論當前農村基層黨建亟待破解的五大難題*
——基于豫鄂川渝湘贛等六省市的實地調查與思考

陳自強

(貴州民族大學管理學院 貴州 貴陽 550025)

十六大以來，各級地方黨委對基層黨建工作進行了各種嘗試和創新。為了解黨的基層領導體制現狀和問題，分析和把握其面臨的新形勢、新問題，深刻分析其原因，探討如何進一步加強和創新農村基層領導體制，鞏固黨在農村的執政基礎，華中師范大學中國農村問題研究中心組織五個調研組，分赴河南、重慶、四川、江西、湖南和湖北六省市實地調研，以深度訪談、集體座談、比較研究、個案調查為方法和手段，召開縣、鄉、村三級座談會，走訪基層黨建典型村莊，掌握了大量豐富的第一手資料。

目前，學界對農村基層黨建研究側重于兩個方面探討。一是從農村基層黨建自身去研究，認為問題存在于黨建模式、［1］組織要素與機制;［2］二是從宏觀統籌城鄉發展去討論，認為問題在于未構建統籌城鄉的黨建新格局。［3］此外，也有從微觀角度探討地域性黨建問題的。［4］這些研究具有較強借鑒意義，但是，筆者基于實地調查資料認為，當前黨的建設既面臨時代變遷所帶來的新挑戰，也存在內部組織關系和運作方式的新問題，應當從更為宏觀角度去探討和把握。認識和厘清這些新情況就顯得十分必要，歸納起來，主要有五個方面的難題亟待認識和破解。

一、“供給”與“需求”的矛盾

(一) 國家供給與基層組織需求間矛盾。農村基層黨組織承擔著貫徹國家統治意志和提供公共物品與服務的重任。國家供給主要體現在對農村基層黨組織的經費保障和人員提供上，而農村基層黨組織的需求則主要體現在政治待遇、經濟利益和社會福利等方面。一方面，國家對農村基層黨組織的經費和人員工資供給上較為匱乏，而政治待遇、社會福利供給上則更為稀少;另一方面，農村基層黨組織，不僅要求提高干部工資補貼待遇水平，更多的是希望有政治前途，也希望有退休之后的保障。這二者之間就存在著較大的分歧與矛盾。雖然，這些年基層黨組織的干部待遇有所提高，但整體水平仍然較低，更為嚴重的是農村基層公共財政資金緊張，影響到了其基本運轉和職能發揮，陷于“為民辦事無能力，領導班子缺乏凝聚力，群眾缺乏向心力”的境地，基層黨組織功能有所弱化。例如，在河南C 市，其下的村級黨組織經費，按照財政轉移支付的規定，每個村的經費為30000 元，這包括干部誤工補貼、辦公經費、五保戶供養等三塊，而每村辦公經費不足5000 元，除去黨報黨刊的征訂費用，真正用于辦公的經費所剩無幾。現將村級干部補貼標準提高后，這筆轉移支付資金更是吃緊，街道辦事處每年不得不給每村增加10000 元經費，否則連基本運轉都困難。但是，國家供給并未考慮到這些變化因素，致使這二者矛盾較為顯著。

( 二) 國家供給與農民需求間矛盾。當前，農村基層社會的利益分化和社會變革加劇，廣大農民的需求也從單一化的溫飽需求到更加多樣化的生活需求和發展需求。國家對農村基層社會提供的公共產品除了教育、醫療、社會保障等之外，還有涉及農業生產、農民生活的各項惠農政策。但是，國家供給的低層次、簡單化與農民需求的高層次、復雜化構成了一對突出的矛盾。在村莊公共基礎設施和社會公共服務條件方面，國家供給的公共產品較為匱乏，在其供給的質和量上均處于較低水平和層次。但與此同時，農民自身的各方面需求都隨著社會的發展和自身利益意識的覺醒在快速增長，這就與國家供給形成對比。

