論基于包容性增長的區域發展策略*

鐘培武

經濟增長是不同國家和地區發展中致力于實現的共同目標之一。近些年，實現包容性增長成為世界銀行等多邊機構倡導的新發展理念，也引起了我國中央政府的重視和響應［1］。亞洲開發銀行和世界銀行的相關研究報告較早地從理論和政策上對包容性增長進行了界定和分析，認為包容性增長是一種共享式增長，是實現機會平等的經濟增長，通過消除由個人背景或所處環境的不同所造成的機會不平等，來增加結果的平等性［2］，是人們生存發展權利、機會、規則和結果的平等與公正。促進包容性增長，主要是增進機會的公平與均等，如果經濟增長戰略能帶動社會各階層和各領域共同前進，政府的各類政策也將會各得其所地發揮應有的作用［1］。國內學者結合科學發展觀和和諧社會建設，梳理了包容性增長理論包含的基本內容和政策建議，面對收入差距的擴大化，強調了在經濟快速增長中提高社會參與和共享的現實意義與緊迫性［3］。

一、包容性增長的內涵與特征

包容性增長不僅是對經濟可持續發展思想的承繼，而且更突出了經濟增長中的人本理念，強調了經濟增長的社會意義，即經濟增長不僅是商品和勞務產出總量的擴張，還包括生產和消費結構的優化調整，以及社會管理體制的相應轉型與重構。包容性增長的目標除了更有效率的經濟總量增長以外，還包含制度與政策的公平、社會的開放與融合、個體的共同參與和分享以及發展機會的公平與均等，涉及制度、社會、產業、管理和人的態度等［4］。綜合起來，包容性增長具有以下基本內涵和特征：

1.強調經濟增長中的社會包容理念。相對于可持續發展理念對經濟結構優化以及人與自然協調關系的重視，包容性增長更加關注經濟發展在社會學上的人本涵義，突出經濟增長的目的是為了人，是以各類社會成員的經濟福利的普遍和整體提升為根本。社會的發展中，制度和管理層面有意或無意地形成各種社會排斥，侵蝕和剝奪了民眾特別是貧困人口和弱勢群體的各種發展權利和機會［5］，造成個體與社會整體之間的斷裂。貧困和弱勢人口群體往往被排斥和限制了經濟參與機會，極大地降低了經濟增長所帶來的社會福利的普惠性，加大了經濟收入的貧富差距，加大了社會分化，影響了經濟增長所能帶來的社會整合。包容性增長要求用包容性來統構各種社會排斥現象，保障貧困者免受社會排斥，調適經濟效率和社會公平的關系，實現效率與公平共融，增強社會制度的容納力和激勵功能。同時要求用包容性統構社會結構的非均衡性，縮小城鄉二元化發展格局，促進城鄉和區域均衡發展，推進城鄉居民權利配置的無差異化和區域發展的協調化，優化社會結構［6］。

2.強調經濟增長的公平正義和參與理念。公正是社會大多數人愿望或需要的社會行為和社會制度應該奉行的合理準則或價值標準，包含公平和正義兩層含義，而公平通常指一種基于一定標準或原則而對待人和事的不偏不倚的態度［7］。實現經濟長期穩定健康發展的進程中，需要建立能夠促進公開平等競爭的制度平臺，使社會公眾普遍具有同質均等的發展權利，在公平競爭、機會均等和權利同質的社會大環境下，為社會個體依據自身條件獲得發展機會、通過努力實現發展并最終能夠分享發展成果奠定制度基礎。包容性增長提倡促進人人獲得平等的發展機會，增強伴隨經濟增長變革的經濟社會的正義性，不僅著眼于有形的物質財富分配，更強調和突出制度安排要保障社會成員擁有平等的參與經濟發展的機會，更好地實現就業。包容性增長就是要實現“所有社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎，都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。”①因此，包容性增長關注結果的公平，關注經濟和社會制度安排的公平性和正義性，認為經濟的發展要保障社會成員享有公平的經濟參與機會，強調了經濟增長過程中社會全體成員享有公平平等參與機會的自由主義原則。

