完善農村公共服務供給體系的對策研究*
——以山東省A 鎮為例

陳艷平

(南京大學政府管理學院 江蘇 南京 210046)

公共物品是指消費上具有非競爭性和受益上具有非排他性的物品，如外交、國防、法律、大眾電視和路燈等。公共物品可能是一種具體的產品，也可能是一種服務。“公共服務就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障和科教文衛等公共事業以及為社會公眾生活提供保障和創造條件”。［1］所謂農村公共服務是指由政府、私人、企業或其它機構舉辦的，為農業經濟生產、農村社會發展和農民日常生活提供的各種公共產品和服務的統稱，而公共服務供給體系的要素則包括公共服務的供給主體、供給對象、供給方式以及供給內容等。

本文調查選取山東省A 鎮農村作為本課題調研的樣本，通過對鄉鎮政府公務員進行訪談調查、查閱鄉鎮文獻的方式了解A 鎮農村整體公共服務供給狀況和鎮中心村及重點村的公共服務狀況。選取6 個村落作為重點調查對象，通過觀察法和對這幾個村落的村長或村委書記進行訪談調查，了解該村的公共服務狀況;通過對村民進行訪談調查、問卷調查，了解村里的公共服務狀況和村民對公共服務的滿意度以及村民對公共服務的期望。文章中所涉及到的數據未專門注明來源者均來自此次實踐調查。

一、農民期望改善公共服務項目的訴求分析

進行農民所期望改善的公共服務項目分析，有助于把握農民對公共服務的需求，從而針對性地進行投資和改善。

( 一) 農民對公共服務的滿意度的分析

根據對A 鎮村民的調查分析，農民對農村各項公共服務現狀滿意度，如表1 所示。

由表1 可以看出，在農村各項公共服務中，農民對農村各項公共服務提供狀況的滿意度基本上朝向兩個極端。教育、醫療衛生保健和電力設施的供給滿意度較高，而農業科技推廣和垃圾處理則呈現出高不滿意度的傾向。這不僅表明我國農村公共服務供給的整體水平不高，而且也說明了我國農村公共服務供給的結構不合理、不完善。

( 二) 農民期望改善農村公共服務項目的優先級

根據調查數據，繪制圖1:最期望改善的農村公共服務項目。(調查時，村民按照優先級選擇三項最期望優先改善的農村公共服務項目，所以比重之和大于100%)

表1 A 鎮農民對公共服務滿意度調查

圖1 最期望改善的農村公共服務項目

由圖1 可以看出，水利設施、道路設施、垃圾處理和農業科技推廣四個方面的公共服務是農民最期望改善的，而改善教育設施、電力設施、醫療衛生設施的優先級比較弱。

通過對表1 和圖1 的對比分析，我們可以看出村民對某項公共服務項目的滿意度與改善該公共服務項目的優先級一定程度上存在著反比例關系。即農民對一公共服務項目的現狀越不滿意，越希望優先改善該服務項目。說明在垃圾處理和科技推廣項目的投資還遠遠不能滿足農民的需求。

同時，由圖1 可以看出，農民最期望改善的兩項公共服務項目是水利設施和道路設施，而不是農民滿意度最差的垃圾處理和農業科技推廣。道路設施和水利設施，農民滿意度居中，并且農民期望優先改善，由此可以看出道路設施和水利設施在農村經濟社會發展中起著至關重要的作用!

而農村休閑娛樂設施的滿意度非常低，卻只有很少比例的村民選擇優先發展完善農村的休閑娛樂設施，說明農村村民更關心與自己日常生活和農業經濟發展密切相關的公共服務項目。

電力設施與村民日常的生產與生活活動也是密切相關，但是村民在發展電力設施上的優先級比較弱，說明農村電力設施的供給相對其它服務項目而言，基本滿足了村民的需求。

總之，政府應該根據農村村民對各項公共服務項目的滿意度和村民在改善農村公共服務項目上的優先級，調整政府在農村公共服務項目上的財政投資，優先發展村民滿意度低而優先級高的公共服務項目。

二、制約農村公共服務發展的因素分析

農村公共服務發展落后的因素是多方面的，而且是長期形成的，不僅在具體實施層面存在不足，在制度層面也存在對制約農村公共服務發展的因素。對制約農村公共服務發展的因素進行分析，有助于更好地把握農村公共服務的現狀，了解農村公共服務提供過程中的不足，從而更好地確立新農村公共服務體系的框架，為建立完善的農村公共服務體系建立基礎。

