我國重要農產品價格調控機制研究述評*

張嵎喆 王俊灃

近年來，我國棉花、油料、糖料等重要農產品的價格波動呈現出周期性波動與異常波動相互交叉的態勢，對生產者行為、消費者行為以及宏觀經濟都產生了重大影響。因此，深入研究新形勢下我國棉花、油料、糖料等重要農產品價格波動的特征和影響因素，建立科學、長效的重要農產品價格調控機制具有重要的理論價值和重大的現實意義。本文重點從棉花、油料、糖料等重要農產品價格調控面臨的新形勢、價格調控機制的內涵與外延、棉花、油料、糖料等重要農產品調控機制的內容研究等方面，對已有研究文獻進行梳理和評述。

一、面臨的新形勢和新要求

準確把握新世紀以來農業發展面臨的新形勢，是準確把握調控內涵與外延的前提，對研究我國棉花、油料、糖料等重要農產品價格調控機制至關重要。

從農業發展的外部環境看，按照世界銀行的統計數據，2010年，中國的人均國民總收入為4260美元，首次由“下中等收入”經濟體轉變為“上中等收入”經濟體，標志著中國經濟社會發展進入了一個新階段。當前，農業農村經濟與國民經濟和全球農業相互交織，其運行狀態和形勢表現出明顯的復雜性。從國民經濟運行看，2009年是“新世紀以來我國國民經濟發展最為困難的一年”，2010年“面臨的形勢極為復雜”，農業發展的宏觀背景把握難度增加。從國際市場影響看，這幾年國際農業對我國農業的沖擊逐步顯現，繼大豆等國外農產品沖擊以后，外資通過并購我國龍頭企業、布局糧食收購市場等多種方式影響我國農業。從自然條件變化看，雨雪冰凍、干旱洪澇災害頻頻發生，病蟲害影響不斷加劇，氣象災害與生物災害呈“雙緊”趨勢。同時，工業化和城鎮化進程加快擴大了農產品需求。工業化進程的加快，帶來以大宗農產品為主的原料需求不斷增加。城鎮化的推進，使大量農業生產者變成了商品農產品消費者，進一步擴大了農產品的商品需求量。

從農業發展的內部變化和特征看，進入新世紀以來，農業農村經濟發展出現了三方面的新變化，主要是受政策因素影響和生產方式變化影響所引起的農業生產周期的變化，包括產品市場和資本市場的國際市場變化，包括取消農業稅、對農民直接從事農業經營生產的補貼等方面的農業農村政治調整的變化。2004年以來，中央連續出臺的9個涉農的“一號文件”，推動了農業乃至農村發展方式轉型的顯著加快，尤其是隨著近年來工業化、信息化、城鎮化、市場化和國際化的深入推進，我國農業和農村發展新階段的特征正在迅速凸顯。微觀層面的農業專業化、規模化、集約化加快推進，農業經營方式的轉型開始取得實質性進展；產業層面的農業分工分業迅速深化，生產性服務業對于農業發展、結構升級和農民增收的引領支撐作用迅速凸顯；區域層面農業發展的集群化和連片化現象迅速發展，生態環境、基礎設施、公共服務平臺乃至組織成員的競合關系越來越成為農業發展的決定因素。

對新形勢的理解應該有助于我們對農業發展階段的準確認識，即我國當前和未來的一段時間內究竟處在“梅勒農業發展階段論”、“韋茨農業發展階段論”抑或“速水農業發展階段論”中的哪一發展階段。通過對處在不同發展階段農業所應具備的特征的了解，能讓我們更清楚地認識到政府在農業發展不同階段所應扮演的不同角色和不同的政策著力點；更重要的是能讓我們更清楚地認識到處于不同階段的棉花、油料、糖料等重要農產品的價格調控出發點和目標等可能會有所不同，從而為確立適當的價格調控機制提供理論依據。從現有文獻看，大部分文獻都只停留在對新形勢的具體描述，而未繼續深入研究農業所處的發展階段以及不同階段下政策的著力點，這都有待于進一步研究。

二、價格調控機制的內涵與外延

對價格調控機制的理論研究，一直以來都是學術界研究的熱點。由于價格調控涉及有關政府與市場的關系問題，關于政府在市場經濟中應發揮怎樣的作用，長期以來一直是學者間一個頗有爭議且既古老又現實的話題。

