為民服務全程代理工作的基層實踐與啟示*
——基于浦口區永寧鎮的調查

中共浦口區委黨校課題組

(中共浦口區委黨校 江蘇 南京 211800)

為民服務全程代理是指在各級政府設立專職代理人員向轄區內的個人和單位提供各項公共服務。為民服務代理的內容主要是與居民日常生活相關的各種服務，它強調政府服務的主動性與責任性，是對以往政府服務流程的再造與優化。為民服務全程代理有助于拉近政府服務與群眾需求之間的距離，為群眾提供更加靈活便利、更低成本、更高質量的公共服務，在一定程度上是對傳統官僚模式的超越。2001年浙江省玉環縣在全國首創全程辦事代理制，其后在浙江全省推廣，尤其是2008年山東萊西市的為民服務代理制獲得第四屆“中國地方政府創新獎”后，多省市區縣相繼借鑒并推行，取得了較好的效果。

浦口區永寧鎮在借鑒學習山東等地先進經驗的基礎上，從2009年3月起，在全鎮范圍內推廣為民服務全程代理制。鎮成立為民服務全程代理中心，統籌代理工作全局，各村成立代理點，為群眾代辦事項，從而形成了“群眾動嘴，干部跑腿”、上下聯動、密切協作的為民服務新機制。通過三年多的運轉，各項制度及運作已趨于成熟，取得了良好的效果，改變了政府在群眾中的形象，切實體現了群眾的主人翁地位。

一、為民服務全程代理提出的動因

隨著社會主義市場經濟建設的深入推進，傳統的管理模式已難以適應經濟社會發展的需要，迫切需要加快行政體制改革，轉變政府職能，創新社會管理，提高為民服務的水平。黨的十六屆六中全會首次提出“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”的要求，永寧鎮政府為解決群眾辦事難，提升政府公共服務水平，應群眾和干部的共同需要而提出“為民服務全程代理”。

(一)群眾辦事困難，需要構建有效載體

永寧鎮是一個農業大鎮，面積有108平方公里，人口3.9萬，其中農業人口3.2萬，占總人口的四分之三以上。農村人口多，群眾居住分散，有相當一部分群眾的居住地離政府較遠，辦事不便，老年人、殘疾人辦事更為不易。村民辦事難是較為普遍的現象，廣大群眾在生產生活中常常會為一些自己不會辦或辦不了而又急需辦的事情發愁。受自身素質、知識水平等條件限制，大多數村民不了解辦事程序和有關政策規定，遇到事情不知如何下手，迫切希望能有一個幫助他們解決實際困難的組織和機構。

(二)辦事效率不高，需要創新服務模式

由于體制機制問題，許多事項辦理需要層層審批，群眾把申請遞交到鎮部門，鎮里還要送到區一級并等待一段時間，而審批結果如何，鎮里也不敢輕易向群眾答復。有時一件小事讓群眾反復跑多次，往返多個部門，花不少冤枉錢，跑不少冤枉路。部分干部缺乏服務意識，工作懈怠，辦事拖沓，沒有把群眾的事真正當回事，門難進、臉難看、話難聽、事難辦的情形時有發生。而隨著服務型政府的建設，基層政府為民服務的事項相對增多，任務也相對加重，低下的工作效率和繁重的社會管理任務，使鎮政府在創新服務模式上的需求更加迫切。

(三)干群關系疏遠，需要搭建互動平臺

群眾對辦事程序不清楚，一旦干部辦事不及時或答復不準確，往往就會有誤解和非議，影響干部在群眾中的形象。群眾在生產生活中的實際問題和合理訴求得不到及時解決，群眾對政府的認可就會大打折扣，不僅影響政績的提升，還會極大地影響農村的穩定與和諧。面對群眾的強烈呼聲，基層干部也希望通過自身的努力，為群眾服務，得到群眾的信任和支持。農村黨員干部如何察民情、聽民意、解民憂、送民需，迫切需要從人民群眾生產生活中最需要和最受益的事情入手，創新服務機制，搭建干群互動的新平臺。

