深入開作展“風四建解設四研促究”報活告動*與干部
——以南京為例

課題組

(中共南京市委黨校科社教研部 江蘇 南京 210001)

作風就是形象，作風就是力量，黨的作風建設是黨的建設系統工程的重要內容，包含著黨組織作風建設和黨員干部個人的作風建設，因此，加強干部作風建設是黨的作風建設的重要一環，它體現著黨的性質宗旨，關系著黨的形象，關乎干部的精氣神和執行力。

一、干部作風建設是成功開展“四解四促”活動的重要保證

為了全面貫徹黨的十七大和十七屆四中、五中全會精神，深入貫徹落實科學發展觀，堅持黨的群眾工作路線，2011 年5 月江蘇省委決定在全省開展以建立領導干部基層聯系點、入村住戶調研為載體，以“了解民情民意、破解發展難題、化解社會矛盾，促進干群關系融洽、促進基層發展穩定、促進機關作風轉變”為內容的“三解三促”實踐活動。通過“三解三促”活動，轉變干部作風，密切黨群關系，切實加強新形勢下群眾工作;堅持黨性修養，錘煉干部敢于負責、敢于擔當的精神氣質，推進工作落實。2012年江蘇省委決定拓展這一做法，將領導干部下基層活動實現“三個全覆蓋”，即縣處級以上黨政干部全員參與全覆蓋所有村(社區)、聯系全覆蓋、有重點信訪案件地區落實領導包案全覆蓋。南京市在貫徹落實省委文件精神的同時，結合市情，進一步深化拓展為“四解四促”，即“了解民情民意、破解發展難題、化解社會矛盾、力解機制束縛，促進干群關系融洽、促進基層發展穩定、促進機關作風轉變、促進機關執行力提升”。為了配合“四解四促”活動的開展，南京市專門頒發了《關于開展領導干部下基層活動的意見》(寧委辦發〔2011〕33 號)。希望通過開展領導干部下基層活動，進一步加強機關作風建設和黨員干部作風建設，為南京市在全省“兩個率先”中帶好頭，為爭當“科學發展第一、改革創新第一、和諧穩定第一”和創建“黨的建設先進市”提供堅強保障。

扎實有效地開展“四解四促”活動需要以干部作風建設為基礎。“四解”是目前困擾南京經濟社會發展的難題，是南京率先實現基本現代化必須加以破解的問題。破解“四解”難題需要解決的問題與使用的方法較多，但是“四促”是破解“四解”問題的切入點和有力抓手。其中，“促進基層發展穩定”是破解“四解”問題的前提，因為解決問題和謀求發展需要一個穩定有序的經濟社會環境;“促進干群關系融洽”是實施“四解”活動的目的，意在通過干部走入基層，密切黨群、干群關系;“促進機關作風轉變”是破解“四解”問題的內在保證，需要各級干部擁有良好的精神狀態和工作態度;“促進機關執行力提升”是解決“四解”問題的著力點，是組織紀律性和思想作風建設的全面反映。從“四促”自身來看，搞好干部作風建設是促進基層發展穩定、干群關系融洽、機關執行力提升的基礎與保證。由此可見，破解四解難題，解決四促問題，要立足干部隊伍，從干部作風建設抓起。

強勁有力的干部作風可以有效地推進“四解四促”的落實。俗話說，“火車跑得快，全靠車頭帶”。干部是一個地方經濟社會發展的策劃者、指揮者與落實者，一個具有思想作風純正、學習作風勤勉、工作作風踏實、領導作風正派、生活作風健康的干部隊伍，往往有著較強為人民服務意識，能時刻把群眾冷暖掛在心中;有著較強的溝通能力，能贏得群眾信任;有著較強的學習能力，能不斷總結人民群眾的實踐創造;有著較強的自律能力，能營造健康有度的生活氛圍;有著較強的執行能力，能有效地貫徹執行黨委政府決策。可以說，打造作風優良的干部隊伍是有效落實“四解四促”的基礎與關鍵之一。

