淮河流域水利發展面臨的形勢與問題分析

吳貴勤

（淮河水利委員會規劃計劃處 蚌埠 233001）

淮河流域水利發展面臨的形勢與問題分析

吳貴勤

（淮河水利委員會規劃計劃處 蚌埠 233001）

新中國成立后，按照“蓄泄兼籌”的治淮方針，先后開展了大規模的治淮建設，取得了巨大成就，淮河流域初步形成了防洪、除澇、灌溉、航運、供水、發電等水資源綜合利用體系。但隨著流域經濟社會發展和東部率先發展、中部崛起等國家戰略以及中原經濟區等區域發展規劃的相繼實施，流域綜合治理面臨著新的形勢和問題，需要認真總結和分析。

淮河 水利發展 形勢 問題 分析

淮河流域平原廣闊，人口密集，氣候條件復雜，洪澇旱災害頻繁。新中國成立后，按照“蓄泄兼籌”的治淮方針，淮河流域先后開展多輪流域綜合規劃指導治淮工作，取得了巨大成就。結合流域現狀和經濟社會發展的新要求，2007年起開展的新一輪流域綜合規劃工作，科學分析了淮河流域水利發展面臨的新形勢與新問題，為有針對性提出今后一個時期流域治理任務提供了保障。

一、流域治理現狀

新中國成立60多年來，依據流域規劃，淮河流域開展了大規模建設，初步形成了防洪、除澇、灌溉、航運、供水、發電等流域水資源綜合利用體系。

1.初步形成了防洪除澇減災體系

上游攔蓄能力增強，大型水庫控制面積為2.7萬km2，防洪庫容為67.38億m3。河道泄洪能力顯著提高，淮河干流上游從2000m3/s提高到7000m3/s，中游王家壩至洪澤湖由5000～7000m3/s擴大到接近 7000～13000m3/s，下游由8000m3/s擴大到接近18270m3/s。沂沭泗河水系的入海排洪能力由不足1000m3/s擴大到14200m3/s。淮河上游防洪標準達到10年一遇，中下游重要防洪保護區和重要城市的防洪標準提高到100年一遇；沂沭泗河中下游重要防洪保護區的防洪標準總體提高到50年一遇；淮北重要跨省支流的防洪標準除洪汝河防洪標準為10年一遇外，其余均提高到20年一遇。改善了部分易澇洼地的排澇條件，重要排水河道的排澇標準達到或接近3年一遇。

2.初步建成了蓄、引、提、調的水資源配置工程體系

蓄水、引水、提水等各類水利工程設計年供水能力達823億m3；工業和城鎮生活用水量由1980年的47億m3增長到2007年的115億m3；初步建成水庫塘壩灌區、河湖灌區和機電井灌區三大灌溉體系，設計灌溉面積達1.7億畝，年均實灌面積由20世紀50年代的不足1500萬畝，增加到20世紀90年代的近1億畝。

3.水資源和水生態保護體系建設取得明顯進展

1995年國務院發布第一部流域性水污染防治法規《淮河流域水污染防治暫行條例》，有力推動了流域水污染治理工作的深入開展。淮河流域城鎮主要污染物COD入河排放量從20世紀90年代初以來總體上呈逐步下降趨勢。水資源保護工作進一步加強，完成了全流域水功能區劃，確立了以水功能區為核心、以入河排污口監督管理為手段的水資源保護制度，根據淮河流域納污能力提出了限制排污總量意見，水污染聯防機制不斷完善。

60多年來，累計治理水土流失面積3.9萬km2，在約9萬km2的丘陵山區，興建梯田105萬hm2，塘壩114多萬座，攔沙谷坊25萬座，水土保持林草220萬hm2，改善了生態環境。

