司法行政系統行業院校解決可持續發展的關鍵問題及途徑*

■濮方平 嚴浩仁 (浙江警官職業學院)

一、關于我國司法行政系統行業院校職業教育面臨問題的分析

當前我國司法行政系統所屬高職高專院校有20余所 (包括政法院校4所、司法警官職業學院18所，不含占比例少數的本科院校和成人教育學院)，開設專業有“法律執行”、“法律實務”和“司法技術”等三類，在校生近10萬;同時，據不完全統計，在系統外全國開設上述法律高職專業的院校多達700余所，其中普遍開設的專業有:法律事務、法律文秘、安全防范技術、司法信息技術等，專業課程與司法行業院校雷同 (另有法律事務專業教學點600個左右不計在內)。從前幾年的辦學情況看，全國法律職業教育發展迅猛，規模不斷擴大。為此，司法部受教育部委托還組建了“全國高職高專教育法律類專業教育指導委員會”，指導全國法律職業教育教學工作開展。

但另一方面，包括司法行政行業院校在內的法律類專業畢業生的就業質量卻逐年走低 (就業率、專業對口率尤低)。據成都麥可思研究院調查，法律類專業畢業生的就業率，近年連創全國大學生本、?？凭蜆I水平最低。以近兩屆畢業生為例:2009屆法律類高職高專畢業生畢業半年后的就業率為73.2%，比2009屆全國高職高專同項指標(85.2%)低12個百分點;2010屆法律類高職高專畢業生畢業半年后的就業率為79.1%，比2010屆全國高職高專畢業生畢業半年后的就業率(88.1%)低9個百分點。高職法律專業因而被列入“紅牌”警告專業 (失業量較大，就業率較低，且薪資較低的專業)①數 據來源：麥可思《中國大學生就業報告》(就業藍皮書)-中國大學畢業生求職與工作能力調查，http：//www.mycos.com.cn。。與行業企業對接不緊、就業前景不明、社會聲譽下降，乃至專業建設目標不清、專業方向發展艱難，已經成為這類院校普遍存在的問題。

隨著新一輪司法體制改革方案的實施，政法干警招錄培養體制改革試點方案，終于在行業院校的期盼中出臺了②2008年，根據中央司法體制改革總體部署，中央政法委、中組部、人社部等11部委《關于印發〈2008年政法院校招錄培養體制改革試點工作實施方案〉的通知》(政法［2008］28號)，政法院校招錄培養體制改革試點工作在全國陸續展開。。司法行政系統所屬院校成為試點專業教育教學改革的主陣地。但是“試點”教育因其規模和專業限制，能夠“激活”行業院校改革發展的面積并不很大，不能從根本上解決行業院校辦學難的問題。如，屬于非刑事執行專業的社區矯正、法律服務等各專業的建設發展、行業對接等問題仍是懸案，這些涉及基層司法應用型人才培養與就業的問題，仍是行業院校有待解決的挑戰性課題。

因此，在我國高等職業教育出現拐點的關鍵時刻，克服司法行政系統行業院校職業教育的弊端十分緊迫。具體而言，需要正視的至少有以下幾個問題:

首先，行業職業教育缺乏與司法行政系統專業人才需求有效銜接的機制，畢業生就業出口窄，職業技能教育沒有社會競爭力，是現今司法行政行業院校存在的最大問題。

司法行政系統高職院校的畢業生，就業目標明確 (監獄、勞教、基層司法等單位)。由于行業規模本身不大，已然限制了職業教育的規模，而院校又緊追社會潮流，盲目擴張，加之辦學思想與行業發展的理念差距，較難形成院校與司法行政系統專業人才需求的有效銜接。目前有相當一部分學生畢業后，沒能進入司法行政基層單位，只能流向社會。當他們拿出自己的學歷證書、參加面試陳述自己的專業特長時，大都會發現自己幾乎沒有可以向聘用單位擺出學有所長的機會。

其次，自我封閉的體制，重復投入的建設，不能充分利用社會教育資源，院校發展的規劃和專業建設的方向缺乏社會監督與行政調節，具有盲目性。

從司法行政行業院校的布局看，“分省自治”，條塊割據的格局由來已久。雖有司法部全國高職高專教育法律教指委的宏觀指導，但不可能施以行政領導。20余所行業院校如何統一協調，開展資源互補，實現整體規劃，尚屬戰略研究的空白。從司法行政行業院校內部專業和課程設置的特點來看，基礎課程多而全，教學力量 (師資)相對簿且弱;專業基礎教學無特色，課程設置缺乏與職業教育內在的邏輯聯系——教學內容相當程度地與國民教育教學內容相重疊 (有些是教育行政部門的硬性規定，如“兩課”教學等)。即使專業教學也只有幾個傳統的職業項目，行業專家參與度不高，教學內容和水平長期處于徘徊狀態。這就是我國司法職業院校學歷教育的典型現象——教育資源浪費或教學成本過高，從軟硬件配置 (師資、實驗實訓設備)到專業教學課時的有效性，資源浪費顯而易見。