二、為民服務全程代理工作的主要做法

永寧鎮開展全程代理工作的初衷，概括起來就是：還群眾明白，還干部清白，讓群眾方便，讓干群和諧。本著“首問負責、當場辦結、全程代辦、無償服務”的構想，2009年3月首先在永寧村、侯沖村等五個村進行了試點。并于2009年6月在全鎮推開，形成了鎮有“代理中心”、村有“代理點”、組有“聯絡員”的三級為民服務網絡，暢通了為民辦事的“綠色通道”。讓村民由衷感到：小事不出組，大事不出村，難事不出鎮，辦事省心、放心。

(一)構建三級網絡平臺，確定“誰代辦”

全鎮11個村(居)均設立為民服務代理點，配備專門場所及設施，明確村書記為第一責任人，副書記為具體負責人，挑選優秀年輕黨員干部擔當代理員，設A、B崗，A崗代理員外出或生病時，由B崗代理員補崗，確保群眾辦事不跑空腿。每個村民小組設聯絡員，由村民小組組長兼任，負責受理群眾所需辦理事宜并解釋，對材料進行初審。鎮政府成立為民服務全程代理中心，主要負責受理各村(居)為民服務代理點送來的辦理事項材料，將辦理事項轉至相關部門，并對辦理情況進行跟蹤督查，辦理結束后將情況由代理點反饋給村民。相互之間分工明確、銜接有序，形成了1個鎮代理中心、11個村(居)代理點、217位組級聯絡員的全程代理三級網絡平臺。

(二)再造專人專責流程，明確“如何辦”

永寧鎮在為民服務全程代理工作中通過不斷摸索，改變以往群眾上門求人辦事的工作方式，以“代理”為核心形成了一套規范的代辦流程，責職分明，一目了然，避免了扯皮、推諉現象，大大提高了服務效能。聯絡員在接到群眾的代辦申請后，首先要求申請人填寫委托代理申請書，初步審核合格后，轉送代理點交由專人辦理，并明確具體的辦結期限。辦結后轉給申請人，不能辦理的書面答復申請人，并做好解釋工作。為民服務全程代理工作實施流程如下圖：

永寧鎮為民服務代理流程包括受理(圓角矩形)、承辦(矩形)和答復(橢圓形)，各個環節都有專人負責，切實做到便民、高效。在受理環節，實行首問負責制，按照誰接待、誰負責的原則，首問負責人必須對群眾申辦事項及時受理，對申請人提交材料的真實性、完整性與是否屬于代理服務范圍進行界定。對符合代理條件的事項，做到件件有記錄、事事有結果，對缺少材料的，補齊后再受理。同時，嚴格劃分A、B崗代理員、具體承辦人的職責，不得相互推諉扯皮。在承辦過程中，實行承諾辦理，對申辦人手續齊全，可當場辦理的申請事項，代理中心即受即辦，當場或當天辦結；對需要審批或其它不能當場辦結的事項，由受理人向申辦人出具承諾書，在承諾時限內辦結，不得無故拖延。最后做到及時答復，力求在事項辦結后第一時間告知辦理情況。

(三)強化培訓考核機制，保障“優質辦”

為民服務全程代理制實施的最初階段出現過一些問題，如群眾對新事物缺乏信任，代理員工作能力不足等，但大家都認識到這項制度確實能夠為民辦實事、辦好事，決不能因為自身工作不到位，使制度難以發揮作用。針對永寧鎮實際情況和出現的問題，鎮代理中心以讓群眾滿意為工作目標，一方面搭建代理員培訓平臺，實施“根基培訓”工程，對全鎮組長和代理員實行定期全覆蓋培訓，培訓內容不僅包括代理事項、辦事程序、政策法規等業務知識，還包括溝通技巧、服務態度等內容，代理員客觀上起到了宣傳政策法規和拉近干群關系的作用。另一方面為增強村組代理人員的服務意識，調動工作積極性，代理中心建立監督考核與激勵機制，設立監督電話和意見箱，充分征求干部群眾意見，接受群眾監督投訴。嚴格規范全程代理考評考核機制，將其作為村(居)工作、干部考核的一項重要內容，嚴格督查考核。對全年工作積極且未出現群眾投訴的代理人員給予獎勵，對工作不力、服務不好的及時通報整改。目前基本實現零投訴目標。

(四)創新為民服務模式，做到“主動辦”