4.流域綜合管理體系初具雛形

構建了流域綜合管理體制框架，流域管理政策法規體系逐步完善；初步建立了水文水資源監測網絡和防汛調度指揮系統，管理能力和服務水平有所提高。

二、經濟社會發展對水利的新要求

經過60多年的持續治理，流域減災興利能力得到顯著提高，但隨著經濟社會快速發展，對流域水利發展提出了新的更高要求。

1.實現國民經濟又好又快發展對水利提出新要求

水資源是我國經濟發展的重要戰略資源，水利是國民經濟的重要基礎設施。隨著流域內經濟社會的快速發展，經濟總量將進一步擴大，工農業生產、城鄉生活用水都將進一步增長。目前，淮河流域水利發展相對滯后，水資源配置格局與經濟發展布局不匹配，水環境承載力與經濟發展方式不協調，以水資源可持續利用保障實現經濟總量翻兩番的任務十分艱巨。流域經濟社會發展要求進一步加快水利發展步伐，完善水利基礎設施，提升水利保障能力，強化水利對區域協調發展的重要支撐作用。同時要求切實加強水資源統一管理，實行最嚴格的水資源管理制度，強化水資源配置與調控手段，充分發揮水資源管理在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境上的基礎性、導向性作用，促進經濟發展方式的轉變。

2.保障和改善民生對水利提出新要求

水利發展與保障和改善民生息息相關。當前淮河流域防洪減災體系尚不完善，部分地區還存在不同程度的洪水威脅；水質污染、水資源短缺及供水設施不足，城鄉居民飲水安全得不到必要保障；局部地區水土資源過度開發利用，水生態環境遭到不同程度的破壞。保障和改善民生要求把群眾需求放在更加突出的位置，加強流域水利發展，努力解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題，保障人民群眾生命財產安全和用水安全，建設秀美山川，人人共享水利發展成果。

3.增強發展協調性對水利提出新要求

按照科學發展觀要求，轉變經濟發展方式，增強經濟發展協調性，將對水利建設和管理提出更高要求。淮河流域水資源分布與流域人口和耕地分布、礦產和能源資源開發等生產力布局不協調，隨著淮河流域工業化和城鎮化進程加快，以及產業結構和空間布局的演進，水資源需求和用水結構也隨之發生變化，水資源供需矛盾更加突出。增強發展協調性，必須要根據流域的水資源狀況，強化需水管理，實施最嚴格的水資源管理制度，積極推進節水型社會建設，提高水資源開發利用效率，使經濟社會的發展與淮河流域水資源承載能力相適應，以維系良好的生態環境；必須統籌和兼顧區域均衡發展，用好當地水，適度增加外調水，優化水資源配置，為城市群的發展和產業規劃的布局提供水資源保障。

4.基本公共服務均等化對水利提出新要求

淮河流域各地自然條件和經濟社會發展水平差別較大，水利發展水平很不均衡，水利公共服務的能力和水平不高，覆蓋面也很低，城鄉公共服務存在很大的差異，影響了流域經濟社會協調可持續發展。推動區域協調發展、縮小區域發展差距，要求流域水利全面協調發展，提升水利公共服務能力，既要繼續推進骨干河道治理和重點工程建設，也要加強流域面上水利的發展，加快低洼易澇地區和中小河流治理，特別要著力改善農村水利條件，提高農業抗御洪澇干旱災害能力，為農業和農村經濟的發展、農民致富創造堅實的水利條件。

5.保障糧食安全對水利提出新要求

糧食安全事關國民經濟發展和社會穩定。《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008～2020年）》提出了到2020年全國新增1000億斤糧食生產能力的目標。淮河流域是我國糧食主產區，目前糧食產量約占全國的17.4%，其中小麥產量約占全國的1/4，對保障我國糧食安全具有重要作用。但是淮河流域糧食生產受到洪、澇、旱災的嚴重威脅，灌溉設施配套不足、灌溉率不高，農田除澇標準低、排水不暢，嚴重影響淮河流域糧食生產安全。因此，要進一步加強農村水利及農田水利基礎設施建設，配套完善現有灌溉面積，發展節水灌溉，逐步擴大有效灌溉面積，提高農田灌溉率，加強農田面上治理，提高農田排水標準，改善糧食生產的條件。同時，完善水資源配置格局，加強水資源應急調配能力，提高糧食生產的用水保障程度。

三、存在的主要問題

與流域經濟社會發展新要求相比，流域水利發展仍將面臨以下主要問題。

1.防洪除澇減災能力仍然不足

淮河上游攔蓄能力不足。淮河流域山丘區面積占流域總面積的1/3，但水庫控制面積不足山丘區面積的1/3。淮河水系大型水庫控制面積僅為1.78萬km2，加之淮河干流上游尚無控制工程，攔蓄能力不足，上游防洪標準僅10年一遇。淮河中游行洪不暢，行蓄洪區問題突出。

