十六大以來黨代會代表提案制實踐探索與啟示*

劉 佳

(北京航空航天大學思想政治理論學院 北京 100191)

黨的十六大以來，中共中央對如何發揮共產黨員、特別是黨代表大會代表在黨代會閉會期間的積極作用進行了有益探索，并在黨的工作報告中對此作出專門論述。黨的十六大報告指出，“從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”，“積極探索黨的代表大會閉會期間發揮作用的途徑和形式”;［1］黨的十七大報告指出，“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表任期制”;［2］黨的十八大報告指出，“實行黨代會代表提案制”。［3］從“建立健全制度”到“積極探索途徑和形式”再到“實行提案制”的話語表述的轉變充分反映了中國共產黨對如何充分發揮黨代會代表的積極作用所進行的深刻思考，是繼黨的十七大提出“黨代表任期制”后黨內民主實踐的又一次重要探索。

一、黨代會代表提案制是實現黨內民主的集中體現

黨代會代表提案制度是中國共產黨在新形勢下創新發展黨內民主建設的一項重大制度安排，是實現黨內民主、激發黨組織活力的集中體現，是健全黨內決策機制、保障黨員民主權力的必然要求，對加強和改進新形勢下黨的建設具有重要意義。

( 一) 黨代會代表提案制是健全黨代表大會制度的重要方式

《中國共產黨章程》在“黨的組織制度”中規定:“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作。”［4］黨的代表大會制度是黨的基本制度，是實現黨內民主的有效形式，“是落實黨的民主集中制原則，充分發揚黨內民主，正確實施黨內集中，確保黨領導全體黨員和全國各族人民不斷從勝利走向勝利的根本制度”。［5］健全完善黨的代表大會制度涉及到黨代表的選舉產生、黨代表大會的職能作用、黨代會閉幕期間的黨員參與等諸多問題，而實行黨代會代表提案制度是健全黨的代表大會制度的新手段和新思維，有助于更好地發揮黨代表大會的重要職能和履行黨代表的重要使命。

黨代表肩負著反映黨員群眾利益訴求神圣使命，肩負對黨組織的殷切期望。在黨代會期間，黨代表以個人或聯名方式將黨員群眾的利益訴求用提案形式反映給黨的上級組織，引起上級關注，有助于提升黨的決策科學化水平，增強黨組織政策制定的針對性和時效性。此外，黨章規定:“黨員享有對黨的工作提出建議和倡議的權利”，黨代表提案制為黨代表更好履行黨代會職責做出必要的制度安排，有助于黨員建議和倡議權的實現。

( 二) 黨代會代表提案制是創新黨內民主實現機制的重要手段

黨的十八大對新時期黨的建設進行全面部署，對黨內民主建設提出新要求。十八大報告指出，“黨內民主是黨的生命。要堅持民主集中制，健全黨內民主制度體系，以黨內民主帶動人民民主”。［6］探究黨內民主及其實現機制，我們有必要對“民主”概念有一個充分認識。美國政治學家馬克爾·羅斯金認為“民主，即實行公眾參與、競選、人權和公民權的政治體系”;［7］列寧在《國家與革命》中指出:“民主是國家形式，是國家形態的一種。”［8］黨內民主是民主的重要形式。馬克思、恩格斯認為，黨內民主思想的實質或核心，是在黨內事務中所有盟員一律平等。在恩格斯為共產主義者同盟起草的章程中規定:“絕對自由地交換意見是必要的”。［9］

《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出，“堅持和健全民主集中制，增強黨的團結和活力”，“發展黨內民主，是政治體制改革和政治文明建設的重要內容。”［10］黨代會代表提案制在某種程度上借鑒了各級人民代表大會代表提案制度的有益經驗，是健全黨內民主集中制的有效途徑。實踐證明，人大代表在各級人民代表大會期間向主席團提交提案，是充分履行代表職權、積極發揚民主的過程。“將代表提案制度引入各級黨的代表大會對于擴大黨代表在最高決策機關中的民主權力，健全黨代會決策機制，具有重要意義，是完全必要的”。［11］

( 三) 黨代會代表提案制是實現科學發展的內在要求

黨的十八大將科學發展觀作為與馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想并列的黨的指導思想寫入黨章具有重要歷史意義。全面提高黨的建設科學化水平，就必須深入貫徹落實科學發展觀，具體來說，就是要使黨的各項決策部署規范化、科學化、制度化。“只有深入貫徹落實科學發展觀，才能把黨的建設新的偉大工程同黨領導的偉大事業更加緊密地結合起來，堅持以科學的理論、方法和制度推進黨的建設，全面提高黨的建設科學化水平，使黨的各項工作更好地體現時代性、把握規律性、富于創造性”。［12］

