和城鎮供水需求進一步增長、水資源供需矛盾加劇，水污染事故頻繁發生。同時隨著一些地區居民收入從小康走向富裕，對水生態安全、水景觀建設等舒適性需求開始涌現。

未來一個時期，由于自然條件的差異性和區域經濟社會發展的不均衡性，三個方面的需求其迫切性在流域不同地區或許有所側重，但總體而言，淮河流域也將和全國一樣，處在安全性需求、經濟性需求和舒適性需求均持續增長的時期。主要體現在以下幾個方面：

保障國民經濟又好又快發展。隨著流域內經濟社會的快速發展，經濟總量將進一步擴大，工農業生產、城鄉生活用水都將進一步增長。目前，淮河流域水利發展相對滯后，水資源配置格局與經濟發展布局不匹配，水環境承載力與經濟發展方式不協調。流域經濟社會發展要求進一步加快水利發展步伐，完善水利基礎設施，提升水利保障能力，強化水利對區域協調發展的重要支撐作用；同時要求切實加強水資源統一管理，實行最嚴格的水資源管理制度，強化水資源配置與調控手段，充分發揮水資源管理在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境上的基礎性、導向性作用，促進經濟發展方式的轉變。

保障和改善民生。水利發展與保障和改善民生息息相關。防汛抗洪關系人民生命安危，飲水安全關系人民身心健康，水環境改善關系社會和諧與人民安居樂業。當前淮河流域防洪減災體系尚不完善，部分地區還存在不同程度的洪水威脅；水質污染、水資源短缺及供水設施不足，局部城鄉居民飲水安全得不到必要保障；部分地區水土資源過度開發利用，水生態環境遭到不同程度的破壞。保障和改善民生要求把群眾需求放在更加突出的位置，努力保障人民群眾生命財產安全和用水安全，人人共享水利發展成果。

增強發展協調性。淮河流域水資源分布與流域人口和耕地分布、礦產和能源資源開發等生產力布局不協調，隨著淮河流域工業化和城鎮化進程加快，以及產業結構和空間布局的演進，水資源需求和用水結構必然發生變化，水資源供需矛盾更加突出。增強經濟發展協調性，必須強化需水管理，實施最嚴格的水資源管理制度，積極推進節水型社會建設，提高水資源開發利用效率，使經濟社會的發展與淮河流域水資源承載能力相適應，以維系良好的生態環境；必須統籌和兼顧區域均衡發展，用好當地水，適度增加外調水，優化水資源配置，為城市群的發展和產業規劃的布局提供水資源保障。

基本公共服務均等化。流域各地自然條件和經濟社會發展水平差別較大，水利發展水平很不均衡，水利公共服務的能力和水平不高，覆蓋面也很低，城鄉公共服務存在很大的差異，影響了流域經濟社會協調可持續發展。推動區域協調發展、縮小區域發展差距，要求流域水利全面協調發展，提升水利公共服務能力，既要繼續推進骨干河道治理和重點工程建設，也要加強流域面上水利的發展，加快低洼易澇地區和中小河流治理，特別要著力改善農村水利條件，提高農業抗御洪澇干旱災害能力，為農業和農村經濟的發展、農民致富創造堅實的水利條件。

保障糧食安全。淮河流域是我國糧食主產區，對保障我國糧食安全具有重要作用。但是淮河流域農業灌溉設施配套不足、灌溉率不高、農田除澇標準低，嚴重影響淮河流域糧食生產安全。因此，為保障國家糧食安全，在保有耕地和防洪安全的基礎上，需進一步加強農村水利及農田水利基礎設施建設，配套完善現有灌溉面積，進一步提高農田灌溉率和排水標準，改善糧食生產條件。同時，完善水資源配置格局，加強水資源應急調配能力，提高糧食生產的用水保障程度。

三、流域水利發展面臨的挑戰與對策

（一）主要問題

流域防洪安全要求不斷提高，防洪減災能力相對不足。淮河上游攔蓄能力不足。淮河中游行洪不暢，行蓄洪區數量多、啟用標準低、進洪頻繁，加之區內人口眾多，行蓄洪水時社會影響大；行洪區的防洪控制設施不足，行蓄洪區建設滯后。淮河下游洪水出路不足。平原洼地排澇標準低，澇災損失大。沂沭泗河水系的防洪體系仍需進一步鞏固和完善。

經濟社會快速發展，水資源供需矛盾將持續存在。淮河流域水資源總量少，人均水資源量不足500m3，水資源的時空分布不均和變化劇烈，使水資源短缺的形勢更加突出。水土資源不匹配，山丘區水資源量相對豐富，而用水需求相對較小，平原地區人均和畝均水資源量小，調蓄條件差，但用水需求大。水資源配置體系尚不完善，流域蓄水、調水、引水等水資源配置骨干工程建設滯后，水資源配置工程體系尚不完善，水資源配置能力不足。用水效率和效益不高，節水型社會建設的任務艱巨。