二、新形勢下南京干部作風建設的成績與困境

( 一) 近年來南京市干部作風建設的歷時演進與成績

機關作風是干部作風的外顯，也是干部作風建設的抓手，南京市委、機關工委十分重視干部作風建設。自1991 年始，南京市每年農歷新年之后，第一個全市黨政機關會議就是機關作風建設大會。起初機關作風建設只在工商局、物價局、財政局等少數單位進行試點。在試點的基礎上，1993 年開始在全市范圍內開展“開門評議機關”活動(此時的“開門評議”主要還是在機關內部進行)，通過加強機關作風建設，促進全市干部轉變工作作風、改善政務環境、優化政府服務。進入新世紀，為了配合服務型政府建設，2001 年南京市委政府下發了《南京市市級機關開展“開門評議機關、強化作風建設”活動的通知》，決定在全市黨政機關推行“萬人評議機關”活動，把“請人民評判”作為進一步推進機關作風建設的有力舉措。這項活動開展至今，如今的“萬人評議機關”活動已經走上了制度化、規范化軌道，并不斷完善并成熟起來。總的來看，近年來南京市干部作風建設具有以下特點:一是，思想重視，將干部作風建設作為市委重要工作來抓。不僅將機關作風建設大會作為每年春節后第一個全市大會，而且在每年度內至少召開三次專題會議研究、布置和落實有關問題。二是，建章立制，規范干部作風建設。通過建立諸如干部談心、干部廉政檔案等制度，用制度規范行為、規范用權。三是，建立專門工作機構，統一組織實施。成立南京市作風建設領導小組，下設兩個常設性機構，即作風辦公室和效能辦公室，分別設置于市機關工委和市紀委(監察局)，負責日常組織、管理和實施全市作風建設工作。四是，構建起“四位一體”工作格局，即“以人民評判為導向、以處室作風建設為基礎、以機關作風建設與行風建設有機結合為平臺、以市區兩級機關作風建設聯系為支撐”，通過作風建設工作長效機制的建立與運轉，不斷推進干部作風建設與好轉。除此之外，南京市還采取多種方式促進干部作風建設。如2011 年南京市開展領導干部“進村住戶”，與村民同吃同住同勞動，了解基層群眾意見和建議，幫助解決群眾生活中的問題。2012 和2013 年，南京市機關工委開展領導干部下基層“四解四促”、“百個單位走訪”等活動，深入開展大調研、大走訪活動，切實轉變領導方式和干部工作作風，密切與人民群眾的聯系。當前全市上下正在開展以“為民務實清廉”為主要內容的黨的群眾路線教育活動，通過“反四風轉作風，抓落實強執行”等扎實有力的干部作風建設，為了南京市經濟社會發展提供了良好的保障。

( 二) 新時期南京市干部作風建設中存在的困境與挑戰

課題組通過調查問卷(發放問卷262 份，回收248 份，實際有效241 份)、實地走訪和個人訪談等形式開展調研活動。調查結果顯示，當前南京干部作風建設總體上是積極向上的，堅定信念、廉潔奉公、生活情趣健康，自身形象好，在群眾中有威望、有感召力、說服力和凝聚力。但是，調查結果也顯示少數干部的思想、組織、工作、領導、生活等作風狀況，與落實“四解四促”還有不相適應的地方，主要存在以下問題:

1.世界觀價值觀有所動搖，信念不堅定思想不純潔。思想觀念是行動的指南，世界觀價值觀則是思想觀念的內核。目前南京市干部作風建設中出現了以下的趨勢。調查顯示，只有54.2%的干部對共產主義抱有信心，36.4%的干部質疑中國特色社會主義會取得成功。在問及“您工作的最終價值”時，62.3%的干部選擇“為黨和國家作貢獻”，30.6%干部選擇為了“實現個人價值”，7.1%的干部選擇“為個人的社會地位和財富”。這些調查結果表明，目前一些舊有的、落后的世界觀價值觀在干部頭腦中逐漸回潮，有些部分干部理想信念發生了動搖，甚至少數干部不信任共產主義、不認同中國特色社會主義。有些干部為人民服務宗旨、公仆意識逐漸喪失，當官意識和官本位思想膨脹，“官念強”、“官癮大”、“官味足”、“官氣重”，不愿做事、不求為人，只求做官。

2.學習動力缺乏，學習興趣不高。調查表明，一些干部對學習與工作之間的關系認識不清。在問及“您經常讀書學習嗎”時，65.3%的干部選擇“很少看書”，23.5%的干部選擇“閱讀通俗讀物”，11.2%的干部選擇“閱讀專業性書籍”。在問及“您認同讀書學習能提高工作能力”時，只有57.7%的干部選擇。這些表明部分干部對學習重要性認識不夠，憑經驗工作成為一種習慣;有些干部學習興趣不足、情趣不高，動輒以工作繁忙為理由逃避學習;有些干部不認真學習理論，沒能以實踐促進學習，以學習帶動實踐發展。

3.群眾觀念不強，工作懶散漂浮。在問及“為了開展工作，您經常接觸群眾”時，作出肯定回答的只有23.3%。在問及“您是否經常開展調研”時，回答“經常”的只有20.4%，在問及“您是否親自參與調研”時，回答“是”只有43.6%。這些反映了部分干部工作脫離實踐、脫離群眾;有些干部不愿了解民情民意、工作不調研、不咨詢、不接地氣，憑經驗決策、拍腦袋決策。