(三) 基層組織供給與農民需求間矛盾。在供需關系上，基層黨組織提供的公共產品與服務普遍存在與農民的需求不相吻合，出現供需錯位的現象。通過調研了解到，農民往往對與生產、生活相關的公共產品需求強烈，如外出打工信息、種植技術、養殖知識、農田水利建設、安全飲水、社會治安、鄉村道路硬化等，而對諸如黨員風采、黨員教育、黨員示范崗評比、榮譽家庭稱號、黨員承諾等政績型公共產品供給則不太感興趣，因而就出現關于農民生產、生活、發展的公共產品供給短缺與基層黨組織政績導向的公共產品供給過剩共存的矛盾，且二者之間還有矛盾加劇的趨勢。

二、“成本”與“收益”的矛盾

( 一) 投入多，收益少。農村基層黨建中，基層黨組織不惜花費巨大成本來進行典型推廣，然而，各地實際意義和真實效果卻不一樣。黨建投入的人力、物力、財力就與收益往往是投入多、產出少。例如，各地都有不少“一刀切”式的典型推廣。從調研的情況來看，“一刀切”地不顧各地差異來推廣好的經驗和做法卻使其效果大打折扣。一方面，“一刀切”方式多產生“橘過淮則為枳”現象，如河南的“四議兩公開”做法，在整個河南乃至全國推開，但是，實施得較好的地方則是集體經濟較為發達，村莊外出打工人口較少，居住較為集中的地區，而在無村集體資產或集體企業，且人口流動頻繁，居住分散的地區，則實施效果并不理想;另一方面是“一刀切”方式多出現形式主義做法和鋪張浪費事件。這種情況往往是不少地區不論是否具備條件都跟風式的大上、快上，必然導致出現應付檢查的樣板工程和有名無實的形象工程。“一刀切”地不顧實際情況的推廣典型，出現“熱熱鬧鬧兩三天，冷冷清清兩三年”，致使浪費和損失嚴重。

( 二) 經濟成本高，政治收益低。基層黨組織在進行基層黨建活動中，為出典型和創造政績，只算政治賬而不算經濟賬的情況也是時有發生的。特別是，黨建活動無經費預算，就使得基層黨建支出無法納入規范渠道加以監管，也會導致諸多亂象。例如，被調查的幾省均在建設類似黨員群眾服務中心項目，打造一站式服務，通過“結對共建”部門幫扶、安排財政專項資金等途徑，多方籌措建設資金，以在建、改造、擴建項目等多種方式，努力實現“全覆蓋”。例如，湖北Z 縣在一年時間內，就新建黨員群眾服務中心45 個、擴建16 個、改造125 個。這種項目對地方財政是一個不小的壓力，新一輪地方財政赤字將不可避免，且實際調研情況顯示，不少的黨員群眾服務中心只有稀少的辦事人員，辦公設備久無人用，形象意義大于實際作用。

( 三) 隱性成本高，顯性收益低。基層黨建中，黨建資金和設施建設是看得見的投入，而對黨員干部和群眾所投入的精力和時間卻往往忽略不計，但實際上這部分隱性成本卻投入驚人。黨組織的政策和措施要進村入戶，離不開基層黨員干部的辛苦工作，由此需要占據和花費其大量的時間和精力，但是其得到的務工補貼缺較少。因而，稀少的黨組織基層運作經費來維持組織運轉，是與這些基層黨員干部的隱性投入所分不開的。例如，調查中，有一村支書談到，平均一個月有20 天左右都在忙著村里的事務，鎮里的各個部門會議均需參加，往返于村鎮間開會的次數達到8－12 次，多數時候無暇顧及家里的農活生產。在此情況下，進行成本—收益核算時，需注意到這部分的隱性投入成本，才能正確地認識基層黨建的組織效能如何。