（一）價格調控理論的爭論

西方在工業革命之后，奉行的是自由市場制度的原則，人們相信有一只“看不見的手”會完善地引導著經濟運行，每個人追求自己的利益，最后達到全社會福利的最優。然而由于壟斷行為、外部性、信息不對稱、公共物品等市場失靈原因的存在會使價格機制發生扭曲，導致資源配置無法達到帕累托最優。經濟學家們逐漸認識到市場本身可能存在著不完善，為克服在自然壟斷、外部效應、信息不對稱等領域產生的市場失靈，規制公共利益理論學派在此基礎上探索依靠政府力量來彌補市場缺陷，并認為政府規制十分必要。

根據植草益的定義，政府規制是依據一定的規則對構成特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體的活動進行限制的行為，分為經濟性規制和社會性規制兩類。經濟性規制是指對價格、市場進入和退出條件、特殊行業服務標準的控制。其中，政府的價格規制與實現資源配置效率的經濟政策有著直接聯系，而且也與維持原有企業的生存和健全經營有著直接聯系，因此它是經濟規制中的最重要項目。激勵性規制理論又區分了三種代表性的價格規制模型：一是投資回報率價格規制模型，即政府通過制定投資回報率來控制行業或企業價格構成中的利潤大小；二是支持價格和最高限價規制模型，即政府為了支持某一行業的生產而規定的一個高于均衡價格的最低價格或為了限制某些生活必需品的物價上漲而規定的低于市場均衡價格的最高價格，以保護消費者的利益；三是價格補貼，即政府向某種商品的生產經營者或消費者無償支付補貼金，以維持一定價格水平的措施。

但是，利益集團規制理論、規制經濟理論、激勵性規制理論則認為針對市場失靈而進行的政府管制，受現實社會經濟活動復雜性、信息失真、決策時滯、制度僵化、腐敗、管制成本過高等各種因素影響，又常會出現所謂的“政府失靈”的低效率現象，使經濟學家們又對價格管制的合法性和有效性開始反思。國內學者王俊豪通過對美國和英國價格管制模型的比較，認為價格管制應以經濟原理為基礎制定管制價格，應確定一個適當的管制價格調整周期，管制價格應具有刺激企業努力降低成本、提高生產效率的功能，價格管制不僅要因產業而異，而且要因同一產業不同業務性質而異。

鑒于農產品價格在國民經濟價格體系中所處的基礎地位，涉及農民增收和消費者負擔兩難問題，不僅影響總體物價水平穩定，而且影響農業生產秩序和居民家庭消費；其價格上漲會造成低收入群體的生活困難，因而具有社會和政治的高度敏感性。可以說，農產品具有外部效應、信息不對稱等特點，具備有限的非競爭性和局部的排他性等準公共品的特性。同時，根據卡爾多的蛛網理論，特別是在離散型蛛網模型中，在供給價格彈性大于需求價格彈性的情況下，一旦出現失衡狀態，競爭機制不僅不能使其恢復均衡，而且會使價格和產銷量的變動在時間序列中呈發散型，越來越偏離均衡。而且，農產品價格由于供求彈性差異、自然因素干擾、生產要素流入流出障礙等因素的作用，自由市場價格體制不能正常而有效地運轉。為消除或減輕農產品在市場上經常出現的這種離散型蛛網波動，經濟學家和各國執政者對運用支持價格或限制價格、價格補貼等價格調控政策對農產品進行價格調控基本沒有什么爭議。