針對殘疾人、孤寡老人等不方便出門辦事的群體，代理中心請組級聯絡員定期上門服務，同時開通電話代理和網絡代理，群眾只需打電話或上網申請，代理員便可上門代辦事項。聯合村專門購置了一輛“580”(我幫您)為民服務車，對有需要的群眾主動上門服務，還幫助村民解決日常生活中的一些困難，實現了“你來說，我來做；我來做，你來評”的初衷，得到了村民的一致好評。

為擴大為民服務全程代理工作的影響力，代理人員走村串戶，發放為民服務代理卡，張貼代理服務承諾書，并以“公開信”的方式將代理事項、辦事程序、辦理時限、監督電話等內容告知村民，努力做到家喻戶曉。“群眾足不出戶，干部服務上門”，永寧鎮的代理工作基本實現了為民服務的全覆蓋，為群眾提供了更加快捷、方便的服務，群眾對代理工作認可度顯著增強(如圖1、圖2)。

圖1 群眾對為民服務全程代理工作的了解程度

圖2 群眾通過為民服務全程代理辦事的頻率

三、取得的成效

永寧鎮推行為民服務全程代理，體現了黨的執政方式在基層的新發展，轉變了黨員干部的思想觀念和工作作風，密切了黨群、干群關系，提高了工作效率和服務質量，同時也進一步改善了經濟發展環境，促進了經濟社會發展。從2009年成立到2012年底，共為群眾代理事項43463件，辦結42245件，平均每月辦理近920件，辦結率100%，辦成率近95%，通過調查回訪，群眾滿意率達99%以上(如圖3)。

圖3 群眾對為民服務全程代理工作的滿意度

(一)提高了辦事效率，解決了群眾難題

實行全程代理后，群眾只進一個門，只找一個人，只跑一趟路，辦事內容明確化、辦事過程明白化、辦事期限明朗化，滿意的結果給了群眾，麻煩的過程給了干部，凡是群眾需要辦理的事情，不出村就能辦理，讓群眾真正得到了實惠。按平均每代理一件事項，群眾節約辦事成本100元計算，三年多來共為群眾節約辦事成本400余萬元，有效降低了村民的家庭支出，切實減輕了村民負擔。

為了提高辦事效率，代理中心積極與各職能部門協調溝通，簡化辦事程序，使辦事效率大幅提升。老年優待證辦理時間從2個月縮減為7天，獨生子女證原先需要1個月的辦理時間，現在當天即可辦結。特別是低保進保工作，在實行全程代理后，由各村代理員調查上報，入戶調查率由7.5%上升至100%，沒有一個群眾舉報投訴，實現了100%滿意。

(二)改善了服務水平，轉變了政府職能

通過全程代理，群眾辦事實現了三個轉變和一個不變，從“不知道怎么辦，不知道找誰辦，不知道何時辦”轉變為“不需要問怎么辦，不需要問找誰辦，不需要問何時辦”。群眾過去辦事往往要托熟人，找關系，跑斷腿；如今有全程代理，不請客，不送禮，“群眾動嘴，干部跑腿”，基層黨員干部的服務意識得到了較好的提升，實現了從“管理者”向“服務者”的轉變。一件件實事辦下來，不僅贏得了群眾的信任，更贏得了群眾的心。

(三)轉變了工作作風，密切了干群關系

全程代理制的實施，激發了黨員干部的工作熱情，有效改進了干部作風，強化了干部的責任意識，增強了群眾觀念、服務意識，干部的好思想、好作風，轉化成為民服務的具體行動。群眾對干部的態度由“平時不理你，辦事來找你，辦不好還罵你”，轉變為“事前想到你，辦事托付你，事后常念你”。群眾通過全程代理加深了對政府職能的了解，加強了對黨員干部工作的認識，進一步提升了黨和政府在群眾中的形象。最直接的體現就是上訪量下降，干群矛盾減少，許多直接為群眾辦事的職能部門在群眾中的形象大為改觀，群眾對政府和干部多了一份理解和支持。