( 一) 政府服務理念落后，民本理念貫徹不利

我國長期處于封建社會，造成官本主義思想根深蒂固，政府官員習慣于以自身為中心，以完成上級命令為使命，漠視農民的訴求。在對鄉鎮政府的公務員進行調查時，公務員認為建設服務型政府只是一種名稱上的轉換，“服務就是管理，管理就是服務”是受訪鄉鎮公務員的共識，服務的理念、“以民為本”的思想沒有得到深入貫徹。政府在履行職能時重管制，輕服務，履行職能的方式依賴于簡單、直接的行政方式，而不善于運用經濟手段和法律手段。忽視農村村民的需求，只是在“政績”“考核指標”的驅使下進行公共服務的供給，不可能滿足農民對公共服務的需求。

( 二) 供給決策體制不合理，缺少農民利益表達機制

利益表達機制是指廣大農民通過合法、正當的途徑和方式，把自己的態度、情緒、想法和意見向社會、政府表達出來，以實現和維護自身合理的政治、經濟、文化等各方面利益的機制。［2］在決策農村公共服務的供給方向、供給數量時，公共服務的對象農民卻沒有相應的利益表達機會。政府采用“自上而下”的決策體制，在進行決策時，考慮最多的往往不是農民群眾的利益，而是其自身的利益。政府在進行決策時，考慮的因素主要是“考核指標”、“政績”等。在政績考核、職位升遷及經濟利益的驅動下，農村基層政府及其部門儼然已演變為擁有相對壟斷權力和獨立利益的行為主體，只顧及部門和個人利益，而很少聽取農民的真實意愿，這必然導致農業、農村和農民的實際需求得不到應有的關注，政府提供的公共服務不能切實滿足農民的需求。村集體籌資修建公共服務設施，這種公共服務提供方式看似體現了農民的意愿，實際上提供的公共服務項目、數量都由村支部書記或村長決定。決策結果無疑更多地體現村支部書記或村長的意志，村民大眾只是在項目決定之后，被迫繳納費用，這種提供公共服務的決策方式很難體現農民在各項公共服務項目上的需要程度，提供的公共服務也不能滿足農民的需求。

( 三) 城鄉二元結構體制的制約

農村公共服務狀況的落后有其歷史原因。建國以來，我國一直實行“以農補工，優先發展城市”的傾斜發展戰略，從而形成了城鄉差異性的公共服務投入制度，造成了城鄉公共服務之間的巨大差距。有相關數據顯示，1952—1990 年國家通過稅收從農業獲取的資金為1527.8 億元，然而通過農業產品和工業產品的價格“剪刀差”從農業獲取的資金為8707 億元，扣除國家對農業的投入，農業為工業化積累資金10000 億元。雖然在改革之后，政府對這一非均衡的發展模式進行了一些調整，但并沒有從根本上改變其不均衡的性質。在國家重城輕鄉的政策背景和以農補工的非均衡發展戰略下，農村公共服務的供應受到很大的約束。這主要表現在政府對城鄉的投入存在著巨大差異，城市公共產品由國家通過公共財政來提供，農村公共產品主要由自愿或非自愿的自籌資金的方式來解決，財政對農村的投入嚴重不足。從國家財政支農支出來看(見表2)，20 世紀90 年代后，這一比重一直呈下降趨勢。

國家財政對農村投入不足，嚴重導致了農村無法形成有效的公共服務供給機制，造成農村公共服務產品長期供不應求的現實結果。

表2 國家財政用于農業的支出(單位:億元)

(四)財政體制不合理，基層政府財權小、事權大

我國實行分稅制之后，財權上收，集中于中央，事權下放，層層堆積到基層政府。中央與地方明確劃分了財權，但事權模糊不清。農村公共服務方面，本該由上級財政承擔的事項，卻以移交事權的方式下放給了地方，造成地方政府事權遠遠超過財權。我國中央政府以接近60%的財政收入支撐著30%的財政支出，而地方政府卻以不到50%的財政收入，支撐著70%的財政支出(見表3)。地方政府財政困難，債務負擔沉重，提供公共服務的能力因此大大削弱。

( 五) 農村市場機制、規則不完善

農村公共服務的提供不僅要依靠政府的政策支持和財政扶持、村集體和村民自身的努力，還需要根據公共服務內容的特點采用多種提供方式，比如企業提供、政府和企業合作提供等方式，以更好地滿足村民多方面的公共服務需求。

由于農戶自身知識有限，農村互聯網普及不夠廣泛，農戶與市場、技術組織協會的聯系欠缺，導致農民在很大程度上被市場體制排除在外，擴大再生產的能力和動力不足，也影響了市場主體的發展、第三部門的發育。而基層政府在農村公共服務中的主導意識，也嚴重影響了農村公共服務的市場化改革和市場規則的完善。公共服務提供過程中的利益既得者也會反對進行市場化的改革。此外，農村市場標準模糊，加大了市場監管的難度和成本。由于市場機制的不完善，誠信缺失，農戶之間很難形成合作組織來提供自身需要的公共服務。

