鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室參與基層政府“項(xiàng)目建設(shè)”的路徑初探*
——以h省s市為例的考察

文◎張 峰**

隨著h省建設(shè)的快速發(fā)展，s市作為旅游建設(shè)排頭兵的地位越發(fā)重要。“項(xiàng)目建設(shè)”是h省委、省政府在近幾年的工作重點(diǎn)之一，近年來(lái)，s市的城市化建設(shè)發(fā)展迅速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“項(xiàng)目建設(shè)”中的征地拆遷工作進(jìn)行的如荼如火。

一、基層政府“項(xiàng)目建設(shè)”中“征地拆遷”工作現(xiàn)狀

自2010年7月中旬以來(lái)，s市已經(jīng)依托“鐵錘行動(dòng)”開(kāi)展征地拆遷行動(dòng)213次，拆除全市違章建筑1650余棟，總建筑面積達(dá)1702500余平方米。2012年是s市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)年，全市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目達(dá)76個(gè)，涉及征地拆遷土地達(dá)50萬(wàn)余平方米,例如，僅j鎮(zhèn)就有“征地拆遷”項(xiàng)目61個(gè)，其中省、市重點(diǎn)項(xiàng)目31個(gè)，涉及全鎮(zhèn)15個(gè)村（居委會(huì)）、居民約4400余戶、土地約39000畝。2012年1月至5月，s市重點(diǎn)項(xiàng)目累計(jì)完成投資額842158萬(wàn)元，占全年計(jì)劃投資額的30%，低于序時(shí)進(jìn)度11%。以上數(shù)據(jù)說(shuō)明：s市項(xiàng)目建設(shè)中的“征地拆遷”工作出現(xiàn)量大、困難多、進(jìn)展慢、涉及面廣的現(xiàn)狀。

二、農(nóng)村“征地拆遷”工作中存在的主要問(wèn)題

一是“征地拆遷”程序不合法。從立項(xiàng)合法到拆遷許可，從規(guī)劃紅線到拆遷鋸齒線，從進(jìn)場(chǎng)公示到協(xié)議補(bǔ)償，從行政裁決到司法強(qiáng)拆，都應(yīng)嚴(yán)格履行法律規(guī)定。但是在s市征地拆遷實(shí)際工作中，程序違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至缺少最基本的書(shū)面通告公示程序，只是村干部在村民中的口頭傳達(dá)，導(dǎo)致很多村民不能及時(shí)、準(zhǔn)確了解信息，從而引起群眾的誤解和不滿，侵犯了群眾的知情權(quán)。進(jìn)行公告的，也未按規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行，要素不全，內(nèi)容不完整，沒(méi)有按規(guī)定聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。

二是“征地拆遷”補(bǔ)償無(wú)法定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。s市政府在2011年12月頒布了《s市征收集體土地青苗補(bǔ)償費(fèi)和征地經(jīng)費(fèi)包干管理暫行辦法》（s府 ［2011］208號(hào)），對(duì)征收集體土地青苗補(bǔ)償和征地經(jīng)費(fèi)實(shí)行包干的程序做出了規(guī)定，但不夠細(xì)化，村民目前要求每畝少于5萬(wàn)元的青苗要按5萬(wàn)元補(bǔ)償，每畝多于5萬(wàn)元的青苗又不同意按5萬(wàn)元進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，《s市征收（征用）土地青苗及附著物補(bǔ)償辦法》（s府［2011］181號(hào)）也在一定區(qū)域施行，該辦法以青苗的株樹(shù)和土地面積為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，根據(jù)不同作物每株補(bǔ)償不同的價(jià)格，從而導(dǎo)致每畝的補(bǔ)償價(jià)有的高于5萬(wàn)，有的低于5萬(wàn)。此兩個(gè)文件的執(zhí)行沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，給實(shí)際工作帶來(lái)不便。目前，s市關(guān)于征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有以法律法規(guī)的形式公布的規(guī)定，僅僅停留在政策的層面，出現(xiàn)不確定性和變化性。