（二）調控的出發點和手段

關于農產品價格調控機制的理論問題，主要集中在調控的出發點和目標，即為誰調控和怎么調控等問題。

從調控的出發點看，大多數文獻從促進農產品供應、提升農民收入的角度進行了深入細致地研究。20 世紀20年代初美國喬治·約翰遜等人率先提出農產品價格支持的基本思想是爭取工農產品之間有一個合理的“平價”比例，以切實保護農民利益。也就是說，農產品價格支持政策，是指政府為使農民能夠以合理的價格銷售農產品或得到合理的農產品銷售收入以期實現增加農民收入和穩定農業生產等目標所采取的一系列市場干預措施。周永提出所謂支持性價格政策，乃是指政府為扶持農業發展，從而規定高于市場供求均衡價格的農產品收購價格的政策。《WTO農業協議》從國際貿易的角度提出，國內支持承諾主要是指成員方政府通過國內政策，以農業和農民為扶持資助對象所進行的各種財政支出措施。韓宏華認為，我國的農產品價格政策的具體目標應包括確保農產品總量的有效供給的產量目標，不斷增加農民收入的收入目標，和加快農業產業結構的調整的結構目標。李鳳瑞提出，價格支持是農業保護政策最初、最明顯的途徑，也是世界各國保護農業最常用的手段。其目的在于通過補貼支持農業收入和價格，確保農產品的穩定供應，解決農產品過剩及價格下跌問題，保護農產品生產者的收益。姜楠等認為，農產品價格政策是指政府根據經濟發展水平、農產品市場供求狀況以及國家、集體和個人的經濟利益，為了影響農產品價格形成和價格結構，通過各種經濟杠桿、并輔以行政和法律手段直接或間接調節價格，從而調節農產品供求、農業生產結構和社會集團的利益分配而制定的各種行為準則和措施的總稱。趙地認為，農產品價格支持政策是政府通過作用于農產品市場來為農業提供支持的，屬于市場干預型手段。農產品價格支持政策一般只在農產品市場供過于求時才使用。根據農民銷售農產品的價格與農產品市場均衡價格之間的關系，可分為壓抑性農產品價格支持政策與支持性農產品價格支持政策。根據農產品價格支持政策的作用范圍或對象，可分為傾斜性農產品價格支持政策和非傾斜性農產品價格支持政策。錢克明認為，農產品價格有兩個非常重要的基礎性作用，一是引導資源配置。如果農產品比價較高，生產要素就流向農業，農業生產增長，農產品供給增加；反之，則農業生產要素外流，農業生產萎縮，農產品供給緊缺。二是調節利益分配，如果農產品價格升高，農民收入增加，城市居民支出增加，城市低收入群體生活水平下降；反之，則農民收入減少，城市居民福利增加。因此，農產品價格政策可作為調整要素配置和國民收入分配格局的重要工具，在協調工農關系和城鄉關系中可以起到非常重要的作用。因此，農產品調控價格政策可作為調整要素配置和國民收入分配格局的重要工具。為此，我國農產品市場調控的總體方向應該是在保持價格基本穩定的基礎上，允許農產品價格逐步合理上升；要逐步建立農產品價格與農業生產成本以及城鎮低保水平聯動機制；要統籌考慮國內政策與國際貿易政策，針對不同品種制定不同的調控和支持政策；盡量減少大豆等貿易依存度高的產品價格大起大落。

從調控手段看，多數文獻從包括價格上限或價格下限的直接定價、物價管制、農產品市場調節基金等方式在內的直接調控價格形成和變動和良種補貼、農資綜合直補、進口調劑、收購調節等方式在內的間接影響價格形成和變動兩種手段進行了總結。李百漢對發達國家的農產品價格干預政策進行了梳理，指出發達國家所采取的農產品價格干預政策主要包括直接規定農產品的收購價格、協商制定農產品的收購價格、建立農產品價格穩定基金、直接進行價格補貼、進行收購調節等政策手段，并認為對農產品實行價格干預就是發達國家最常用、最重要、最有效的調控手段。梁小民提出許多國家出于保護農業和擴大農產品出口的需要都對農產品實行保護價格或出口價格補貼。支持價格又稱最低價格或價格下限，是政府為了支持某一行業而規定的該行業產品的最低價格。這一價格高于市場自發形成的均衡價格。通常有兩種作法。一種是緩沖庫存法，即政府或代理人按某種平價（或稱保護價）收購全部農產品，以平價進行買賣，以使農產品價格由于政府的支持而維持在一定水平上。另一種是穩定基金法，也由政府或其代理人按某種平價收購全部農產品，但并不按平價出售，而是在供大于求時低價出售，供小于求時高價出售。《WTO農業協議》從國際貿易角度出發，認為應包括對農產品的價格支持、對農業投入的補貼、對農民的直接補貼，以及政府用于農業科研、推廣、培訓、基礎設施建設、扶貧、生態環境建設等方面的支出等措施。李鳳瑞認為，價格支持的基本做法是政府事先規定農產品的保護價格，包括目標價格和干預價格。馮濤通過對發達國家農產品價格支持政策的梳理，發現美國對棉花采用的主要措施包括無追索權貸款、差額補貼和農戶自儲農產品項目等。歐盟則采用了差價補貼、門檻價格、閘門價格和對剩余農產品發放臨時存儲補貼。同時，烏拉圭回合后，發達國家普遍推行更加開放的農產品價格支持政策。覃海珍認為，綜觀世界各國經驗，政府對農產品價格的干預內容主要包括：一是對農產品市場的直接干預，即制定農產品價格區間，采取價格上限或價格下限的形式。二是對直接影響農產品價格形成因素的控制，如對市場上農產品供給量和需求量的控制，對影響農產品價格的要素價格的控制等。三是對間接影響農產品價格變化的因素的控制，如對農產品運輸、儲藏、加工等方面的投資等。