黨代表提案制是黨代表任期制的保障和延伸，實行黨代表提案制，將提案工作列入黨代會重要議程，建立相應的提案辦理和反饋機制，有利于激勵和發動廣大黨代表圍繞科學發展進行積極調研、認真思考、建言獻策，有利于落實黨代表表達權、參與權、決策權、監督權，有利于促進黨委決策科學化、民主化，對于全面落實黨的十八大提出的強國戰略、富民思路、發展規劃具有重要意義。

二、十六大以來黨代會代表提案制的實踐探索

( 一) 黨代表提案制的頂層設計

黨代表提案制是黨內民主制度的重要內容，它的產生不是孤立的，而是伴隨黨內民主制度完善和黨內民主實踐新要求應運而生的。在制度設計層面來看，目前黨代表提案制的制度設計是以“頂層設計帶動底層設計”實現的。黨的十七大提出“黨代表大會的常任制”，2008 年7 月，中共中央印發《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會任期制暫行條例》對黨代表在黨代會閉會期間黨代表開展工作的方式作出具體規定，“黨代表大會閉會期間，黨代表大會代表可以由個人或者以聯名的方式，采用書面形式向同級黨的委員會提出屬于同級黨代表大會和黨的委員會職權范圍內的提議;可以通過參加座談、列席會議等方式，對本地區經濟社會發展、黨的建設等重大決策和黨內重要文件的制定，提出意見和建議”。［13］此后，中共已經選擇了一些省、市、縣試行黨代會常任制，并普遍實行黨代會代表任期制。而本次提出的黨代會代表提案制則是任期制和黨代會常任制的延伸和保障，將提案工作列為黨代會重要組成部分，截至目前，全國已有廣東、上海、浙江、湖南等7 省(市)在省黨代會層面試水黨代會代表提案制。浙江省出臺《浙江省地方各級黨代表大會代表提案制度(試行)》，將黨代表提案制上升到全省制度化層面，成為黨委傾聽民聲、了解民意、反映民情、集中民智的重要渠道;上海市委印發了《中國共產黨上海市代表大會代表提案工作暫行辦法》，規定市黨代表大會期間，代表10 人以上聯名，可向大會提出提案，再由大會主席團全體會議審議，作出是否立案的決定，并向大會報告審議情況;廣東省惠州市頒布《惠州市黨代表提案和建議辦理規定(試行)》，開始受理黨代表的提案和建議。

( 二) 黨代表提案制的實現途徑

在中央統一部署下，各試點省級黨委結合中央要求和本地實際，探索符合本地區的黨代表提案制度的實現路徑。黨代表提案制度是黨代表實現其建議權、表達權和監督權的有利之舉，因此，黨代表提案制的實現不僅僅是撰寫一份提案、提交一份提案如此簡單。筆者認為，凡是有助于實現黨代表建議權、表達權和監督權的工作設計都應屬于黨代表提案制的實現路徑范疇。基于地方對黨代表提案制實踐的探索，總的來說，無外乎有三種實現途徑，一是設立黨代表聯絡機構，發揮黨代表在黨代會閉會期間與群眾的聯系和紐帶作用。杭州市在13 個區、縣(市)和193 個鄉鎮街道全部建立了黨代表工作室，實現縣鄉兩級全覆蓋;目前，浙江省已經建立各類黨代表工作室2000 多個，基本實現在鄉鎮(街道)和縣級機關、企事業單位等領域的全覆蓋。［14］二是設立提案處理專門機構，使黨代表提案制度程序化、規范化。上海市規定，市黨代表大會期間，代表10 人以上聯名，可向大會提出提案，再由大會主席團全體會議審議，作出是否立案的決定，并向大會報告審議情況。三是加強對提案落實情況的監督檢查力度，確保提案如期辦理。如江蘇省射陽縣縣委黨聯辦負責提案提議辦理的協調服務，通報辦理進度，必要時組織代表視察辦理情況。在辦理過程中，承辦單位與代表“全程溝通”，辦理前主動走訪提案提議代表，聽取他們對辦理工作的具體要求;辦理中邀請提案提議代表到現場視察，加強對辦理工作的指導;辦理后及時與提案提議代表見面，報告辦理結果。［15］