淮河中游河道泄流不暢，特別是在中小洪水時的行洪能力不足，汛期高水位持續時間長，防汛壓力大，同時也影響沿淮兩岸排澇。淮河流域行蓄洪區數量多、啟用標準低，進洪頻繁，社會影響大；行蓄洪區人口多，區內群眾安全居住問題尚未得到很好解決，難以及時啟用有效發揮作用。

淮河下游出路不足。洪澤湖防洪標準尚達不到國家防洪標準規定的300年一遇的要求，中低水位時的泄流能力偏小，在遇中小洪水時洪澤湖水位即快速上升，影響中游洪水下泄和排澇；洪澤湖大堤也還存在不少險工隱患；入江水道、分淮入沂雖經多次整治，仍難以安全下泄設計流量。沂沭泗河水系的防洪體系雖已形成，但仍需進一步鞏固和完善。

平原洼地排澇標準低，澇災損失大。淮河流域平原面積廣大，約占流域總面積的2/3，易澇區耕地面積約0.9億畝。廣大平原地區現有排澇設施嚴重不足，除澇標準較低，眾多沿河、濱湖洼地受外河高水位的頂托，缺乏自排條件，抽排能力有限，面上積水無法及時排出，歷來是洪澇災害頻發地區，因洪致澇、“關門淹”的問題十分突出。

2.水資源供需矛盾十分突出

淮河流域水資源總量少，人均水資源量不足500m3，70%左右的徑流集中在汛期6～9月，最大年徑流量是最小年徑流量的6倍，水資源的時空分布不均和變化劇烈。現狀流域多年平均缺水量達51億m3，遇干旱年缺水形勢嚴重，旱災發生的頻率和范圍有增加的趨勢。

水土資源不匹配，山丘區水資源量相對豐富，而用水需求相對較小，平原地區人均和畝均水資源量小，調蓄條件差，但用水需求大；水資源分布與流域人口和耕地分布、礦產和能源資源開發等生產力布局不協調。

水資源配置體系尚不完善，流域蓄水、調水、引水等水資源配置骨干工程建設滯后，水資源配置工程體系尚不完善，水資源配置能力不足，缺乏有效的水資源調度手段，難以實施水資源的合理配置。用水效率和效益不高，節水型社會建設任務艱巨。

3.水資源和水環境保護形勢嚴峻

淮河流域經過多年治理，河湖水質總體上呈好轉趨勢，但水污染形勢依然嚴峻，部分河流的水質尚未達到功能區水質管理目標要求，主要污染物入河量仍超過水功能區納污能力。水污染進一步加劇了淮河流域水資源短缺矛盾。河湖生態用水難以保障。淮河流域河湖徑流季節性變化大，水資源開發利用程度高，河道內生態用水常被擠占，出現有水無流或河湖干涸萎縮的現象，流域內中小河流水生生態系統破壞嚴重。水土保持綜合治理進展緩慢，水土流失問題依然嚴重。山洪威脅人民生命財產安全等問題還較為突出。

4.流域綜合管理亟待加強

流域水行政管理體制尚未完全理順，體制機制有待創新，水法規體系建設不能滿足流域綜合管理的需要。

洪水管理體系有待逐步建立和完善，水量分配和水量調度工作相對滯后，水資源保護的手段和措施不完備。水土保持監督管理機制不順。流域水利規劃體系不健全，規劃管理工作急需加強。基層水管單位管理設施薄弱，保障能力不足。應急處置工作機制尚不健全，應對突發公共事件的能力不強。

支撐流域防洪除澇、水資源管理與保護、水土保持的監測監控站網體系尚不完備，流域水利信息化水平還不高，管理基礎設施及能力建設急需加強。

針對上述流域水利發展面臨形勢和存在的突出問題，新一輪流域綜合規劃以科學發展觀為指導，認真貫徹“蓄泄兼籌”的治淮方針，提出建立、健全和完善防洪減災、水資源保障、水資源和水生態保護、流域綜合管理“四大體系”，為今后一個時期治淮任務明確了方向