4.形式主義流行，官僚主義仍然存在。有些干部領導服務意識不強，有些干部成天泡在文山會海之中，習慣于以文件落實文件，以會議落實會議;有些干部工作只講形式，忙于迎來送往，一步不少走程序，一絲不茍走過場;有些干部不能扎實推進工作，奉行著“會干不如會說，實干不如巧干”觀念;有些干部不能以身作則，不按原則辦事，模范帶頭作用不突出;有些干部工作浮于表面，聯系群眾嫌貧愛富，深入實際“坐車看花”。

5.追求奢侈消費，生活情趣不高。隨著物質財富不斷豐腴，有些干部人生觀發生扭曲，拜金主義、極端個人主義等思想嚴重;有些干部消費觀發生蛻變，貪圖享受，放縱物欲，羨慕奢華生活，追求高檔消費;有些干部生活立場動搖，經不住金錢誘惑，以權謀私、權錢交易。

三、新形勢南京市部分干部作風失范的原因剖析

目前南京少數干部作風中存在的問題，與深入開展“四解四促”活動存在不適應、不協調的地方，需要查找原因，便于尋找對策。從總體來說，干部作風深受到特定時代經濟、政治、文化和社會發展總體狀況的制約和影響，文化傳統、社會環境、體制機制等都會對干部作風造成一定的影響。

( 一) 傳統官場文化是干部作風失范的文化根源

一定的社會文化心態是會影響人們的思想觀念與作風的。我國在長達兩千多年的封建社會中形成了特權思想、等級觀念、官僚主義、唯上不唯下、官官相護的官場文化。我國政治學史家王亞楠就曾指出，“中國仕宦的做官發財思想是中國特殊官僚封建社會的產物，做官被看成發財的手段，做大官發大財，做小官發小財”［1］建國以后，黨和國家花了大力氣對封建主義的陋規習俗進行了清除，然而官場文化卻根深蒂固，其影響尚未肅清，在一定時期一定環境下還會表現出來，并呈現出頑強的文化慣性。改革開放以來，伴隨著傳統文化熱的興起和市場經濟體制的初步建立，“官本位”、做官發財等觀念又在干部隊伍內復活，致使以權謀私、官僚主義、脫離群眾、高高在上等現象在少數干部身上出現。

( 二) 轉型期社會變遷是干部作風失范的社會誘因

當前我國正處于現代化進程之中，社會諸多領域發生了深刻變化。社會結構的轉變引發了社會心理的變換，帶來了干部作風的變化。南京作為全國發展比較快的城市，伴隨經濟體制深刻變革和利益格局深刻調整，思想觀念呈現多元特色，社會地位出現分層，利益訴求趨向分化，這些使得不少干部面臨著社會身份的確定、利益選擇和利益指向的新考驗，在一定程度上促使干部價值觀和人生觀出現偏差。

( 三) 自由市場的痼疾是干部作風失范的經濟機制緣由

市場經濟是自由主義理念所催生的產物，市場機制具有配置資源、推動生產力發展的先天優勢，但也有著致命的痼疾。濫觴于近代西方社會的自由主義和市場經濟，引發了近代社會的結構轉型:首先，在個人與社會的關系，自由主義主張個人獨立于社會，個體是考察一切問題的前提與立足點。職是之故，個人主義壓倒了整體主義(集體主義)，社會公眾會患上了“唯私綜合癥”。其次，在權利與義務的關系上，自由主義更加偏愛權利，關心個人權益，而淡化公民的責任與義務，出現追逐“應享權利”的社會景觀。再次，競爭是自由市場經濟的內在法則，然而過渡強調競爭，又會導致社會的撕裂，而弱化了合作、互助和多贏的價值觀念。社會主義市場經濟本身就是要利用社會主義制度規制自由市場的天生缺陷，然而不得不承認的是市場經濟某些痼疾在當前并沒有得到有效的規避，它影響著當下每個中國人，包括領導干部。于是，干部作風中出現的公仆意識淡化、黨群干群關系弱化、以權謀私等現象就不難想象了。

( 四) 現代官僚制是導致干部作風失范的行政體制原因

近代以來，人類社會出現了私人領域與公共領域、私人利益與公共利益的分野。現代官僚體制決定了干部(公職人員)具有雙重身份和雙重人格，即作為個體性的公民，干部有自身合法利益訴求;作為公職人員，干部要維護國家和社會的公共利益。從官僚制設計的初衷來看，干部要在公私不同領域扮演著不同的角色，要嚴格界分私人利益與公共利益而不能混同。然而，日常行政管理實踐中掌握公權力的干部，常常游走私人利益與公共利益之間，容易淡忘自己是公共利益維護者的身份與角色，出現公權私用、與民爭利等現象。