( 三) 農村黨代表提案制的實踐

農村地區黨代表提案制的實踐非常活躍，農村地區由于其經濟發展需要、群眾知識文化構成、黨員干部結構等客觀因素限制，農村黨代表提案制在實踐上往往采用“農村黨員提案制”的形式，以發展農業生產、建設社會主義新農村、處理農民日常事務和糾紛、加強農村基層政權建設等作為提案內容，因此農村地區的黨代表提案制往往稱之為“黨員提案制”。例如，沁陽市鼓勵和引導廣大農村黨員廣泛搜集群眾意見和建議，黨員可以以個人名義或者聯名方式提出提案，向黨組織就黨的建設、村集體經濟建設和基層基礎設施建設等方面提出意見和建議。在提案辦理和反饋機制建設方面，沁陽市規定村黨組織要按程序在規定時間內受理提案，由縣、鄉、村三級黨組織負責辦理和落實。此后，黨組織要將處理意見答復提案人，提案人對辦理不滿意的，有權要求復查。［16］四川省洪雅縣注重對黨代表提交提案具體落實的制度設計，明確規定了提案辦理時限為一個月，采取多種形式向黨代表進行提案反饋，對提案辦理不力的單位和個人進行追責。［17］

三、對建立黨代會代表提案制的幾點思考

( 一) 對于黨代表，要明確黨代表的基本職責

明確職責，是發揮黨代表在閉會期間作用的基本前提，要明確規定黨代表在閉會期間享有的權利、責任和義務，對其在閉會期間的調查研究工作進行科學定位。一是發揮黨代表參與行使管理黨內事務的“議黨議政”作用，廣泛參與決策討論，并對一些重大問題深入開展調查研究，提出可行性方案;廣泛參與黨務管理，按照黨章等黨內制度要求，在管理本地區本部門內的黨內事務中發揮作用。二是堅持黨的群眾路線，保持黨同人民群眾的血肉聯系，代表最廣大人民的根本利益。黨代表不僅是黨員的代言人，更是人民群眾的代言人，黨代表有義務向上級黨組織反映黨員群眾的意愿。黨代表工作、生活在黨員群眾中間，對基層黨員、群眾實際情況比較清楚，對關系人民群眾切身利益的決策決議，具有發言權和建議權。三是在社會生活中起先鋒模范作用，要求黨代表在日常生活中要帶頭學習黨章，自覺遵守黨章，以身作則，率先垂范，積極發揮模范帶頭作用，以實際行動影響和帶動廣大黨員群眾努力工作，在實踐中樹立共產黨員的公信力。

( 二) 科學界定黨代表提案的主題、內容和范圍

黨代表提案制是黨內民主實踐發展到新階段的制度安排，黨代表提案制仍然是一個新生事物，需要在實踐中不斷完善和優化設計。在制度設計和制度安排方面，要充分考慮黨代會的性質和職能，科學界定黨代表提案的主題、內容和范圍，避免與人大代表提案和政協委員提案出現沖突與重疊，發揮黨代表提案促進黨內民主建設的最大效用，提升黨內決策科學化水平。筆者認為，黨代表提案制與人大代表提案制和政協委員提案制在制度設計和提案程序上具有較強的一致性和趨同性，三者的不同點主要區別于提案的主題、內容和范圍上。黨代表提案應以“全面推進黨的建設新的偉大工程”為主題，以黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設作為提案的重點內容，凡是關乎黨的執政能力建設的重要問題都應成為黨代表提案的范圍。此外，黨代表的提案內容也可以是涉及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設等具體內容，要關注民生問題和群眾需要，但提案具體內容應該與黨的執政方式和執政能力建設有關聯，行政管理部門和具體行政事務的內容不應成為黨代表提案關注的問題。