3.強調經濟增長成果的共享和普惠理念。包容性增長不僅關注經濟參與機會的公平和正義，更關注經濟增長成果的有效分配和社會分享，實現包容性增長的根本目的是基于改善和增進民眾的社會福利水平，以提升自由和幸福。也就是說，經濟增長是手段，發展成果共享是根本，要通過經濟發展的包容性來提升所有社會成員的個體福利，增加經濟增長成果分配的普惠性，以實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的宗旨。當然，包容性增長不僅要求對增長成果的公平分配和普遍共享，同時也包含了對個體能力和收入機會存在合理差別的認可，追求的是“帕累托改善”效應，通過維護和增強市場經濟的公平、均等的參與機會，在不損害其他社會成員福利水平的情況下，通過普惠性的發展共享，提升貧困和弱勢群體的社會福利，進而增加和放大了整體的社會福利水平。制度安排不僅要關注貧困和弱勢群體的發展訴求，而且也要同時給予合法致富者可預期的充分安全感。包容性增長不僅關注經濟增長的效率性，更關注經濟增長成果的公平分配，是對經濟學中公平與效率兩大目標互為條件、相互依存關系的理論描述。

二、當前區域經濟發展中存在的問題

隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國經濟總量增長迅速，取得了舉世矚目的成就。但在經濟體制轉軌和社會轉型過程中，無論是制度設計還是管理實踐，都出現了不同社會群體參與經濟發展的機會和分享發展成果的不均等現象，社會利益群體加速分化，區域發展也面臨諸多社會矛盾，因利益調整分配引起的群體性事件頻發，出現經濟發展黃金期與社會矛盾高發期并存局面，影響了區域經濟的包容性增長。

（一）管理體制安排形成了城鄉二元化差異

計劃經濟體制下，我國建立了城鄉二元化的社會管理制度，以壓低農業和農民的收益來促進城市工業化發展，社會主義市場經濟體制的建立并未從根本上改變城鄉二元管理體制。無論是要素市場的土地制度、金融制度，還是涉及勞動力的戶籍制度、就業制度、住房制度、社會保險制度、勞動權益保護等社會管理制度，城鄉二元化管理特征顯著。隨著勞動力的流動，二元化社會管理從城鄉領域擴展到了城鎮社會，形成了公民身份的差異化權益安排，產生了制度和管理的排斥性，降低了經濟發展的共享性。

城鄉人口參與經濟發展的機會不均等。就業是民生之本，也是民眾參與和分享經濟增長的最主要方式，二元化的社會管理造成了城鄉人口就業的不公平和差異。與自然的市場性分割不同，我國勞動力市場的城鄉分割是以戶籍制度為核心的一系列管理制度安排，造成農村戶籍勞動者在經濟地位和社會地位上的不平等［8］。在城鎮就業市場中，戶籍制度成為影響勞動就業的重要因素，地方失業統計與救助體系中，也只包含了城鎮戶籍人口，農村戶籍勞動者則被排斥在外。

城鄉人口在經濟增長成果的分享上不均等。主要表現在城鄉人口收入水平差異，根據國家統計局的數據，城鎮居民和農村居民家庭人均純收入之比在2001年是2.9∶1，2006年擴大到3.3∶1，2010年依然保持在3.2∶1的差距上②。城鎮內部就業人口收入差距也在放大，城鎮就業的農民工工資和城鎮職工工資比例差距也呈現放大趨勢，2005年這一比值是1.7，2008年是 1.8，到 2009年擴大到 1.9，從事同樣的工作，城市職工和農民工所獲得工資報酬也不一樣，出現同工不同酬，即使考慮到知識技能和就業行業差異的影響，但城鄉人口在經濟增長成果上的差異化分享卻是不爭的事實。

（二）收入分配體制不完善加劇了社會的貧富分化

我國的收入分配導向經歷了從效率優先、兼顧公平到初次分配和再分配環節都要兼顧好效率和公平的轉變，但經過改革開放以來的資本積累期，社會上的收入分配差距日益擴大，基尼系數連續多年都超過0.4的警戒線。收入差距在我國不僅體現在勞動力、資本和土地及技術等生產要素報酬差異，而且疊加了城鄉、地區和行業管理等影響因素，不僅體現在收入流量分配的差距上，更越來越多地體現在存量財產性收入的差距上，造成落后地區和弱勢群體難以有效共享經濟發展成果。

收入流量的分配差距主要表現在城鄉之間、地區之間和行業之間社會群體的收入差異上。我國的城鄉居民收入差距并沒有隨著經濟的高速增長而出現顯著的下降，甚至還有擴大的趨勢，成為最顯著的社會收入差距。地區收入差距體現在我國不同區域的人均收入差距，東部與西部省份人均家庭收入差距在兩倍以上③。地區收入差距固然是受到地方經濟發展的影響，但深層次上也是國家改革開放政策梯次推進和“先富帶動后富、最終實現共同富裕”的區域發展政策作用的結果。行業收入差距是近年來開始突出的問題。雖然不同的生產要素構成會形成不同的勞動生產率和產業競爭地位，存在合理適度的行業工資水平差距。但在我國體制轉軌中，卻更多地體現在政策限制和行業壟斷上，2012年我國城鎮從業人員年工資中，行業工資差距最高在4 倍左右，私營與非私營單位人員年工資差距達1.63倍④。