( 五) 全球化浪潮是干部作風失范的外部原因

自上個世紀80 年代以來，全球化浪潮席卷全球，深刻地影響著我國的經濟社會生活，對干部作風建設也有著一定的沖擊。一是，隨著通訊和互聯網技術的發展，西方生活方式不斷滲入進來，物質主義、感官主義、享樂主義也隨之進入我國，在一定程度上導致干部隊伍中出現追求奢華生活，追求享受之風。二是，全球化潮流帶來了不同的文化觀和價值觀的碰撞，容易造成價值相對主義，導致少數干部思想動搖，理想信念不堅定，甚至對共產主義、中國特色社會主義道路產生疑慮與觀望。

( 六) 政府主導型改革模式是導致干部作風失范的發展模式原因

基于中國國情和追趕型現代化戰略，我們的改革呈現中國特色:一是政府主導型改革，政府控制大量經濟社會資源，采用受控式市場模式發展經濟，實現“時間壓縮”式的現代化追趕戰略;二是以增量改革為主、存量改革為輔的改革模式，使得政治體制還保留較強的計劃經濟時代的模式。這種改革模式使一些干部利用手中掌控的大量資源，設租尋租，謀求自身利益，成為既得利益者，與群眾漸行漸遠，從而導致部分黨群關系、干群關系疏離化。

四、改進和加強干部作風建議，有效推進“四解四促”實踐活動

干部是一個地方經濟社會發展的重要人力資源，干部作風建設好壞直接影響經濟社會發展。我們認為，要從以下方面做好干部作風建設，才能較好地將“四解四促”活動落到實處，獲得其應有的效果。

( 一) 強化教育：筑牢干部作風問題的基礎

良好作風需要教育作基礎。教育對作風建設不是萬能的，但缺乏教育卻萬萬不能，為此，要做好以下方面的教育工作。一是，強化公共性教育。個體性與公共性是人類社會中兩種價值取向，一個良序的社會應該是公共性與個體性的適度平衡。然而隨著公民權益意識覺醒，社會公眾和一些干部個體權益意識不斷強化、公共利益不斷淡化，甚至出現只談權益不談義務責任的“極化現象”。干部是從事公共事務管理者，其職業倫理要求干部必須以實現和維護公共利益為宗旨。因此，要在干部中不斷強化公共意識教育，樹立為人民謀福利、甘做人民公仆的思想觀念。二是，強化責任意識教育。現代公民理論要求既要保護公民權利，又要公民盡應盡的義務，實現兩者真正的統一與平衡。因此，從公民視角來看，要強化干部的權利與義務相統一的意識教育;從公職人員視角來看，要加強干部的權力與責任相統一的意識教育，“權力對于執政者而言，是一種責任，執政者要對政體利益負責”。［2］三是，強化廉政教育。風清氣正、廉潔高效是干部作風建設的重要內容，也是干部為政之德的重要要求。針對當前干部官德失范的現象，要強化干部廉政教育。通過學習、教育和黨性鍛煉，逐漸把廉政自律內化為自己的自律素質、自覺意識，從而指導自己的職業行為。四是，保持良好的精神狀態，強化干部執行意識教育。精神狀態是干部作風的重要標志。只有真正地解決好干部理想信念、信仰信心，干部才能有正確的世界觀價值觀;只有真正弄清楚當干部是為什么、當干部是做什么等問題，干部才會有高度的黨性修養和政治覺悟;只有徹底明確“我是誰”、“為了誰”和“依靠誰”的問題，干部才能弄清自己的身份和職責，這樣才能保證干部有積極向上、開拓進取的精神狀態，才會形成求真務實、腳踏實地的工作作風。執行是政策落實到位的最后一環，也是較為關鍵的一環，要通過干部作風建設，不斷強化執行意識教育，讓干部自覺養成“解決問題不過夜、雷厲風行抓落實”的工作作風。