總體來看，市場機制中，價格機制是最核心的機制，價格支持、管理、調控是政府干預經濟或實施宏觀調控的重要內容之一。學者們關于農產品價格調控的認識也在不斷深化，在為何調控的方面，大家認識較為一致。但在對為誰調控和怎么調控等問題方面還略有差別，并處在不斷探索的過程中。應該說，農產品價格管理和調控，如何適應整個經濟體制改革和價格改革的總目標，更多更好地利用市場機制，優化農業結構，調節農產品供求，促進優質高效，仍然是擺在我們面前的重要課題。另外還需要關注的是，不少文獻將價格支持、價格調控、價格管理、價格政策等概念混用，概念界定的不清晰也給深入研究造成了不小的困惑。同時，是否所有針對國內棉花、油料、糖料等重要農產品生產及供給等供應端，并能對棉花、油料、糖料等重要農產品價格產生影響的各類直接、間接政策支持手段以及眾多學者很少提及的、針對消費端的補貼且能對降低棉花、油料、糖料等重要農產品價格波動所產生影響的政策支持手段，如最低生活補貼、工資補貼等都應考慮和涉及。因此，有關棉花、油料、糖料等重要農產品價格調控的主要手段應包括哪些具體內容，其邊界在哪里，這都需要進一步深入研究。總之，本文認為，在進行棉花、油料、糖料等重要農產品價格調控時，必須按照調控所包含的內容，科學地界定調控的依據、調控的主體、調控的范圍、調控的對象和調控的特性。

三、棉花、油料、糖料等重要農產品調控機制的內容研究

針對棉花、油料、糖料等重要農產品對外依存度相對較高，以及產品價格除受國內供需關系影響外，也在一定程度上受國際市場價格波動的影響等特點，國家主要是通過貿易政策和臨時收儲等具體措施對棉花、油料、糖料等重要農產品進行調控。