財產性收入正在成為收入分配差距的核心因素。市場經濟下，當財產的擁有起點不一致時，即使存在機會公平，但財產性收入的分配結果也會大相徑庭。我國的財富分配近年經歷了一個快速積累和高度分化的過程，不同階層間的財產擁有差距開始擴大。由于財產的自我增值特點，存量的財產性收入會隨著時間的變化實現收入增長的遞增，流量收入和存量財產相互轉化，形成財產性收入差距的跨代轉移，日益擴大社會成員的財產性收入差距。收入分配是社會群體經濟利益分配的最終體現，由于處在體制轉軌期，部分社會群體財產的占有和快速增長缺乏規范和透明，因公共政策、公共資源、公共權力的扭曲造成的貧富分化損害了社會制度的公平正義［9］。財政稅收再分配中，對財產性收入的調節力度較小，如果不從制度上調節部分社會群體擁有財產的數量優勢和更多的財產性收入渠道，只會進一步擴大現有的收入和貧富差距，并排斥其他社會成員的收入增長機會，出現“富者益富、貧者益貧”的失調局面。

（三）城鎮化的紅利分配不公弱化了社會整合力

2011年我國城市化率越過51%，城鎮人口首次超過了農村人口，進入到以城市社會為主體的發展時代。但如果按戶籍人口來測算，實際的人口城鎮化率只有約35%，快速發展的城鎮化更多的是地理空間的城鎮化。在共享城鎮化發展帶來的社會紅利時，體制和管理導向的不公平弱化了社會整合力，限制了以人為本的城鎮化的健康發展。

城鎮化進程中土地收益分配不均衡。土地制度不完善，土地市場化功能未能充分發揮，農民難以全面享受土地資產增值帶來的收益。西方國家的城鎮化更多的是經濟發展的自然演化結果，歷時較長，而在我國，快速化的城鎮建設占用了大量土地，推動土地成為一種日益稀缺的生產要素。同時，土地需求的擴張和保護耕地的基本國策更加提升了土地的收益水平和溢價率。但在現有的土地管理制度下，土地升值的收益主體集中在中央和地府各級政府，地方政府從土地的收儲到出讓過程中獲得大量出地出讓金和相關稅收，企業獲得大量的商業和工業利潤，而土地集體所有產權下的農民分享到的土地收益相對較少，城鎮化建設用地的增加甚至讓很多失地農民沒有了生活保障。近年來因土地收益分配引發的社會矛盾較多，拆遷問題和失地農民上訪問題頻發，都折射出城鎮化和工業化過程中土地收益的公平性分配問題。

城鎮化進程中非戶籍人口的市民化進展緩慢，地方政府的公共服務沒有實現城鎮居民共享。獲得更好的收入機會與更優質的公共服務是人口城鎮化的內在動力，但在管理實踐中，城鎮非戶籍人口卻面臨著很強的制度排斥。在教育、衛生、就業、住房和社會保障等公共服務對象上，只納入了城鎮戶籍居民，城鎮非戶籍人口則被排斥在外，存在城鎮內部的二元化社會管理。不僅公益服務的供給總量不足，而且存在作為需求主體的城鎮人口在享有公共服務時的起點和機會不公平，對城鎮非戶籍人口的制度排斥依然顯著，造成城鎮戶籍居民比非戶籍居民享有更多事實上的權益。雖為城鎮發展做出了巨大貢獻，但受制于人口管理政策，大批農村勞動力雖然已經進城務工甚至實現了長期就業，但是由于沒有城鎮戶籍，仍被視為城鎮管理對象中的流動人口，形成人口的半城鎮化。城鎮戶籍與非戶籍人口在公共服務權益的不公平，某種程度上剝奪了以農村轉移人口為主的城鎮外來人口分享城鎮化發展紅利的機會，地方城鎮化發展的非人本主義大大削弱了城鎮化社會的融聚力和整合力。

三、包容性增長給區域發展帶來的政策啟示

要實現社會主義市場經濟體制下的公平正義價值，需要將包容性增長理念深入到各個地區的經濟社會發展實踐中，通過完善制度設計，優化公共管理，保障不同社會群體在政治、經濟、文化、社會、生態領域的權利和利益的社會公正，確立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的地區發展戰略，提升民眾公平參與經濟發展和共享發展成果，促進社會的和諧發展。