表3 中央與地方財政收入和支出占總財政的比重

三、完善農村公共服務供給體系的對策建議

農村公共服務水平的高低，是衡量一個國家和地區農村經濟社會發展和城鄉協調發展水平的重要標志，也是全面推進社會主義新農村建設的關鍵所在。根據我國農村目前公共服務提供能力、提供水平的實際情況，當前和今后一個時期，必須把創新農村公共服務體系作為新農村建設的一個重要目標，努力實現公共基礎設施向農村延伸、公共服務向農村拓展、社會保障向農村覆蓋、公共財政向農村傾斜、現代城市文明向農村輻射的目標，從公共服務領域打開新農村建設的突破口。

( 一) 突出農村公共服務提供的重點領域，優先發展

根據前文對“農民對農村各項公共服務現狀滿意度”、“農民期望發展農村公共服務項目的優先級”的調查，可以確定在公共服務提供和發展過程中的重點領域，優先投資發展。

由調查結果看，山東省A 鎮應該以農村基礎設施服務為投資重點。農村基礎設施服務，包括水利設施、道路設施、電力設施等，作為公共服務中的基礎性硬件服務類型，與農民的日常生活息息相關，政府對農村基礎設施服務進行投資更易被農民所接受和認可，往往能起到事半功倍的效果。從調查結果看，農村基礎設施中，水利設施、道路設施都很不完善，村民的滿意度都不是很高，認為勉強可以的村民占據受訪者的一半左右，而且村民對發展水利設施、道路設施的優先級很高。電力設施的滿意度相對較高，但是電力設施與農業生產、農民生活聯系密切。因此，應將農村道路設施、水利設施、電力設施等基礎公共服務設施的提供和維護納入各級政府的預算范圍之內，改變農村基礎公共服務設施的建設、提供主要依靠向農民集資來解決的現狀。比如農村灌溉水利網的合理布局與建設、排水設施的修建、村級公路的修建、農村電網的修建和改造應該在政府的主導下進行。

( 二) 統籌城鄉公共服務，推進城鄉基本公共服務的均等化

長期以來，受城鄉二元體制制約，我國城鄉公共服務存在很大差異，嚴重影響了城鄉經濟社會的協調發展，并成為制約經濟社會平穩快速發展的瓶頸。為城鄉居民提供均等化的公共產品和服務，是縮小城鄉差距，實現社會公平的重要途徑。在國家發改委社會司制定的《“十二五”完善基本公共服務體系規劃》中，首次將教育、醫療等基本公共服務作為一個體系來統籌考慮。國家發改委社會研究所所長楊宜勇認為，相比以往由各部門分頭制定相應規劃，此次《“十二五”完善基本公共服務體系規劃》有利于政策之間配合協調，對于實現基本公共服務均等化具有重要意義。［3］因此各級政府必須以此為契機，立足社會公平正義的理念，加快實行城鄉一體化的公共產品供給制度。在中國現階段，政府重點是要加大對農業和農村的投資力度，建立城鄉統一的勞動就業制度、義務教育體制，加快建立新型農村醫療合作制度，在全國范圍內探索符合農村特點的養老保障制度，建立農民工基本公共服務制度等方面進行突破，以真正實現公共服務的城鄉一體化。

( 三) 完善公共財政制度，保障農村公共服務的投資

公共財政是農村公共服務提供的重要物質基礎。由于我國財政長期實行對工業和城市的傾斜，造成農村公共服務能力的嚴重不足。因此，要完善農村公共服務體系，必須首先改革和完善公共財政制度，擴大公共財政在農村的覆蓋范圍，建立可持續的農村基本公共服務財政支持體系。同時，必須健全中央與地方財權與事權相匹配的體制，徹底改變目前基層政府事權遠遠大于財權的不合理體制，“合理劃分中央與地方管理權限，健全地方政府為主、統一與分級相結合的公共服務管理體制”。根據各級政府承擔提供公共物品和公共服務的責任范圍，上級政府劃撥部分資金給下級政府，確保下級政府有與之責任相適應的財權。此外，必須強化對農村公共服務資金、項目的監督管理，形成統一、規范、透明的財政轉移制度，確保農村公共服務領域投入資金的使用效率和效用。