三、“全能”與“核心”的矛盾

( 一) 全能思維與核心理念不協調。一方面，有以黨建代替社會管理的思想。有地方黨組織認為，通過黨建就能解決所有目前基層出現的問題，黨建能代替社會管理，或者通過黨建來強化對社會的管理。這種理解將黨建混同于社會管理，沒有認識到黨建與社會管理遵循不同的運作邏輯，即權力邏輯與自治邏輯的不同。其片面地認為通過各種權力運作，通過加強基層黨組織的權力，就能實現社會管理。實際上，卻可能重新回到黨組織的權力高度集中，掌控和分配各種資源要素，對社會事務大包大攬。這將扼殺社會自我管理和自我發展的空間，也使政黨會干涉到市場、社會機制的獨立運行，政黨疲于應對事無巨細的社會事務，最終可能會使社會喪失獨立發展的生機和活力。另一方面，有將黨建歸因于“維穩”的思想。有的地方狹隘地將基層黨建的出發點和落腳點置于“維穩”工作之上，黨建工作服務和服從于“維穩”工作，這不僅扭曲了基層黨建的真實目的，也使基層黨組織承擔起了不必要的安全重任。例如，河南C 市按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”的原則，要求農村基層黨組織從源頭上做到“小事不出組，大事不出村，疑難糾紛不出鄉”，村(社區)每周須進行一次矛盾糾紛排查，這就使基層黨組織為此花費巨大，剛性化的要求無形中擠占了其他工作的開展。

(二) 全能結構與核心定位不匹配。這表現為現有組織結構難以適應當前社會形勢的發展，也表現為組織結構難以控制其不斷擴張。一方面，全能結構難以適應當前社會矛盾突出階段。當代中國巨大的社會變革對黨組織結構提出新的要求，現實條件促使其調整和轉向。然而，全能組織結構與這種要求悖反，暴露出“行政方法不管用、經濟方法無力用、法律方法不會用、思想教育不管用”。例如，在統籌城鄉新形勢下，“兩新”組織快速發展，農村基層黨組織的設置方式和結構關系，就難以適應這種發展，難以駕馭市場經濟發展和社會組織興起帶來的復雜局面。另一方面，則為組織結構膨脹和權力擴張。全能組織結構如不能適應核心定位的要求，則會陷于權力、組織、機構和人員的不斷膨脹，這會促使黨組織觸角越伸越長，不斷惡性循環。例如，湖北省J 縣的“村+產業協會”、“村+示范基地”、“村企共建”模式，在經濟組織中建立黨組織基本實現了黨的管理。在潘家灣、高鐵嶺、渡普等地建立了蔬菜、桃李、水產種養殖、營銷協會黨支部，建立各類新型黨組織82 個;在外出流動黨員集中地建立流動黨組織5 個，力圖將黨組織擴大到各部門。真正意義的核心領導，要以經濟建設為主戰場、以社會建設為載體、以社會服務為目標、以惠農政策為主渠道，要把黨建融入經濟發展、社會管理、社會建設中去，而不是凌駕或剝離這些領域。

(三) 全能運作與核心方向不適應。許多地方并未根本性地清晰把握黨的核心領導地位。這主要表現為基層黨組織不僅要抓自身建設，也要推動村莊經濟發展，還要顧及社會事務發展。例如，重慶、河南、湖南、湖北等省市都提出“把黨員培養成致富能手，把致富能手培養成黨員，把黨員致富能手培養成村干部，把致富能手村干部培養成村支書、主任”，這就對基層組織提出了多功能要求。這就使得村級黨組織集政治、經濟、社會職能于一身，不僅易出現“兩委扯皮”，也易出現“代民做主”。其實質是“五個不分”，即黨政不分、政事不分、政社不分、政企不分和政資不分。因此，基層黨組織就很難將村(社區)的黨組織職能做進一步的細化和明確化，難以將高度集中的經濟和社會管理職能在自治組織和經濟組織間進行合理配置，難以把工作重點放在強化思想政治引導、服務黨員群眾和發揮黨員干部先鋒模范作用上，難以把社團組織力量整合和聚集到基層黨組織周圍，發揮其依法維權、宣傳引導、志愿服務等公共服務活動上，也就難以把領導核心地位確立為“統攬全局、協調各方”，或定位為“把方向、議大事、聚民心”上。