三是土地權(quán)屬的法律爭(zhēng)議。主要是村委會(huì)與當(dāng)?shù)伛v軍的土地權(quán)屬存在糾紛。例如，榆林外港項(xiàng)目中部分土地部隊(duì)和安羅、六道2個(gè)村委會(huì)有爭(zhēng)議；半嶺溫泉項(xiàng)目中167畝土地,警備區(qū)和落筆村委會(huì)有爭(zhēng)議；福海苑安置項(xiàng)目中120畝土地,部隊(duì)和田獨(dú)村委會(huì)有爭(zhēng)議，另外榆紅村委會(huì)龍虎園周邊也有70畝土地與部隊(duì)有爭(zhēng)議。存在土地權(quán)屬法律爭(zhēng)議的主要原因：村民世世代代都在這些土地上生產(chǎn)生活，但是沒(méi)有辦理土地證，上世紀(jì)80年代，部隊(duì)在多數(shù)村民不知不覺(jué)情況下辦理了土地證。這些存在爭(zhēng)議的土地，部隊(duì)依法取得土地證，但是一些村民普遍反映，該土地證申請(qǐng)材料上的村民簽名存在冒名情形，該土地證是違法取得。

四是打擊“搶建搶種”的法律依據(jù)不足。目前s市大部分征地項(xiàng)目都存在村民搶建搶種等違法現(xiàn)象，為防止該類(lèi)現(xiàn)象出現(xiàn)，各鎮(zhèn)村干部之前做了大量的工作，如做村民的思想工作、拆除搶建的建筑、派人員圍堵征地項(xiàng)目路口等等，但是對(duì)征地范圍小的項(xiàng)目可以控制，對(duì)征地范圍大且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的項(xiàng)目就無(wú)能為力了。而打擊搶建搶種行為的主要依據(jù)是：s市政府2009年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)厲打擊違法建設(shè)行為的通知》和《s市人民政府關(guān)于禁止在s市m規(guī)劃區(qū)搶建搶種的通告》（s府〔2009〕8號(hào)）等文件。 這些文件對(duì)“搶建搶種”行為的界定不明確，對(duì)該行為的認(rèn)定不具體，并且法律依據(jù)的層次不高，在群眾中缺乏威信，目前不能完全適宜本地征地拆遷工作的需求。

三、對(duì)策和建議——以檢察機(jī)關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的服務(wù)和監(jiān)督職能為視角

為充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室職能作用，更加主動(dòng)地服務(wù)h省發(fā)展大局，為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供良好的法律服務(wù)和有力的法治保障，針對(duì)s市在征地拆遷項(xiàng)目中存在的問(wèn)題，結(jié)合s市鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作實(shí)際，建議對(duì)策如下：

一是強(qiáng)化保障意識(shí)，增強(qiáng)“征地拆遷”項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任感。s市今年被確定為“項(xiàng)目建設(shè)年”，市委、市政府提出“建設(shè)更加卓越更加和諧的城市”的理念，這必然迎來(lái)全市上下加大投資力度，加速項(xiàng)目進(jìn)度，加快建設(shè)發(fā)展的良好局面。檢察機(jī)關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應(yīng)該站在轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展全局的高度，深刻認(rèn)識(shí)服務(wù)和保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的重要意義，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，更加主動(dòng)和自覺(jué)地服務(wù)大局。例如，s市檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)作為s市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目“供電局某環(huán)湖變電站建設(shè)項(xiàng)目”的責(zé)任人，多次深入調(diào)研，化解六盤(pán)村村委會(huì)9.82畝地的征地補(bǔ)償款糾紛問(wèn)題，促使該項(xiàng)目順利推進(jìn)。同時(shí)，s市檢察院派出10名干警組成的2個(gè)工作組，依托2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，協(xié)助推進(jìn)基層鎮(zhèn)政府項(xiàng)目建設(shè)工作。其中，x檢察室與其一工作組共參與轄區(qū)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目12個(gè)，約占鎮(zhèn)全部項(xiàng)目的20%，6個(gè)月后完成征地拆遷項(xiàng)目4個(gè)，約占參與項(xiàng)目的33%，這些項(xiàng)目多是鎮(zhèn)里多年積壓的征地拆遷“硬骨頭”，x檢察室與工作組成員積極發(fā)揮檢察干警悉熟法律、政策優(yōu)勢(shì)，與鎮(zhèn)里的工作人員一起攻堅(jiān)克難，有效助推項(xiàng)目快速進(jìn)展。其主要工作方法：一是多次到“釘子戶”家走訪，以誠(chéng)感人，以理服人，達(dá)到自愿搬遷的目的；二是在思想教育、拉近感情的基礎(chǔ)上，采用法律、政策攻心的策略，依法服人，勸服“釘子戶”同意搬遷支持國(guó)防建設(shè)，達(dá)到和諧拆遷的工作效果。