第三，行業門檻提高，就業保障喪失，比較快速發展的國民教育，司法行政系統行業院校不再具有優勢，傳統的社會吸引力下降，生源萎縮且質量下降。

上述這種既大量消耗教育資源又因封閉辦學而缺乏競爭能力的行業教育，近些年來卻面臨著公務員競爭考試的挑戰。以近年國家公務員考試制度的建設和發展趨勢看，限制或取消高職高專院校畢業生競爭國家公務管理領域的資格，已是必然。越是法治健全的國家，行業準入的門檻越高。司法行政機關工作職能關系到社會穩定、國家安全，準入要求尤其如此。目前我國實施的公務員考試錄用制度，已為司法院校設置了難題，使其畢業生不能按以往慣例，一畢業就能名正言順地進入國家公務員序列;按國家人事部要求，他們也應與所有社會人員一樣，參加公務員考試，擇優錄取 (事實上，早在10年前，國家人事部就已對公安部和國家安全部直屬院校畢業生的公務員考試上線即取的錄用方式提出了異議)。隨著法制的發展健全，作為高職高專類的司法院校的畢業生將最后喪失其就業特權。在公平、公開、公正的競爭考試面前，司法院校學生的社會知識和專業基礎知識能有多少社會競爭力尚是疑問。而就業率警戒生源規模，生源規模限制生源質量，生源質量預報就業能力——惡性循環，很容易想象司法院校畢業生在公務員錄用考試中競爭中所處的弱勢;同時受過特殊教育和訓練的畢業生因不能進入行業系統流向社會后，又增加了社會的不穩定因素——所以，災難性的后果是:一旦行業教育和公務員錄用制度脫鉤，就失去了生存的基礎。從國家人事制度改革的趨勢看，司法行政系統的行業院校正在失去學生就業的保障機制，難以保證院校和學生的發展出路。最終將收縮戰線，就業保障僅僅局限于上述個別“試點”專業的教育。

以上幾個問題，只是對司法行政系統的行業院?！鞍l展難”關鍵問題的大致概括。與社會高校建設發展所面臨的因人口政策生源減少、國 (境)外教育資源介入內地競爭、金融危機影響大學生就業等等雪上加霜的共性問題，此處尚未及多言。與此同時，黨和政府對司法行政系統“創新社會管理模式、有效調處社會矛盾”的新時期工作要求，又進一步提出了強化專業人才培養質量、提高專業人才培養規格的要求;打造政法系統需要的政治業務素質高、實戰能力強的應用型、復合型政法人才的新型教育平臺，成為行業院校的使命。司法行政系統快速發展的前景，與行業院校發展舉步維艱的現狀，極具諷刺性地擺在辦學者的面前。所以，如何對原有的司法行政行業職業教育體系進行優化甚至重構，已經成為新形勢下嚴峻的課題，研究行業院校立足司法、融入司法，促進辦學模式轉型升級等問題已經刻不容緩地提上工作日程。

二、關于司法行政系統行業院?？沙掷m發展策略及途徑的探討

(一)創新辦學體制，建立戰略聯盟

創新辦學體制，是建立在深入研究行業發展和院校專業建設之間的影響因素和機制基礎上的理論思考。此前，要分析專業依托行業的現狀與問題，總結各專業人才培養實施過程與行業崗位要求的距離;在發現這種距離的前提下，展開有針對性地探索“戰略聯盟、合作辦學”的恰當方式;只有在體制創新的基礎上，才能進一步探討構建行業職業教育的“典型模式”，再具體到研討專業人才“合作培養”改革實踐的實施。創新辦學體制院校需要完成的工作是:

1、通過實證調查分析院校定型的人才規格(培養目標)和行業用人標準與工作內涵現存的差距，充分認識這些差距對院校與行業建立戰略聯盟的制約作用，分析其正、負面各種影響，并對存在問題或矛盾提出相應的整改措施以及可選擇途徑。