1.要繼續加大地區的城鄉統籌發展力度。推進城鄉一體化發展，破除經濟發展和社會管理的城鄉二元格局，促進城鄉共同繁榮。城鄉社會經濟一體化是實現以農業為主的居民區與其他以工商業為主的居民區之間完成居民權利的平等化重構的過程［10］。統籌城鄉發展要轉變“重城鎮輕農村、重工商業輕農業、重市民輕農民”的傳統管理思想，貫徹以人為本的科學發展觀，以推進政治文明、經濟文明、社會文明、文化文明和生態文明的綜合建設作為衡量地方發展成效的主要依據，把城鄉協調發展納入地方重點工作議程。促進城鄉基本公共服務均等化。依據地方經濟發展水平和社會條件，在實現公共教育、基本醫療、公共衛生、就業服務、社會保障和環境保護等基本公共服務的城鄉覆蓋基礎上，重點提升公共服務質量，提升城鄉基本公共服務的均質性。順應城鎮化的發展趨勢，保障地方支出財力的可持續發展，在城鄉基本公共服務的供給中，明確以地方政府為主導，吸引市場主體和社會主體的有效有序參與。逐步從戶籍管理過渡到身份管理，實現城鄉居民權利的公平和均等。

建立城鄉統一的要素市場體系和管理體系。整合城鄉勞動力市場、資本市場和土地市場，構建分工合理、自由競爭的城鄉一體化的要素市場，實現城鄉要素平等交換，消除城鄉分割、農村反哺城市的要素市場體系安排。加快推進金融市場和土地市場的城鄉開放與銜接，發揮市場機制對資源和生產要素的優化配置功能，促進生產要素在城鄉間的雙向流動。推進農業發展的現代化和規模化。城鄉統籌的要點在于促進城鎮化和工業化發展的同時，拉長農業發展這一相對“短板”，提高農業比較收益。推進農村集體土地流轉制度改革，發展規模化農業種植和養殖，提高土地利用效率。在提升農業生產效率的同時，保障農民的土地收益權，使農民能夠分享規模化農業的比較收益和土地資產的增值紅利。

2.加大地區的收入分配改革。收入分配是政府維護規則公正和平衡效率與公平目標的直接結果，對于具有“民不患寡而患不均”這一傳統思想的社會來說，收入分配公平是社會公平最直接的體現。

除了統籌城鄉發展，縮小城鄉收入差距外，根本的是要完善社會主義市場經濟體制下的初次分配和再分配，形成公開透明、公正合理的收入流量和財富存量分配秩序。在勞動、資本、技術和管理等生產要素獲得合理的報酬分配基礎上，初次分配環節要加大勞動報酬的比重，讓勞動收入體現勞動者的價值，提高居民收入在國民收入分配中的比重，實現居民收入增長與經濟發展同步。對于地方政府而言，要結合經濟發展水平和社會條件，逐步提高地方的最低勞動工資標準，建立勞動工資的正常增長機制。再分配環節要充分發揮政府的調節功能，加大財政稅收和支出在地方收入再分配環節中的調節力度，健全以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制。強化對高收入富裕群體的稅收調節力度，在地方推廣房地產稅，研究出臺遺產稅，從保有環節加大對財產性收入差距的調節。提高對低收入困難群體的補貼和救助標準，加大對民生領域的財政支出力度，增強轉移支付的再分配效應，發揮社會保險對非正規就業部門人員的保障功能和正向調節作用。

建立公開、公平、公正的地方公共資源出讓制度，規范市場招拍掛程序，完善國有土地、礦產、森林等地方公共資源出讓程序和機制，增強出讓的市場透明度和競爭性，減少出讓過程中的制度尋租。逐步擴大地方公共資源的管理范圍，從財政制度建設上規范地方國有企業收益管理，實現公共資源收益的全民共享。深化市場體制改革，加快培育公平公開的市場競爭體系，放寬市場準入，打破行業壟斷和市場限制，消除市場制度的不合理安排。在地方國有企業和行政事業單位之間，建立職工工資聯動機制，控制國有企業和壟斷行業工資的過快上漲。完善社會主義法制建設，減少行政審批，嚴厲打擊行政管理領域和商業經濟領域的腐敗行為，取締非法收入，逐步實現灰色收入的透明化和規范化，在制度建設上重構勤勞致富、合法致富的收入增長理念。

3.優化城鎮化發展帶來的紅利分配。地方政府是推動我國城鎮化發展的主力。按照包容性增長理念，城鎮化是以人為本、公平共享的城鎮化，核心是人的城鎮化而非建筑和土地的城鎮化。當前我國的人口的城鎮化率低于土地的城鎮化率。城鎮化發展的推動力要從政府主導向市場引導和民眾參與擴展，增強城鎮化發展紅利的全民共享不僅有助于保障城鎮化的可持續發展，激發城鎮活力，也能為經濟的長期穩定增長創造巨大的國內消費需求。