四、“管制”與“自治”的矛盾

在處理政黨與社會的關系上，農村基層黨組織面臨著究竟是依靠自身力量來管制，還是依靠社會力量來自治的選擇困境。時代在發展，實踐也在發展，因此基層黨建工作的領導方式也應該隨著現實條件的改變而發展，但是調查的實際情況卻反映出二者在農村基層社會中具有較強的張力。

(一) 管制多于自治。管制是農村基層黨組織處理社會公共事務的傳統方式。其特點是，重說教、輕引導，重約束、輕權利，重管理、輕服務，重形式、輕內容，重傳達、輕落實等，工作方法單一，工作方式呆板。然而，隨著市場經濟和多元社會的日益顯現，管制方式遭遇到自治方式的挑戰，其越發顯得過時而無力，基層黨組織面臨“老辦法不管用，新辦法不會用;硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的窘境。面對困境，基層黨組織開始改變與社會的關系，管制與自治兩種方式并舉。調研情況顯示，基層黨組織采用管制方式要多于自治方式。經濟發展和利益分化的現實，使得基層黨組織必須面對獨立于國家、政黨之外的市場、社會領域，其既無法實現對農村基層所有資源的掌控，也無法將政黨－政治運作的權力邏輯取代市場運行的價值規律和社會運作的自治邏輯。同時，社會發展水平的提高，民眾的公共服務和公共福利需求也隨之增多，也會促使政黨、政治系統必須調整其與社會的關系，尋求政黨組織與社會要素的良性互動，這就為自治方式的發展提供了條件。

( 二) 管制凌駕于自治。調查表明，多數地方黨組織在處理與社會關系上，管制方式常常凌駕于自治方式之上。也就是說，管制是優先選擇的方式，為加強黨的基層建設，不惜犧牲或壓縮社會自治的空間。這種情況主要表現在，重基層黨建輕村民自治，基層黨建與村民自治間出現“越位”。由于村兩委邊界不明、職責不清，基層黨組織與村民自治缺乏必要的銜接與互動機制，致使在村兩委關系上有村委會被“行政化”傾向，基層黨組織優先分配和占有村級各項資源，農村基層權力運行中，村黨組織的政治領導權高于村民自治權，黨組織的管制方式要優先于村民自治方式。例如，河南C 市在加強村級班子建設上，認為“農村富不富關鍵在支部，農村發展快不快，全靠干部帶”，針對班子軟弱渙散問題，采取的辦法是以幫扶工作隊和村黨支部第一書記形式，抓思想整頓、抓班子配備、抓教育管理，選優配強班子成員，3 個村通過選舉健全了班子，16 個村“兩委”班子得到加強，這說明其基層黨建中管制方式高于自治方式。

(三) 管制代替自治。現有基層黨組織的許多做法中，有相當部分是以管制來代替自制的做法。根據調研情況，除四川A 市外，其他多數地方的基層黨建做法，都是從黨組織內部發掘資源，通過提高組織效率和執行力來保障對社會有效管制。這些做法，以管制代替了自治，沒有利用社會組織和社會力量的優勢，沒有發揮其在社會自我運行中的“發展的加速器”和“穩定的減震器”作用，也沒有通過社會組織來降低管理成本。相反這些管制做法，使得基層黨組織仍然難以擺脫全能型政黨的束縛，難以集中精力把握方向和提升服務，也有礙基層黨建實現契約式管理，不利于實現“服務外包、費隨事轉”，和引導和強化社會自我有序、規范、健康發展。特別是，許多地方推行的“一肩挑”的方式，不僅使得黨政不分、以黨代政的情況發生，更使得基層黨組織用管制手段代替了自治手段，不利于以村民自治為主要形式的基層民主的培育和發展。例如，據河南S市的資料顯示，其積極提高“一肩挑”和村兩委交叉任職比例，“一肩挑”的比例達到55%以上，兩委成員交叉任職比例達到80%以上，雙強型人才達到70%以上。