( 四) 健全政府政績考核體系，納入公共服務考核制度和問責制度

要確保農村公共服務的供給，必須建立健全政府政績考核體系，首先是要將基本公共服務考核制度納入其中，并逐步增加基本公共服務考核指標的權重。長期以來，我國一些地方政府只注重GDP 增長而忽視公共服務的發展問題，其深層次原因就在于現行政府政績考核制度很難適應公共服務體制建設的需要。因此必須盡快改革現行政府考核制度，把公共服務數量和質量指標納入政績考核體系中，并逐步增加其權重。其次是要把群眾滿意度作為政府政績考核的重要指標因素。應當針對公共服務的決策、執行、監督等各個環節，建立符合公眾公共服務需求的表達機制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的意見和評價成為影響干部政績和升遷的重要因素，防止和克服形式主義、“形象工程”。

公共服務問責制度是公共服務考核制度的配套制度，兩者相輔相成。實行公共服務問責制度，首先是要實現公共服務信息透明化。進一步推進政務公開，發展電子政務，公布政府公共服務的職能及辦事程序和辦事指南，確保民眾對政府公共服務職能履行情況的知情權。其次是要科學建立各級政府的公共服務評價指標體系，盡快將基本公共服務指標細化并納入統計范圍，為實現民眾對政府、中央對地方公共服務問責提供客觀依據。

表4 是筆者在參照徐家良責任政府評價指標體系基礎上修正的政府績效考核表，納入了基本公共服務指標和公民對公共服務滿意度的指標。

( 五) 建立有效的公共服務決策中的農民參與渠道

我國農村目前的公共服務設施基本上是由各級政府自上而下進行決策供給的，這種決策體制帶有強烈的行政指令色彩，忽視了廣大農民參與決策權，未能表達農民的需求意愿。而我國農村地區經濟發展不平衡，不同地區的公共服務供給現狀大相徑庭，采取統一的公共服務供給標準，統一提供農村公共服務產品，必然使農民生產生活的實際需要得不到滿足，造成農村公共服務產品供給嚴重不足、供給結構不合理，服務效率低下。因此，必須改革農村公共服務供給決策機制，建立一種自下而上的能夠準確反映農民需求的表達機制，鼓勵農民參與農村公共產品供給的決策制定與執行，形成農民與政府共同決策的公共服務供給決策體制，是保證農村公共產品有效供給的重要措施。不斷推進農村基層民主制度建設，完善農村公共服務投資決策程序，提高農民參與決策的積極性和有效性，充分發揮廣大農民在農村公共政策制定中的主體地位，形成以農業、農村和農民需要為出發點的科學有效的農村公共政策決策機制，形成暢通的需求表達機制，保證農村公共服務有效供給。

( 六) 改革公共服務提供方式，實現提供主體和提供方式多元化

建立多中心的農村公共服務供給機制，實現農村公共服務提供主體和提供方式的多元化，是滿足農民對農村公共那個服務的多方面需求的重要途徑。

表4 政府績效考核表

我國農村公共服務長期以來依靠政府提供和私人提供兩種方式。政府掌握豐富的資源，并且政府供給能夠有效地解決公共服務的外部性問題，因此，農村公共服務的供給離不開政府的有效參與。在農村公共服務的供給主體中，政府是最重要的，但不是唯一的。而且由于目前農民利益需求表達機制的不完善，政府對農民公共服務的需求不能詳細掌握，人們不能對政府提供公共服務的效率和效果存有過高期望。私人投資受到技術和財力的限制，很難有效地提供公共服務產品。因此，應當追求更加多樣化的公共服務提供方式，以滿足農村公共服務的需求。

根據“十二五”規劃的要求，要逐步引入競爭機制，擴大購買服務，推進非基本公共服務市場化改革，放寬市場準入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。

此外，除政府供給制度、市場供給制度外，將社會組織尤其是第三部門納入制度選擇的范圍，并且利用制度間的互補性和協調性，對公共服務產品供給的制度進行組合安排，可以擴大制度選擇和搜尋的范圍，從而使效率目標的選擇具有可靠性。農村合作組織，作為一種社會中介組織，因其“一般是農民自愿參加，內部實行自主管理、自主服務”的，在農村公共服務運行機制中，能夠有效地補充政府和市場失靈所帶來的公共服務供給方面的不足，為農村公共服務的提供了一種可選擇的途徑。

建立混合型公共服務供給制度，促進以政府為中心的多中心合作的公共服務產品生產和供應體系是現階段農村公共服務產品供給的理性的和現實的選擇。

［1］中國行政管理學會課題組. 加快我國社會管理和公共服務改革的研究報告［J］. 中國行政管理，2005，(2) .

［2］唐曉，楊帆. 政治科學基礎［M］.北京：世界知識出版社，2007.

［3］基本公共服務躋身“十二五”單項規劃［EB/OL］. 中國經營網. http： //www. cb. com. cn/1634427/20101126/169654.html. 2011－11－26.