應該說，上述政策在平抑棉花、油料、糖料等重要農產品價格波動、穩定生產和保護農民利益等方面起到了較強的支撐作用。棉花收儲從戰略角度考慮是完全有必要的，不托市將喪失對于棉花資源的控制，其帶來的托市效果十分明顯。某種意義上說，從2006年至今，歷次棉花價格的底部都是由政府大規模收儲棉花造成的（見圖1）。在油料調控方面，2007年以來我國油脂油料市場一路上漲，菜籽價格也步步高升，加上國家在長江流域“雙低”油菜優勢區實施油菜良種補貼，中央財政對農民種植油菜給予150 元/hm2補貼。農民種植收益有所提高，提高了對油菜種植的積極性，因此，2008年的油菜種植面積有所恢復。曾曉安也表示，根據國際油料市場情況，我國擇機進口了部分食用油和大豆，充實國家儲備，增強市場調控能力；同時，針對前段時間國內市場油料價格波動情況，政府及時拋售了部分儲備食用油，平抑市場油價，保障市場供應。目前市場油價基本穩定，取得了較好的調控效果。具體而言，2009年在國內油菜籽大量上市前，國家出臺了《關于做好2009年油菜籽收購工作的通知》，公布油菜籽托市收購方案。2010年國家進一步完善了油菜籽托市收購政策，參與托市收購的市場主體增加，方式更為靈活，大大調動了多元主體入市收購的積極性。6月初托市收購啟動后，在國際市場價格三季度回落的背景下，國內油菜籽市場價格明顯回升，4月份油菜籽價格為年內最低，僅3400 元/噸，5月份略漲至 3435 元/噸，6月份大幅回升至3672元/噸，7月份繼續升至3700元/噸，并一直持續到10月份。此外，為穩定自2010年底食用油價格過快上漲局面，國家相關部門于2010年10月底啟動臨儲菜籽油競價銷售計劃，并于11月初啟動臨儲大豆競價銷售。據統計，2011年國家相繼定向投放臨儲大豆512.5萬噸，臨儲食用油（含大豆油和菜籽油）111 萬噸。國家定向投放政策幫助大型油脂加工企業渡過成本難關，也保證市場供應，使上半年國內食用油現貨價格保持基本穩定。在糖料調控方面，我國食糖儲備制度建立于1991年，收儲主要以進口古巴原糖全部入庫以及向國內生產經銷企業收儲成品糖的方式進行，通過高拋低吸，有效地、最大效益地發揮穩定食糖市場的杠桿作用。通過國儲糖的收儲，保障了食糖的有效供給，保護了制糖企業和蔗農的利益，保證了整個食糖產業的可持續發展。國儲糖政策的實施對制糖行業發展起到了保駕護航的作用。

但也有部分學者認為，政策效果并不明顯。例如，在棉花調控方面，儲備政策對托市、穩定棉花價格和農戶植棉收益作用甚微。主要問題在于，一是收儲對象是棉花流通加工企業，且限于參加質檢改革的400 型大包棉花的企業，因而收儲政策直接受益者是實現收儲交易的企業不是農戶；二是收儲政策出臺時間在棉花收獲以后，因而對農戶植棉收益沒有影響非常有限；三是國家收儲價格沒有起到托市的作用。在糖料調控方面，史曉菲針對2006年初的國家商務部及發改委三次拋售國儲糖意圖平抑糖價的措施，指出從商務部市場運行司對全國36個大中城市大型超市的監測數據看，效果并不明顯。面對農產品金融化、能源化的發展，以及信息傳遞便利化與市場信息不對稱的加劇，影響農產品價格的因素日益紛繁復雜的局面，政府應對市場有科學的分析和判斷，用前瞻的眼光，通過一些宏觀手段引導調控，不能任由農民盲目擴種、改種。