五、“要求”與“實施”的矛盾

( 一) 要求多，實施少。在上下級關系上，基層黨組織與上級黨組織關系格局是“上面千條線下面一根針”，因此，就存在上級要求多、活動多，可下面基層實施的人少的矛盾。這集中表現，無論什么工作，也無論多少工作，到了基層黨組織那里，真正來貫徹和落實的就是那么幾個人，例如村支書就被形容為“上管天文地理，下管雞毛蒜皮;左管生兒育女，右管油鹽柴米”。因而，這就使得基層少數幾個人難以有足夠的精力、時間和能力來保證如此多的部門、如此多的事務、如此多的活動的完成。這就使得基層組織活動易陷于“制定的多，落實的少;匯報的多，做到的少;墻上的多，地上的少”的狀況，也易于流于形式主義和弄虛作假。

( 二) 要求高，實施低。上級黨組織往往要求下級執行政令提出較高要求，可是，真正實施情況卻是比較低的。一方面，農村基層黨組織黨員主體和結構的變化難以保證這些任務的高標準落實。農村基層黨員結構老齡化難以保證政策執行水平高。例如，河南M 縣張大池村共有黨員20 人，60 歲以上的黨員就有9 人，約占全體黨員的一半，36－45 歲黨員3 人，沒有35 歲以下的年輕黨員。另一方面，“一票否決”也難以保證政策高標準落實。上級組織為確保政策和措施的貫徹落實，動輒就以“一票否決”加以強調，使得農村基層黨員干部面臨巨大壓力，“少作為”或“不作為”成為較佳選擇，會造成“不積極不主動，支支動動，撥撥轉轉，只求過得去，不求過得硬”。

( 三) 要求實，實施虛。上級黨組織在下達任務或指令時，往往要求保障實施和落實，可是基層黨組織卻因各種原因使得流于形式主義，務虛成分要大于務實的成分。一方面，這固然與基層干部思想觀念的變化，更加看重現實利益需求有關，如“理想是空的、政治是虛的，只有掙錢才是最實際的”;另一方面，則是與基層干部事多內容雜，且基層黨員干部均是兼職有關，這使得在面臨多重任務時，選擇“談起來重要，忙起來忘掉”的避實就虛策略。同時，基層干部尷尬的角色身份，如有干部自嘲為“上面打領帶，下面穿草鞋;外面穿西裝，里面穿背心;戴的是緊箍咒，穿的是尖尖鞋”，也使得其在落實上級黨組織的政策和措施時，難以保證其真正落實，而只能應付了事，虛而不實。

［1］嚴宏. 中國共產黨基層黨建模式轉型與重構［J］. 河南師范大學學報( 哲學社會科學版) ，2011，(1) .

［2］畢孟琴. 農村基層黨建存在的問題及對策［J］.人民論壇，2010，(32) ; 張黎. 新形勢下農村基層黨建問題探討［J］.中國鄉村建設，2009，(4) .

［3］田芝健.固本強基：構建城鄉統籌的基層黨建新格局［J］. 蘇州大學學報( 哲學社會科學版) ，2010，(2) ; 霍甫安. 統籌城鄉基層黨建工作探討［J］.中共山西省委黨校學報，2011，(2) .

［4］郭遠東.加強基層黨建，夯實執政基礎——黃石市加強基層黨組織的調查與思考［J］. 人民論壇，2005，(2) ;唐萍.青海藏區基層黨建工作的調查與思考［J］. 青海社會科學，2010，(5) ; 重慶市統籌城鄉基層黨的建設調查研究課題組. 構建城鄉統籌基層黨建新格局的探索與思考［J］. 理論前沿，2009，(6) .