四、關于為民服務全程代理工作的思考與啟示

(一)以民為本是代理工作的宗旨

黨和政府一切工作的出發點和落腳點，就是實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，“群眾滿不滿意”是衡量黨和政府工作好壞的根本標準。永寧鎮為民服務全程代理工作從群眾最關心、最現實、最直接的生產生活問題入手，表面上看是幫助群眾解決一些雞毛蒜皮的小事，但折射出的是黨員干部全心全意為人民服務的宗旨。永寧這種創新性的工作模式，建立了政府從“管理者”向“服務者”轉變的有效機制，實現了從“民求官”到“官為民”的轉變，不僅將被動服務轉變為主動服務，松散服務轉變為規范服務，同時把實踐黨的宗旨、堅持群眾路線與加強制度建設有機結合起來，真正做到了為民、利民和便民。

(二)流程再造是代理工作的核心

為民服務代理模式的出現，一方面是基層政府為體現政績的積極嘗試，而另一方面則是基于政府的公共職能和自我擴張的本能，為緩解公共服務壓力而做出的被動變革。為民服務代理工作的流程再造，對群眾而言，是從過去自己反復跑腿、求人辦事轉變為只進一個門，只找一個人，只跑一趟路；對政府而言，則把“群眾—各部門”的辦事方式轉變為“群眾—代理中心—各部門”，從而把群眾的事變成政府自己的事。雖然“多此一舉”，但通過優化具體的辦事流程，改變了以往政府工作人員的不當行為，強化了組織與個人的責任。永寧鎮的為民服務全程代理工作，體現了基層政府在優化辦事服務流程方面的努力，一方面，政府通過代理服務的方式承擔了其應有的公共職能，進而保證了政府對公共事務的管理權。另一方面，代理中心一定程度上具有相對于部門的自主性與獨立性，在辦事過程中具有較高的靈活性與創造性，可以較好地提高公共服務的效率，通過結構調整實現了管理和服務上質的飛躍。

(三)創新機制是代理工作的關鍵

從理論上講，為民服務全程代理制是在原有工作基礎上的流程再造與服務優化，能夠大幅度地提高辦事效率，減少權力尋租空間。但制度的效果往往很大程度上取決于實施的情況，如代理人員能否滿足群眾的服務需求；隨著時間的推移，代理人員是否會產生新的官僚主義作風；過長的信息傳遞鏈如何保證代理中心、村組代理員監督考核的有效性等等。面對這些問題，永寧鎮從機制創新建設入手，定期的“根基培訓”工程保證了代理員素質和能力的有效提升，代理員在選任上都是挑選工作表現優秀、有一定群眾工作基礎的黨員同志來擔任。雖然三級網絡架構是層級式的，但在監督上實行相互交錯監督，并定期、不定期的抽查，同時，將代理員信息、工作職責、相關臺帳公開，接受多方面的監督，對不合格的代理員進行撤換。完善的機制建設有效地克服了代理工作中可能存在的問題，保障了代理工作的長效性。

(四)完善配套是代理工作的保障

為確保代理工作的整體協調運轉，永寧鎮在突出代理工作全程、優質、高效、免費服務特點的同時，不斷完善硬件配套，強化責任到位，為代理工作提供組織保證和物質基礎。永寧鎮將為民服務全程代理工作作為政府管理創新的特色工程來抓，由鎮人大、政府一把手領導負責，加強了對代理工作的領導，從而確保其政令暢通。在專門成立為民服務全程代理中心的同時，還建立了現代化的信息技術網絡，實行電腦聯網辦公，既方便了群眾委托辦事，也加強了中心與部門間的業務聯系，簡化了辦事程序和環節。代理中心辦公費用、村組代理人員工資及代理過程中產生的費用均由鎮財政承擔，財政支持為推行為民服務全程代理提供了重要的物質保障。

永寧鎮為民服務全程代理工作取得了較好的成效。但通過調研也發現代理工作存在一些問題，有待于進一步完善，一是要應群眾需要擴展代理服務內容，將更多的審批事項納入代理范圍；二是有必要建立區級代理機構，全區開展代理工作。盡管永寧鎮的為民服務代理工作還處于探索中，但從三年多的實踐來看，代理模式既滿足了群眾辦事的需求，也滿足了政府提升公共服務水平的需要，是實實在在給群眾帶來實惠的制度安排，真真切切地體現了十八大報告中提出的建設“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”的要求，具有重大的實踐意義和推廣價值。