普法活動系統化回溯與法治化對策

■黃麗云(福建省司法廳)

普法活動系統化回溯與法治化對策

■黃麗云(福建省司法廳)

作為一項有目的、有計劃，以法制為宣傳內容的社會事業，普法活動有其特殊的背景、對象和路徑。目前，“六五”普法已進入中期階段，有必要對其系統化回溯，提煉普法活動的社會、法律意義，探尋其深入推進之可行路徑。

一、普法活動概覽

從“一五”至“六五”普法，每五年為一個周期的全民普法活動已經走過近30年歷程，其形成發展過程具體表現為內容的系統化、對象的分層化、手段的多樣化。

(一)內容的系統化

近30年，普法工作與時俱進，不斷深入、不斷調整。“一五”普法規劃的全稱是《關于向全體公民基本普及法律常識的五年規劃》，而“二五”則為《關于在公民開展法制宣傳教育的第二個五年規劃》。將“基本普及法律常識”變更為“法制宣傳教育”，雖然只是簡單的替換，但卻體現出我國在第一次五年普法之后對整個普法活動更全面、科學的理解。比如，“一五”普法規劃重點普及《憲法》以及《刑法》、《刑事訴訟法》、《民法通則》、《民事訴訟法》等基本法律。“二五”普法重點突出了以社會主義市場經濟法律法規為主要內容的200多部法律法規的普及。“三五”普法把領導干部、司法人員、行政執法人員、企業經營管理人員、青少年作為普法的重點對象。“四五”普法強調實現由注重依靠行政手段管理向注重依靠運用法律手段管理的轉變，不斷提高全社會法治化管理水平。“五五”普法提出要開展法律進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位的“法律六進”活動，豐富了普法內容，拓展了普法途徑和方式。“六五”普法堅持普法與社會主義核心價值體系教育相結合、與社會主義法治理念教育相結合、與社會主義公民意識教育相結合、與法治實踐相結合。如果說，早期普法的主要任務是普及法律常識，當前普法的關鍵是讓公民正確理解法律，不斷增強規范意識和責任意識;早期普法教育側重于提高公民個體的法律意識和法律素質，當前普法重點放在依法規范公共機構和組織的行為，尤其是領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力等方面;早期的普法突出表現為自上而下的單向推動，而今隨著“誰主管誰普法、誰執法誰普法”工作責任制的推行，實現了上下、縱橫的雙向互動。

(二)對象的分層化

審視六個五年普法規劃，每個規劃在要求對全體公民進行法制宣傳教育的同時，都確定了重點對象:“一五”普法是各級干部和青少年;“二五”普法是各級領導干部、執法干部、宣傳教育工作者和青少年;“三五”普法是縣、處級以上領導干部、司法人員、行政執法人員、企業經營管理人員和青少年;“四五”普法是各級領導干部、司法人員、行政執法人員、青少年和企業經營管理人員。“五五”普法是領導干部、公務員、青少年、企業經營管理農民和農民。“六五”普法則將領導干部和公務員作為重中之重。

另外，為做好領導干部的學法守法用法工作，中央還創立了邀請我國一些法學家為中共中央政治局常委講授法制課的社會普法形式。從2006年起，中央政法委員會、司法部等部門共同發起舉辦全國性的“百名法學家百場法治講座” (簡稱“雙百講座”)。從2009年起，組委會要求將這一講座常態化。從2010年起“雙百講座”向基層延伸，面向社會基層的廣大公民進行。

(三)形式的多樣化

“六五”普法在繼承以往普法形式的基礎上有了長足的發展和創新。一是用好用足“法律六進”這一重要載體。“法律六進”由于其本身覆蓋面廣，通過法律進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位，可以全方位傳播法治精神，擴大普法的覆蓋面，提高普法活動的實際效果，發揮一般的法制傳播載體所不能起到的特殊作用。二是運用形式豐富的普法媒介。除了繼續使用法制報刊、法制教材、法制電影、法制電視、法制頻道等傳統物質載體以外，法治網站、法治短信、衛星遠程教育、普法微博、普法微信平臺、微電影等新的傳播物質媒介也被應用于普法活動中。三是建設普法公共設施。在原有的法治物質文化建設基礎上 (如法制宣傳欄、法制宣傳站、法制一條街等)，不斷拓展法治文化廣場、法治文化公園、法治雕塑、法治文化漫畫墻等新的法治文化物質載體。目前法制文化公園、法治文化長廊、普法大逢車等已成為普法活動的新陣地。四是開展形式多樣的法治創建活動。廣泛開展法治城市、法治縣 (市)區創建活動。深入推進基層依法治理工作，“民主法治示范社區”、“誠信守法企業”、“依法行政示范單位”“依法行政示范窗口”等創建活動持續開展。這些提高了全社會法治化管理水平，提升了普法活動的實效。

二、普法活動的效果與評價

近30年的普法活動伴隨著中國法治發展而發展，同社會主義法律體系的不斷完善而完善。據中國法學會《中國法治建設年度報告 (2012)》，2012年共舉辦領導干部法制培訓或講座82.3萬多場次，組織公務員法律知識培訓373.5萬人次，組織開展專項法制宣傳活動56.2萬多場次，組織開展“深化‘法律六進’服務科學發展”法制宣傳教育主題活動地市以上專場推進活動520多場次，開展專場法制宣傳66.9萬多場(次)，發放各種宣傳材料2160多萬份①中國法學會:《中國法治建設年度報告 (2012)》，《法制日報》，2013年6月26日。。通過普法活動較長時期的宣傳動員，在社會上基本確立了法律的大寫真理和話語上的強勢地位，增強了人們對法律的了解和親近感;同時普法所依托的群眾路線、送法下鄉等策略，亦使得現代法律知識和法律觀念進入社會基層，進入農村②孫育瑋等:《都市法治文化與市民法律素質研究》，法律出版社2007年版:143～144頁。。但普法活動仍存在一些亟待完善的問題。筆者在基層開展普法調查研究，近一年的時間里發放調查問卷5000多份，組織召開座談會20余場。收集整理各地黨員干部、普法干部、人民群眾的意見建議，大致歸納如下:

1、普法層次不盡健全。我國普法工作機制是“黨委領導、政府實施、人大監督、全社會參與”，政府負有普法責任，是普法活動的實施者、推動者。現實中，普法成為司法行政部門的一項職能，無法體現普法工作應有的綜合協調性質。具體體現在:一是普法活動與立法、執法、司法部門工作缺乏統一性、系統性、協調性。二是側重于普法層次，忽略了法治實踐層次。三是普法層面著力點不夠精確。側重于公眾的法律意識培育忽視了引導公眾樹立正確的權利義務觀。側重于加強領導干部和公務員的法律素養忽視了強化其法律底線意識。

2、普法機制相對薄弱。一些地方普法活動存在運動化、簡單化、機械化現象，缺乏必要的連貫性和長效機制。一些普法工作方法，如發放教育資料、舉辦法制講座、組織法律咨詢、法律知識考試等不是沒有實際效果，而是在實際操作過程中由于沒有科學設計和長效機制保障，效果不佳或流于形式。另外，整合資源、拓寬途徑、形成普法合力的社會化工作制度落實不夠。事業化發展模式探索有限，工作專業化科學化水平有待提高，存在著公眾獲取信息途徑日趨多樣化與社會協同不夠、宣傳手段滯后的矛盾，普法活動繼承與創新、造勢與務實的矛盾等問題。

3、缺乏有效的考核評價體系。普法工作未能納入各級黨委、政府目標管理考核中。尤其是基層普法工作實效缺乏評價標準。一些地方在領導干部述法考評、公務員學法考試考核、人大任命干部任前法律考試工作等方面推進力度不大。特別是隨著全民普法時間的延續，有的基層普法活動“想起來重要、講起來必要、做起來次要、忙起來不要”，逐步走上實際效果的自我消解之路。

三、普法活動法治化對策探尋

黨的十八大關于法治中國建設的宏偉目標和對這一目標的追求，是普法的社會、法律意義最直接的體現。習近平總書記提出:要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會主義法治精神，引導全體人民遵守法律、有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍。要堅持法制教育與法治實踐相結合，廣泛開展依法治理活動，提高社會管理法治化水平。要求我們要努力探尋普法活動的法治化對策，實現普法活動由“軟任務”到“硬指標”的轉變。

(一)以法治實踐促進普法活動

把立法、執法、司法工作與普法工作相結合，普治并舉，以法治實踐促進普法活動。一是將立法公開納入普法工作。當前，立法公開已經成為常態。法律法規規章草案向社會公開征求意見，公開立法說明，有利于引導公民樹立正確的權利義務觀。二是強化執法部門對公民的普法職責。嚴格貫徹“誰主管誰普法、誰執法誰普法”原則，促進執法與普法工作的有機結合，使每一個嚴格執法的過程都成為生動直觀的普法活動。三是把司法活動納入普法范圍。公安、檢察機關對容易產生爭議的減刑假釋或是不起訴決定等公開向公民說明理由。法院除了規定不公開審理的案件外都應公開審理，創造條件讓公民參與。如可以網絡同步審理，在當地媒體上設立專欄定期公布將要審理的案件，使公平正義以人民群眾看得見的形式實現，真正體會到法治的優勢，樹立法治的信仰。

(二)落實普法工作“四大機制”

堅持“黨委領導、人大監督、政府實施、部門配合、社會參與”的工作原則，完善責任落實、資源整合、創新創優、考核評估等工作機制，增強普法活動指導和執行力度。

1、構建監測評估體系。聯合高等院校、科研機構建立普法活動從目標設計—運行監測分析—發展水平評價的宏觀監測評估體系，通過監測評估推動普法活動科學化、社會化。

2、構建整體聯動機制。以聯席會議、工作例會、述職報告等形式進一步完善法宣辦各成員單位聯動機制。以“對上加大協調力度，對下加大指導力度”工作思路主動向黨政領導和上級主管部門匯報情況、征求意見，加強司法行政系統內部的上下聯動，注重與市、縣 (區)黨政部門的整體聯動，力求推出共建成果。進一步強化與媒體、社會組織、人民團體等的聯系，以項目化方式加大對“兩新”組織、特殊人群、流動人口、問題青少年等的普法力度。

3、構建創新創優機制。建立調查研究制度。先“沉”下去，再“浮”起來，在人民群眾、基層生動實踐中發現問題，總結提升。向基層、社會征集普法活動建議或提案。注重加強普法隊伍建設，對在工作中涌現的先進典型進行總結表彰，提升普法部門公信度。

4、構建考核評估機制。加強監督管理、量化管理和動態管理。關口前移，爭取人大、政協等部門主動監督，對普法活動提出提案建議。將普法活動納入同級黨政綜合目標考核內容和各部門目標管理責任制，納入綜治、文明建設和績效考核等內容。完善動態管理，以定期和不定期檢查、電話督查和會議督促相結合的方式對普法活動進度、質量和階段性效果進行考核評估。

(責任編輯 趙海鷗)