二是強(qiáng)化監(jiān)督理念，凈化“征地拆遷”項(xiàng)目建設(shè)的法制環(huán)境。檢察機(jī)關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應(yīng)該按照市委政法委的統(tǒng)一部署，密切配合公安、法院，充分發(fā)揮審查起訴、審查批捕的職能作用，嚴(yán)厲打擊危害重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的各類(lèi)刑事犯罪，最大限度地保護(hù)投資商、創(chuàng)業(yè)者、農(nóng)民。重點(diǎn)辦理國(guó)家工作人員利用職務(wù)之便吃拿卡要等造成企業(yè)重大損失的職務(wù)犯罪案件、村鎮(zhèn)干部利用工作之便侵吞、挪用征地補(bǔ)償款的案件，努力維護(hù)司法公正，凈化重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的外部環(huán)境。根據(jù)s市征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)需要，s市檢察院在 《關(guān)于s市征地拆遷項(xiàng)目中“搶種”問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告》的基礎(chǔ)上，聯(lián)合公安、林業(yè)等部門(mén)，出臺(tái)了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與鎮(zhèn)林業(yè)站聯(lián)席會(huì)議制度》，建立了針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“搶建搶種”問(wèn)題的長(zhǎng)效打擊機(jī)制，為征地拆遷項(xiàng)目保駕護(hù)航;為了規(guī)范征地拆遷程序，依據(jù)有關(guān)法律和政策，制定了《關(guān)于對(duì)違法違建房屋依法強(qiáng)制拆遷的通知書(shū)》、《關(guān)于督促農(nóng)戶和業(yè)主配合征地拆遷工作的通知》等規(guī)范的文書(shū)。

三是要強(qiáng)化服務(wù)思想，為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)排憂解難。牢固樹(shù)立為重點(diǎn)項(xiàng)目主動(dòng)服務(wù)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、開(kāi)放服務(wù)、全面服務(wù)的意識(shí)，把服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目貫穿于執(zhí)法辦案的全過(guò)程，始終做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作與中心工作合拍，與大局同步，為項(xiàng)目建設(shè)排憂解難，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)的針對(duì)性和實(shí)效性。把服務(wù)和保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)工作緊緊抓在手上，找準(zhǔn)服務(wù)和保障重點(diǎn)項(xiàng)目的切入點(diǎn)，明確任務(wù)和要求，切實(shí)使服務(wù)和保障措施落到實(shí)處。要充分調(diào)動(dòng)廣大檢察干警投身服務(wù)和保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的積極性，牢固樹(shù)立“人人都是投資環(huán)境，事事關(guān)系項(xiàng)目建設(shè)”的理念。例如，s市檢察院為了深入服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，出臺(tái)了《s市人民檢察院關(guān)于檢察干警赴鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助推進(jìn)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目工作方案》，派出兩個(gè)工作組，分別奔赴轄區(qū)x鎮(zhèn)和y鎮(zhèn)，配合x(chóng)檢察室和y檢察室，全力投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)一線陣地，開(kāi)展為期6個(gè)月的項(xiàng)目助推工作。工作組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，發(fā)揮檢察干警法律、政策等優(yōu)勢(shì)，在協(xié)助鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府工作的同時(shí)，向身邊群眾開(kāi)展法律宣傳，幫助群眾解決實(shí)際生活中遇到的法律問(wèn)題，切實(shí)解決基層群眾的現(xiàn)實(shí)困難。通過(guò)一線干警的一言一行，樹(shù)立了檢察機(jī)關(guān)公正、廉潔的形象，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)為人民服務(wù)的本質(zhì)，架起了基層政府和農(nóng)民、拆遷人和被拆遷人之間的橋梁和紐帶，讓基層群眾體會(huì)到檢察干警的“魚(yú)水”之情，增進(jìn)了干部和群眾之間的理解、信任和感情。