工業和城市化進程加速，水資源和水環境保護壓力倍增。目前淮河流域污染物入河排放量仍超過水功能區限制納污能力，超過半數河流的水質尚未達到功能區水質目標要求，特別是淮北主要支流污染還相當嚴重。水污染使部分水體功能下降甚至喪失，進一步加劇了淮河流域水資源短缺矛盾。淮河流域河湖徑流季節性變化大，水資源開發利用程度高，河湖生態用水難以保障。水土保持綜合治理進展緩慢，水土流失威脅不可低估。山洪威脅人民生命財產安全等問題還較為突出。

社會管理和公共服務理念不斷更新，流域綜合管理亟待加強。流域綜合管理理念尚需突破，體制機制有待創新，防洪管理體系有待健全和完善；水資源管理和保護的措施尚不完備；河湖水域岸線管理和水土保持監督管理工作尚需進一步加強；應急處置工作機制尚不健全；管理基礎設施薄弱，綜合管理能力建設滯后。

（二）對策

為應對流域水利發展面臨的問題，近年開展了淮河流域綜合規劃修編工作。新一輪流域綜合規劃以科學發展觀為指導，認真貫徹落實《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》和中央水利工作會議精神，強調以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀，繼續貫徹“蓄泄兼籌”的治淮方針，全面規劃、統籌兼顧、綜合治理，重視水資源的合理開發、優化配置、高效利用、全面節約和有效保護，強化政府對水利的社會管理和公共服務職能，推動水利的發展和改革，提升水利服務于經濟社會發展的綜合能力，以水資源的可持利用保障經濟社會的可持續發展。規劃突出四個方面的原則，一是堅持以人為本、人與自然和諧相處。二是堅持水利與經濟社會協調發展，重視水利的保障能力和約束作用。三是堅持全面規劃、突出重點，統籌流域水利的全面發展。四是堅持綜合管理，提高流域水管理與服務能力。規劃提出了建立適應流域經濟社會發展的完善的水利體系，保障淮河流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態安全，協調人與自然的關系，實現人水和諧，支撐流域經濟社會可持續發展的總體目標。規劃擬定了建立、健全和完善防洪減災、水資源保障、水資源和水生態保護、流域綜合管理“四大體系”的主要任務。

健全防洪減災體系。進一步控制山丘區洪水，上游山丘區建設出山店、前坪等大中型水庫，增加攔蓄能力；完善中游蓄泄體系和功能，調整行洪區、整治河道，擴大中等洪水通道，實施蓄滯洪區建設，開展行蓄洪區及淮河灘區的居民遷建；鞏固和擴大下游泄洪能力，整治入江水道、分淮入沂，加固洪澤湖大堤，建設淮河入海水道二期工程，擴大淮河下游洪水出路，降低洪澤湖洪水位。沂沭泗河水系在既有東調南下工程格局的基礎上，進一步鞏固完善防洪湖泊和骨干河道防洪工程體系，擴大南下工程的行洪規模；實施沿淮、淮北地區和里下河等低洼易澇地區的綜合治理；合理安排重要支流治理和中小河流治理；加強城市防洪和海堤建設。

完善水資源保障體系。建設南水北調東線、中線和引江濟淮、蘇北引江工程等跨流域調水工程，完善水庫、湖泊、閘壩等調蓄工程和沿黃、沿江引水工程，與淮河干流共同構建淮河流域“四縱一橫多點”的水資源配置和開發利用工程格局。完善沿淮湖泊洼地及沂沭河洪水資源利用工程，加快大中型灌區節水改造，在水土資源較匹配的地區適度發展灌溉面積，提高城鄉供水能力，保障城鄉供水安全和糧食生產安全。全面解決農村飲水安全問題，改善農業灌排條件，整治農村水環境。加強全國內河高等級航道、區域性重要航道和一般航道網建設，完善港口體系。

構建水資源和水生態保護體系。構建以淮河干流、南水北調東線輸水干線及城鎮集中供水水源地為重點的“兩線多點”的地表水資源保護格局。嚴格水功能區納污總量控制管理和入河排污口管理。在水污染嚴重地區采取工程措施對水污染進行綜合整治。加強地下水資源保護，禁采深層承壓水，壓減淺層地下水開采。強化城鎮集中飲用水水源地保護和管理。開展生態用水調度，重點水域實施生態保護與修復工程。加強水土流失綜合治理和預防保護，防治山洪災害。

基本建立流域綜合管理體系。完善流域管理法律法規體系，完善流域管理和區域管理相結合的水資源管理體制與機制，初步形成協調、有效的涉水事務管理和公共服務體系。加強防洪抗旱減災管理、水資源管理、水資源保護管理、河湖岸線及水利工程管理、水土保持管理，建立健全應急管理體系。加強流域綜合管理能力建設，開展重大問題研究。

淮河是一條極其復雜難治的河流，流域治理開發與保護是一項長期而艱巨的任務，需要我們共同攜手合作，攻堅克難，讓淮河早日成為一條安瀾之河、清澈之河、富庶之河，造福淮河兩岸人民