推進流域立法 為淮河流域綜合規劃實施提供法律支撐

郝天奎

（淮河水利委員會水政安監處 蚌埠 233001）

推進流域立法 為淮河流域綜合規劃實施提供法律支撐

郝天奎

（淮河水利委員會水政安監處 蚌埠 233001）

本文在總結淮河流域水法規體系現狀及剖析流域立法存在問題的基礎上，構建了流域立法框架、提出重點領域研究內容，以推進淮河流域立法工作，為淮河流域綜合規劃的實施提供法律支撐。

流域立法 法規體系 綜合規劃

2013年3 月，國務院批復的《淮河流域綜合規劃（2012-2030年）》（以下簡稱《綜合規劃》）為今后一個時期淮河流域開發、利用、節約、保護水資源和防治水害提供了重要依據。《綜合規劃》中提出要“推動流域管理法律法規的制定”、“研究制定淮河法或江河流域管理法”等內容，因此需要推進淮河流域立法工作，用法規的形式進一步規范淮河流域防洪除澇、水資源開發利用、水資源保護、水土保持、流域管理和水利工程建設管理等諸多行為，以為淮河流域綜合規劃的實施提供法律支撐。

一、淮河流域流域管理法規體系現狀

淮河是我國第一條進行系統治理的大河，也是新中國大規模治水事業的開端。1950年中央人民政府政務院做出《關于治理淮河的決定》，開始了大規模的治淮事業。但當時的治淮事業大多僅限于工程建設，加之我國長期存在的重建輕管傾向，致使水利法制建設被削弱，水法制體系無法建立。黨的十一屆三中全會以來，我國大力加強社會主義民主和法制建設，水利法制建設走上了正常發展的軌道。截至2012年底，我國已頒布實施以水管理為主要內容的法律4件，行政法規18件，部門規章（含水利部及水利部參與制定的聯合規章）55件；另外水利部在水資源管理、防洪抗旱、水利工程建設與管理等方面還頒發大量規范性文件，以及水利部印發對淮河流域流域管理機構在河道管理范圍內建設項目審查、取水許可、入河排污口監督管理、水工程建設規劃同意書審查等方面較為完善的授權文件；流域管理機構雖沒有立法權，但根據水利部制訂各項規定的授權，商流域各省水行政主管部門，也印發了一系列規范性文件。在執行我國法律法規及規章的同時，淮河流域四省積極發揮地方的作用，根據法律法規規章的精神并結合地方實際，頒布了大量的地方性法規、地方性規章，進一步完善和補充了流域水法規體系，淮河流域多層次、相互配套的流域水法規體系初步形成。

二、淮河流域流域管理法規體系存在問題

隨著我國依法治水、依法行政的深入發展和深化淮河流域管理體制改的需要，面對淮河流域水污染、洪澇災害等流域性水問題日益突出問題，淮河流域流域管理法規體系建設面臨一系列問題：

流域立法進程滯后、缺位問題嚴重：我國現有水法規體系對流域管理尚缺少協調、統一、統攬流域的基本規范，沒有對流域管理的基本原則、基本制度以及運行機制作出系統規定，沒有明確流域管理機構與相關部門、地區的關系，對流域管理機構的地位和職能授權不夠。

流域立法協調、銜接性不強：現有涉水法規如《水法》《水污染防治法》等規定了水、環境保護等不同部門為主的監督管理體制，而這些部門之間缺乏相應的協調機制，造成部門間的職責交叉、推諉扯皮，導致職能分散、政出多門。

流域立法針對性較差：淮河流域的特殊性，決定其必須依靠針對性的水法規才能有效解決流域內諸多水資源問題。除《淮河流域水污染防治暫行條例》外，我國還沒有其他針對淮河流域有關突出問題的國家立法，無法針對淮河流域具體問題予以有效解決，局限性明顯。

流域立法缺乏統一規劃、協調：由于流域內不同地區存在其特殊的水資源問題，各地方政府從自身利益出發發布相關規章或地方性法規，造成將一條流域進行分割管理和開發，引發多種問題，包括上下游的取水問題、污染問題等；地方違規立法和越權管理現象時有發生，對流域管理造成不利影響。

三、加強流域立法，推進淮河流域綜合規劃實施有關建議

《綜合規劃》對淮河流域防洪除澇、水資源配置與開發利用、水資源保護、水土保持、農村水利、流域綜合管理以及工程建設與管理等進行了規劃和部署。綜合規劃的貫徹落實依賴于相關流域管理規章制度的出臺，其中加強流域立法是推進綜合規劃實施的法律保障和最有效的手段。現就加強流域立法提出如下建議：