( 三) 暢通黨代表提案工作組織聯系渠道

黨代表提案制度是涉及多部門、多地區、多單位的“復雜性系統”工程，黨代表提案制仍處于理念設計和實踐探索時期，需要各部門、各地區、各單位通力合作，掃除影響黨代表在黨代會閉幕后開展調查研究、聯系群眾的體制和機制障礙，建立協同聯絡機制，暢通黨代表提案工作組織聯系溝通渠道。一是為黨代表深入群眾調查研究創造條件，沒有調查就沒有發言權，只有深入群眾、深入基層、深入實踐，才能發現新問題和新矛盾，才能提高提案的質量和水平，基層單位要積極為黨代表深入群眾開展調查研究創造條件，鼓勵黨代表深入一線了解基層真實情況，積極提供黨代表需要了解的重要信息;二是為黨代表提交提案搭建組織機構，設立黨代表提案處理的日常辦事機構，如黨代表之家、黨代表聯絡處等，集中負責黨代表提交提案、轉交提案和反饋提案等事宜;三是為黨代表及時了解提案處理進展情況提供便利，提案中涉及的有關單位或個人要認真對待黨代表對本單位工作的意見和建議，采取有效措施加以改進和完善，及時向黨代表傳達提案辦理實際情況和最近進展，能及時辦理的要迅速辦理，不能及時辦理的要給出時間表，沒有條件辦理的要解釋原因，實現黨代表提案辦理的及時性和透明度。

( 四) 加大制度供給，為黨代表提案制的有效實現提供保障

黨代表提案制本是一項制度設計，是全面提升黨的建設科學化水平、豐富黨內民主實踐形式的制度安排。從制度倫理角度看，黨代表提案制不是孤立的黨內制度，而是需要與其他黨內制度相互配合、相互協調，才能最大限度發揮黨代表提案制的最佳效用。筆者認為，建立黨代表提案制必須實現提案制度的細致化，否則一切制度設計將流于形式。如果黨代表提案制度是一個“大制度”，那么，要有一系列具體制度來保障這個制度的實現，使黨真正能管黨，推進黨內民主化進程。這需要做好三個方面的工作:首先，在實踐基礎上總結經驗，要把黨代表提案制寫入黨的章程，將其作為規范化的制度安排。其次，要將黨代表提案制與黨代會責任制和黨代表任期制相銜接，使之成為實現黨內民主的制度體系。第三，要構建黨代表提案制運行的配套機制，如提案內容與范圍要求、提案辦理制度、提案反饋制度、提案辦理監督檢查制度、獎懲制度等，使黨代表提案制在良性的制度環境下有效運行。

四、結束語

綜上所述，黨代會代表提案制是黨代表任期制和黨代會常任制的延伸和保障，將提案工作列為黨代會重要組成部分，并建立相應的辦理、反饋機制，體現了對代表主體地位和權利的尊重與保障，保障了代表的表達權、參與權、決策權、監督權，有利于科學決策、民主決策，這項實踐必將推進黨的建設新的偉大工程，為取得全面建成小康社會新勝利提供強大制度保障。

［1］十六大以來重要文獻選編( 上) ［M］. 北京：中央文獻出版社，2006.39.

［2］十七大以來重要文獻選編( 上) ［M］. 北京：中央文獻出版社，2009.39.

［3］［6］十八大報告輔導讀本［M］. 北京：人民出版社，2012.52、52.

［4］中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編［M］. 北京：人民出版社，2012.78.

［5］中共中央組織部黨建研究所課題組. 新時期黨建工作熱點難點問題調查報告［M］. 北京： 中央編輯出版社，2004.173.

［7］［美］邁克爾·羅斯金等.政治科學［M］.林震等譯.北京：中國人民大學出版社，2009.85.

［8］列寧選集：第3 卷［M］. 北京：人民出版社，1995.201.

［9］馬克思恩格斯全集：第37 卷［M］. 北京：人民出版社，1971.435.

［10］十六大以來重要文獻選編( 中) ［M］. 北京：中央文獻出版社，2006.294.

［11］為什么要建立黨的代表大會代表提案制度［M］.學習與研究，2004，(10) .

［12］劉云山.科學發展觀的歷史意義和指導地位［M］.十八大報告輔導讀本［M］. 北京：人民出版社，2012.40.

［13］新華社.中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會任期制暫行條例【EB/OL】. http： //news. xinhuanet. com/newscenter/2008－07/16/content_8556621.htm.

［14］中國新聞網.浙江全省各地全面推行黨代表提案制【EB/OL】. http： //www. chinadaily. com.cn/hqgj/jryw/2012－05－18/content_5949331.html.

［15］人民網.江蘇射陽吳江試點黨代表提案制十 年【EB/OL】. http： //politics. people. com. cn/n/2012/1205/c1001－19793339.html.

［16］韓繼東. 沁陽市實施農村黨員提案制［M］.黨的生活，2011，(12) .

［17］劉友波.洪雅縣： 以“四個保證”建立健全黨代表提案制度［J］. 四川黨的建設·農村版，2010，(1) .