要把創造就業和增加收入機會作為城鎮化推進的核心工作。作為人類社會發展的規律，城鎮化是快速的收入增長和工業化的主要推動因素。城鎮化從生產上形成了企業的集聚效應和規模效應，加速了新技術的學習與擴散，帶來更高的勞動生產率和收入回報，吸引農村勞動力從低就業、低產出的農業領域流出，推動制造業和服務業更有效率的發展［11］。城鎮集中的居住方式是伴隨生產方式而形成的，地方政府在推進城鎮化發展時，應把握好城區擴張與創造就業機會的關系，關注城鎮經濟本身所蘊含的就業潛力。人口城鎮化的內在動力是追求更高的經濟收入機會，是生產方式和生存方式的根本轉變。要使城鎮化發展更好地惠及民眾，就要依托產業發展推動城鎮化，尤其是農業地區，更要以產業為支撐，通過發展現代制造業和服務業來為農村勞動力提供更具生產效率和收入效益的就業崗位，協調推進新型工業化、農業現代化和信息化的建設。

要重點推進城鎮非戶籍人口的市民化轉變。消除體制和制度上的障礙，促進人口和生產要素在區域內的自由流動。通過行政和社會管理體制改革，消除城鎮戶籍人口和非戶籍外來人口的二元化管理，推進以人為中心的城鎮化的健康發展。城鎮化既是經濟結構的變遷，也是管理制度和觀念變遷，以城鎮化方式為主的現代社會包含了更多的平等和開放因素，體現了市場契約精神基礎上的公民社會理念，是我國從農業文明向現代工業文明社會的制度變遷。地方在推動城鎮化發展的過程中，應穩步放開區域內的城鄉戶籍管理與限制，減少制度排斥，以城鎮公民享有均等權益最終目標，逐步賦予城鎮非戶籍常住人口的各項公民權益。要轉向現代的公民身份管理，實現市民的同城同權和同工同酬，提高城鎮公共服務的共有和共享，實現職業轉換、地域轉移和身份轉變的接軌，消除流動人口的半城鎮化現象。

調整城鎮化過程中土地利益的再分配。健全地方財政制度建設，減少建設性財政支出，降低地方財政對土地相關收益的依賴。在城鎮集體農地轉為建設用地的過程中，強化政府作為監管者的職責，弱化財政收入動機。合理配置城鄉用地，明晰化集體土地的所有權和使用權，加強城鎮土地征用中的協商，逐步提高土地作為一種生產要素的市場化交易程度，加大對農民的土地價格補償，優化升值的土地利益在農民、地方政府和以房地產企業為代表的工商企業間的再分配，提高土地使用效率。嚴格監督地方政府土地收益的支出使用，確保投向城鎮基礎設施和公共服務領域，實現“取之于民，用之于民”。

4.積極推進地方行政管理體制改革，秉承人本主義的科學發展觀，增強經濟社會體制轉軌中的社會包容性。積極擴大政治參與，建立完善社會群體的利益訴求渠道，增強制度的公平性，擴大社會群體平等參與的機會。通過構建完善的公共治理結構，積極回應公民社會對公共治理的需求，完善社會監督機制，提升公民的發展權和參與權，讓經濟發展的成果更好地來促進人的全面發展。

注釋

①約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏等譯.北京：中國社會科學出版社，1988（62、84-85）。著者認為制度開放的原則是不允許有任何限制的。②數據來自國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/.下同。③按城鎮居民人均可支配收入口徑，上海是貴州的2.3倍。④國家統計局公布的2012年平均工資數據。

［1］世界銀行增長與發展委員會.增長報告：可持續增長和包容性發展的戰略［M］.北京：中國金融出版社，2008.

［2］林毅夫等.以共享式增長促進社會和諧［M］.北京：中國計劃出版社，2008.

［3］杜志雄等.包容性增長理論的脈絡、要義與政策內涵［J］.中國農村經濟，2010，（11）.

［4］唐鈞.參與和共享的發展才有意義［N］.人民日報，2010-10-14.

［5］阿馬蒂亞·森，王燕燕.論社會排斥［J］.經濟社會體制比較，2005，（3）.

［6］劉琳娜，何瑾.論包容性增長的社會建設維度［J］.河南師范大學學報，2012，（3）.

［7］郝立新.中國特色社會主義的公正理念［N］.光明日報，2013-05-04.