1.制定流域立法規劃，構建流域立法框架

我國目前的相關流域立法如《淮河流域水污染防治暫行條例》多為應急立法，難以做到系統全面。要改變這種狀況，需要制定流域綜合管理立法規劃。根據《綜合規劃》，建議近期淮河流域立法工作做如下安排：

在法律層次上建議開展江河流域管理法和淮河法立法調研和論證工作。江河流域管理法研究重點為流域管理的具體內容、運行操作方式及程序設計，論證分析流域和區域水管理之間的具體權限劃分等內容，以使流域管理手段、程序、方式規范化、法制化。由于流域管理法不可能涵蓋各流域的特點，即使在制定了專門的流域管理法后，根據流域特點制定專門性立法也是必須的，針對淮河流域水資源時際分布不均、年際變化大，水資源污染嚴重，水事矛盾復雜的特點，需要組織開展淮河法的立法調研和論證工作。

在水行政法規層次上建議開展修訂《淮河流域水污染防治暫行條例》工作。針對條例規定的水污染防治目標期限已過，并結合執行過程中暴露的系列問題，開展條例的修訂修改工作，借以推進流域水污染防治與水資源保護工作；制定《南四湖管理條例》，南四湖作為蘇魯省際邊界水利工程以及南水北調東線主要調節湖泊，制定條例以明確蘇魯兩省及流域管理機構等單位在水資源統一管理方面的各自職責、權利和義務，理順各方管理體制與運行機制；制定《淮河流域行蓄洪區管理條例》，針對淮河流域行蓄洪區數量多、作用大、啟用頻繁，且需要跨省際調度等實際情況，制定條例來規范淮河流域行蓄洪區的建設與管理，保障行蓄洪區安全及時有效的運用。

在水利部規章、規范性文件層次上，建議水利部制定流域管理機構與行政區域水行政管理事權劃分方案及管理協調機制、跨省河流污染事故補償、流域管理機構直管河湖采砂等方面的規章制度；并根據轉變政府職能、建設服務型政府的要求，推進行政審批制度改革，修訂和完善淮河流域管理機構在河道內建設項目審查、取水許可審批等方面的授權文件。

完善流域管理規范性文件建設。現階段淮河流域流域管理機構作為水利部的派出機構，雖沒有立法權，但可以根據法律法規規章的授權，制定出實施細則，或者在其法定職責范圍內制定各項規章制度，以規范流域管理機構行政管理事務，并協調處理流域管理和行政區域管理正當履行各自職責。

2.加強流域立法前期論證，開展重點領域制度研究

針對《綜合規劃》確定的目標、重點任務和規劃布局，為保障《綜合規劃》的貫徹落實，建議開展如下重點領域的政策研究工作，以為流域立法制度設計提供支撐和參考：

開展淮河流域防洪減災抗旱綜合應對管理制度研究，應對流域洪澇旱災害頻繁局面，以實現施防洪抗旱兩個轉變，減少人民生命財產損失；開展流域取水許可總量控制指標方案研究、流域水資源優化配置和合理調度方案研究、行政管理和市場機制相結合的水權制度研究等工作，解決流域水資源短缺、水資源數量減少、水結構不合理效率效益不高等問題，以實現流域水資源合理配置和水資源可持續利用；開展流域水污染聯防和防污調度研究、跨省河流污染損失補償制度研究工作，加強淮河流域水污染防治，維護流域河流健康生命；開展流域省際邊界水事糾紛預防和調處制度研究工作，最大限度地保障淮河流域省際邊界地區人民的生命安全、社會穩定和經濟發展；開展流域水事突發性事件應急處理研究，建立流域制度化和規范化的重大突發性水問題的處理機制，維護正常的水事開發利用與管理秩序；開展流域水行政執法管理體制與運行機制研究，整合流域管理機構和流域各地水行政執法隊伍的執法資源，營造良好的流域水資源管理秩序。

3.推進地方性水法規建設，完善流域立法體系

地方性水法規建設是流域法規體系的重要組成部分。近年來，淮河流域各地結合當地水利改革發展實際，制定出臺一大批內容新、質量高、有特點的地方性法規和地方政府規章，既為流域立法積累了寶貴經驗，也豐富和充實流域水法規體系。淮河流域各地在大力推進地方性水法規建設的同時，也要注意推進定期清理、完善地方性水法規、規章及規范性文件規章，對于部分地方性法規與法律、行政法規等相沖突的情況，根據《立法法》的規定及時修訂、廢止；同時淮河流域管理機構應與流域內地方人大、政府法制部門及水行政主管部門保持協調溝通，保證地方性水法規規章及規范性文件起草、批準施行前征求意見、立法調研和論證等渠道的暢通，以保障流域管理法制建設的統一、協調