部分學者提出了進一步完善政策措施的建議。在棉花調控方面，馬建蕾等提出一方面要注意棉花貿易政策與臨時收儲政策的銜接和配合，另一方面，要加強對棉花等重要農產品市場的監測研究，以及對棉花加工及紡織品貿易轉移的跟蹤監測。劉璽光認為建立棉價風險應對機制不能只在流通環節做工作，而應從完整的產業鏈的觀點出發，從整條產業鏈的各個環節入手，制定應對措施。張雯麗、杜珉指出，美國主要是通過營銷援助貸款和貸款差價支付、直接支付補貼、反周期支付等手段穩定棉花生產和價格；印度、巴基斯坦則通過最低支持價格政策、生產支持政策、進出口貿易政策、紡織業扶持政策從供給、需求等角度穩定棉花生產和價格。通過對美國、印度、巴基斯坦等世界主要棉花生產國的產業政策進行總結，希望為我國的價格調控提供參考借鑒。在油料調控方面，徐銳釗認為區域專業化程度對不同油料作物的技術效率的影響不同，大豆、花生的區域專業化越強，其技術效率越高，而專業化程度甚至對油菜籽的技術效率產生有顯著的負面作用，這也說明，農業生產必須根據當地的資源條件、耕作制度因地制宜，而不能盲目的推行專業化生產。程廣燕等利用1979-2007年大豆生產消費統計數據，對大豆價格影響因素進行量化分解。結果表明，黑龍江大豆生產者價格主要受城鄉居民平均收入、油菜籽價格、國際大豆市場價格等外部因素影響，應把利用期權、期貨交易作為未來規避大豆價格風險的必要手段。在糖料調控方面，馬光霞對美日保持食糖市場平穩運行的一些做法進行了總結，希望為我國糖價總走不出“少了漲，多了跌”的循環提供參考借鑒。美國一方面對國內食糖生產實行配額管理，即政府只對配額范圍內生產的糖實行政策保護（按國內市場價格出售）；超出配額生產的糖不準進入國內市場，但可按世界市場價格（遠低于國內市場價格）出口；另一方面合理處理工、農利益分配關系，即政府不管糖料價格，農民與糖廠的收益分配一般是將農民交蔗所產糖的60%歸農民，40%歸糖廠。日本則是實施保護和鼓勵本國食糖生產發展的行業政策，即按保證農民種植甜菜收益的原則確定收購甜菜的最低保護價；在此基礎上，加上工業加工費和合理的企業利潤，制訂食糖保護收購價。姚天沖等指出印度政府通過保證足夠的糖庫存、放寬原糖進口標準、出臺一系列振興糖業的法律、限制大宗消費者囤積食糖政策的執行期限展期等措施應對糖價波動，這給我國加強食糖管理和調控帶來了寶貴的經驗和啟示。徐欣認為政府應防止食糖價格大起大落，促進產業持續穩定發展。一是大力支持糖料生產基礎設施建設、品種技術研發與推廣，構建糖料生產自然風險防范體系。二是要制定并頒布《防止食糖價格過度波動調控預案》，構建食糖產業價格風險防范體系。三是要完善糖料產業利益分配機制，保障蔗農合理收益。四是要加強食糖市場調控政策與貨幣政策、期貨市場監管政策的協同性，增強調控效果。國務院發展研究中心云南省“三農”發展政策調研組通過對云南省糖料生產的調研，調研組建議開展甘蔗高產創建活動，推廣機械化、降低勞動成本，通過推廣甘蔗良種補貼、鼓勵蔗田蔗地流轉、發展適度規模經營、支持蔗區道路建設改造工作等手段給予糖料同等支持力度，加大對境外糖料甘蔗替代種植的支持力度，進一步完善糖蔗價格聯動機制。

四、評述和展望

綜觀現有研究成果，國內學者關于棉花、油料、糖料等重要農產品的價格調控機制和效果的評價已有部分成果，但相對而言，已有文獻針對棉花、油料、糖料等重要農產品的調控政策研究還處于起步階段。目前，還存在以下有待進一步解決的問題：一是針對棉花、油料、糖料等重要農產品價格波動的原因分析相對較多，而針對棉花、油料、糖料等重要農產品進行調控的貿易政策和臨時收儲等具體措施的成效分析相對較少，無法確定政策的有效性；二是現有政策和研究缺乏對如何確定調控觸發點的考慮，容易導致政策介入時機的滯后或提前而影響政策效果；三是缺乏針對不同調控方式的比較研究，容易導致政策手段選擇的不合適而影響政策效果。

因此，本文認為，一是要明確棉花、油料、糖料等重要農產品價格調控機制的目的，正確、合理處理工、農利益分配關系。同時，各種不同的價格調控政策體系之間是相互作用的，共同影響著棉花、油料、糖料等重要農產品的價格，有必要考慮供給方面的促進政策、需求方面和貿易方面的穩定政策之間的相互配套問題。二是鑒于棉花、油料、糖料等重要農產品所具有的外向型特征，其價格波動既有供需基本面的因素，也有市場預期變化、恐慌性搶購和拋售、游資炒作等方面的因素，這些因素相互疊加，共同決定了棉花、油料、糖料等重要農產品價格的運行方向和力度。這就要求我們必須以全球的視野來討論棉花、油料、糖料等重要農產品價格變化。即必須一方面關注國際金融形勢的變化，如國際大基金操作方向、美元未來趨勢等，這些因素將直接導致國際市場價格變化，并通過傳導效應影響國內價格走向；另一方面，要關注國際農產品政策變化對國內市場的影響，其中包括主要生產國和出口國生產貿易政策等，這是因為國內生產對外的高依存度將會放大生產的“蝴蝶效應”。同時，加強對現有政策的績效評價，在此基礎上才能有針對性地提出棉花、油料、糖料等重要農產品合適的價格調控手段。

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