2、分專業對司法行政行業人才培養實踐及行業依托狀況，進行有針對性的個案研究，結合國內外高職教育校企合作的成功經驗和典型模式，探討司法行政系統行業院校專業人才培養的可實施方案，論證如何移植并創新，建立自己的典型模式。

3、在“試點”專業建設的實踐和經驗總結的基礎上，制訂建立司法行政行業戰略聯盟、合作辦學的長遠戰略和保障方案，研究和論證行業院校可持續發展的政策與制度建設的具體內容，致力于形成諸如“省部共建”、“校局 (協)聯盟”、“專監(所、企)合作”等形式的發展格局。

(二)形成合作機制，實現三個鏈接

合作機制的形成，需要有行業支持、政策導向，具有各方參與、多方建設的意義，因此以下問題是必須加以重視進行研究的:

1、致力學校與行業的深度合作，建立相對穩定的依托關系。為此，要制訂與司法行政行業部門、地方基層司法機構建立戰略聯盟和開展與之互助互利合作項目研究的基本規劃;不斷總結組成戰略聯盟合作辦學進程中的經驗，研究、掌握影響結盟的關鍵因素和規律，推動聯盟與合作的具體部署及進展;舉辦常規性有行業上級機關和地方政府參與的院校聯席會議，從而獲得政策支持與官方資源。

2、把握戰略聯盟框架中的專業課程設置、開放式基地建設、專兼師資結構等辦學要素，定型其實踐中的運行機制;剖析專業建設與行業需求同步發展的經驗、問題及其要求;積極構建與用人單位、工作崗位相對接的實驗實訓平臺，以行業介入、合作培養的形式切實提高專業人才培養質量。

3、在實踐的基礎上進一步總結各專業人才培養模式的決定因素，在合作辦學、共同育人的進程中不斷進行分析調整，消除制約合作的因素，促進積極合作的苗頭，收獲雙方合作的“紅利”。

為實現上述三點，有院校提出了“三個鏈接”的理論，曾經引起教育部高職處領導的關注，值得一提③指2010年浙江警官職業學院在“國家示范性高職院校建設”中提出的專業建設與監獄、勞教所、司法所、安防企業、信息安全企業深度合作，深化“資產、人員、任務”三個鏈接，以推動各共建專業在服務司法行業的過程中創新高職教育辦學體制機制的理論。:即在合作辦學中通過深化“資產、人員、任務”三個鏈接，推動專業建設與行業部門的深度合作，共建課程、共建基地、共享師資、合作課題研究、合作培訓、共同制定職業標準，從而實現辦學體制機制的創新。

(三)整合辦學力量，優化教學資源

在國家高等教育“跨越式”發展、普通國民高等教育的覆蓋面業已超越“大眾化”階段的背景下，特定的職業教育已使司法行政系統行業的院校處于辦學競爭的劣勢——為國家法治培養高素質的司法行政執法人員，似乎只有提升職業教育的學歷層次 (相當于本科及以上的學歷)才是出路;而當前國家對高等教育發展規模的限制政策，又不允許高等職業教育院校有升格發展的設想。那么如何調和行業院校發展要求與國家教育政策限制二者之間的矛盾呢?

在上述“內涵發展”的同時，也可以從“外延整飭”上探索司法行政系統行業院校的發展戰略——整合辦學力量，優化辦學資源。整合辦學力量的辦法有多種，“同類兼并、跨區聯合”不失為一種科學考慮。即實行強校牽頭跨省合作制，建立“大區龍頭”帶動發展的“教育集團董事制”:如華東地區、西南地區、東北地區等等，每一大區建立一所中心院校，作為教育學術軟硬件交流的核心學校。部分院校可以以“校區”的形式繼續存在。在上述設想下，教育教學資源集中、規?？捎^，達到甚至超越一般本科院校的教學實力、科研水平以及其他辦學物質條件等，應當足以具備。

如上方案的本質，即對各院校以不“關”不“?！钡摹安ⅰ焙汀稗D”的方式，對原有行業院校布局及其專業結構在新形勢下進行優化重構，實現對行業職業教育的整頓，既符合現行國家控制高等教育盲目發展戰略思維，也可以滿足行業院校立足司法、融入司法、為服務司法培養合格人才的辦學需求。

(四)總結“試點”經驗，推廣典型模式

中央政法委確定的政法改革試點專業建設已經試運行3年之久，各院校積累了不少經驗;以其為重點，探索創新我國司法行政行業職業教育專業建設的道路，具有以點帶面的效果。

淡化系統性理論教育，突出、強化實踐教學環節的地位和規范建設——在實戰中學習，實踐“教、學、練、戰”一體化的教學思想，這正是“試點”教育的基本經驗和典型模式。這對行業院校其他專業建設的啟發是:

職業教育必須強調重實戰的教學理念，研究“教、學、練、戰”的專業教學體系，從提高學生的綜合素質出發，突破傳統學歷教育的模式，狠抓實戰環節的教育訓練，將學生較早地分階段地投入實戰環境，以提高他們的綜合素質和職業技能，有效解決傳統教育長期存在的理論脫離實際、所培養學生不能適應工作實際的痼疾。同時，還要加強校內實訓場館與校外實訓基地建設，創造“教、學、練、戰”的操作平臺。根據“試點”教育的經驗，要十分重視在校學生的模擬實訓、專業見習、實戰演練，每年都安排學生于暑假期間赴各實務機關實習。另外，形成教師、教官交流機制，建設一支“雙師型”教師隊伍是保證教學改革成功的關鍵一環。

三、關于我國司法行政系統職業教育發展遠景的思考

有專家認為，建立非學歷、非國民教育性質的職業教育制度，是行業教育發展的一個趨勢。但依據國情，不重視和不以學歷定位的職業教育，目前在辦學競爭之路上是行不通的。介于兩者之間，部分行業以“第二學士學位教育”來強化職業教育，培養特殊行業特殊崗位需要的復合型高級專業人才，這是值得關注的一種改革。

許多發達國家的特殊行業的職業教育正是這樣做的。如美國警察行業招錄培養辦法是:沒有專門的院校，但在普通高校里設有相關的專業，全美能夠為警察學和犯罪學提供學士學位和碩士學位的大專院校有近700所。司法部門要求自己的新警員必須具有大學學歷或相當于大學畢業的水平。因為越來越復雜的警察工作，不斷更新的犯罪偵查手段和儀器，需要從事警察工作的人必須具有較高的學歷水平④王 ?。骸吨忻谰熘容^》，人民日報《信息導刊》(域外參考)，2003年第34期。。專業教育都在二年級以后開課。但是即使就此獲得專業文憑，要進入警界仍需選拔，錄用后還需要進入專門培訓機構學習和訓練一段時期。

如前文分析，在大學教育走向大眾化的今天，就業問題對本科畢業生的壓力越來越大。從本科畢業生中招錄攻讀特殊行業特定專業的第二學士學位生，既對應屆大學畢業生富有吸引力，也是一條提升行業院校辦學水平，為國家培養高素質司法行政人才的路子。教學培養的步驟簡潔明確:第一學期組織競考公務員 (相當于預科)，第二、三學期進入專業性職業教育，第四學期進入實習與畢業論文寫作。

這批生源的學習和創造能力當然可以超過目前直接招自高中畢業的學生。可以預計，憑借公務員地位在職業競爭社會具有穩定性的吸引力，從普通高校擇優錄取第二學士學位生，將開發行業院校的優質生源。于是行業院校一方可以從容面對蜂擁而來的志愿者，提出基本要求:品學兼優，經準備能通過公務員資格考試，進入行業院校深造一年半至兩年，涵蓋上崗培訓和見習期，畢業后按有關規定享受一定的優惠待遇——對招生對象來說，吸引力還是相當大的。對司法行政系統基層來說，院校為之提供的畢業生，將是素質更高、能力更強的實用人才，而且培養周期更短。這樣的職業教育相當于本科以上層次，以改革發展的眼光看并不奇怪，中國科學院賀賢土院士三年前就說過:“高職教育不能像現在那樣一刀切。應該有兩年制、三年制，高職本科、高職研究生，這樣才能滿足用人單位的需要，高職教育才可以持續發展⑤參見www.jyb.cn，2009年3月10日，李劍平：《高等職業教育不僅是產學結合》;來源：《中國青年報》?！薄＞褪钦f，職業教育的性質沒有變，但是相“對當”的學歷要提高。

但值得指出的是，實現第二學位教育，只是院校發展學歷教育張力的體現，要求院校大力提升辦學實力，需要一個歷史過程，短時期沒有規模效應可談，在服務行業、服務社會方面，其高校職能也不會太突出。因而，對司法行政系統行業院校來說，發展高層次的職業教育則是發展“愿景”或下一步規劃——而眼前先要完成的是“突圍”:研究解決如何在加強與行業戰略聯盟的基礎上，建立多方參與合作辦學的機制，形成深度合作的三個鏈接，穩定共同育人的長效機制。