( 二) 完善制度：強化解決干部作風問題的保障

良好作風需要堅實制度作保障。“制度就是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式”［3］制度建設是干部作風建設的重要保證。為此要做到:一是，完善民主集中制。民主集中制是黨的根本組織原則，也是黨的群眾路線的體現。在新形勢下，堅持和完善民主集中制，對于優化黨員干部作風建設尤為重要。具體來說，要完善民主決策機制，健全重大決策的議事規則，扎實推進重大事項事前公示制度、聽證制度、專家咨詢論證制度，擺脫“一把手”、“一言堂”的現象。二是，完善問責制度。問責的前提是公開干部作風情況，讓社會公眾知情干部作風狀況，如果社會公眾不知情，就無法知道哪些干部對社會公眾負責，哪些干部沒有對公眾負責，就無法追究其作風失范行為。三是，構建干部作風制度落實體系。鄧小平同志曾就作風與制度的關系指出，“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了。”［4］為此，必須要通過加強制度建設，抓住干部作風建設的難點熱點進行制度創新，努力建構用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的干部作風建設長效機制，形成科學合理、完整嚴密、切實可行的制度體系，為干部作風建設提供制度保障。

( 三) 有效監督：抓住解決領導干部作風問題的關鍵

有效的監督是干部作風建設長效機制建立的關鍵。不受制約監督的權力，往往會造成干部作風失范。為此，必須綜合運用各種監督形式，對干部實現有效的監督，確保權力在陽光下運行，才能保證干部在政治上的清醒堅定和思想道德上的純潔。一是，建立健全異體監督和全過程監督。目前南京市干部監督體系既存在著同體監督，也存在著異體監督。同體監督是一種內部監督，監督主體與監督客體屬于同一系統。由于監督主體與對象在諸如系統權力、利益和人情等方面存在著密切聯系，在實現監督時往往還存在著“拔出蘿卜帶出泥”，把監督主體自身牽扯進去，所以監督者往往瞻前顧后、避重就虛，從而影響了監督效果。異體監督是一種外部監督，監督主體與客體存在于不同單位，沒有多少利害、人脈關系，因此監督較為有力。我們認為在加強黨內監督、監察監督、人大監督、政協監督的同時，更要加強媒體監督、社會監督和公民監督等異體監督。二是，加強各種形式對干部作風的聯合監督。干部作風監督工作是一項復雜的系統工程，只有發揮各種監督力量，建立嚴密有效的監督體系，形成監督合力，才能把優化干部作風建設落到實處。為此，必須拓展紀檢監察渠道、理順人大政協的監督渠道，完善群眾監督，完善巡視工作、問責工作、干部作風定期分析，要發揮審計部門對領導干部做好經濟責任審計，信訪部門做好干部監督信息的收集、整理和分析，組織部門把干部監督工作納入干部培育管理之中。綜合運用各種監督手段和方法，形成監督合力機制。

( 四) 不斷創新：適應解決領導干部作風問題的新要求

以改革創新精神推進干部作風建設是中國特色社會主義事業的要求，這就要求我們保持清醒頭腦，不斷推進干部作風建設的理論創新、制度創新和實踐創新。一是，探索干部作風建設新理念。干部作風建設的實踐沒有止境，理論創新也沒有止境。南京小康社會的建成、幸福南京的建設，需要各級干部攻關克難;打好“三大攻堅戰”，需要各級干部凝心聚力。面臨著這些實踐任務，南京市各級干部要在實踐中不斷創新作風建設理念，切實轉變干部作風、密切聯系群眾，始終發揮引領和推進南京經濟社會發展的領導作用。二是，創新干部作風建設新內容。干部作風建設也有個與時俱進的問題，胡錦濤在中紀委十七屆第七次全體會議上的講話中，強調要在各級領導干部中大力倡導“新八個方面”良好風氣。十八大之后，中央頒發了“改進工作作風、密切聯系群眾”的八項規定和六項禁令，南京市相應出臺了“兩個一律”。實際上這些都是對干部作風建設內容的創新與發展，要將其作為新時期干部作風建設的新內容新要求來加以貫徹落實。三是，拓寬領導干部作風建設新路徑。作風建設效果好與壞往往取決于采取作風建設的具體方式和路徑，新形勢下作風建設實踐要解放思想、開動腦筋，不斷創新新路徑。例如南京市江寧區農業局在干部作風建設中，聯系四解四促活動，不斷拓展作風建設新路徑，通過建立局領導聯系點制度、科站服務對接點、實施科技入戶工程、開展涉農服務、集中力量深入基層、農戶，開展培訓班、接受電話咨詢、組織田頭授課等路徑，不斷優化干部作風建設，密切了黨群關系和干群關系。

［1］王亞楠. 中國官僚政治研究［M］. 北京： 商務印書館，2010.58.

［2］秦樹理. 西方公民學［M］. 鄭州： 鄭州大學出版社，2008.4.

［3］塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］. 北京：商務印書館，1989.12.

［4］鄧小平文選： 第2 卷［M］. 北京： 人民出版社，2002.328.