加強基層司法行政公信力建設的探索與思考

■潘定生 (上海市嘉定區司法局黨委副書記)

■顧海峰 郭文娟 (上海市嘉定區司法局)

近年來，隨著社會轉型期的各類矛盾糾紛不斷凸顯，疑難復雜糾紛日益增多，矛盾化解難度逐漸加大，司法行政工作面臨著巨大挑戰，其中司法行政公信力不足的問題日益突出，已經成為影響司法行政工作持續、科學發展的重要因素。為此，2012年初，我局提出“公信司法”建設的工作理念，充分肯定了“公信力”在司法行政工作中的重要性。本調研文章從我區司法行政工作實際出發，在具體分析當前司法行政公信力不足的現狀及主要原因的基礎上，就如何加強司法行政的公信力建設提出思路和對策。

一、“公信司法”建設形式與探索

按照2012年初提出的“圍繞‘公信司法’核心，統領司法行政工作全局”的工作要求，我局擬定了《關于加強公信司法建設，加快推進嘉定區司法行政工作科學發展的實施意見》等相關文件，并確定了2012年“公信司法”17項重點推進項目，結合各部門工作重心和特色，積極落實我區司法行政工作的“公信司法”品牌戰略計劃，穩步推進我區司法行政工作的科學有序發展。

(一)矛盾調解專業化，大力推進“大調解”網格體系建設

我區各基層司法所積極響應“公信司法”建設號召，結合基層司法行政工作實際，積極構建大調解“第四橫”工作平臺，全區961個村民小組和社區樓組建立了“司法點”和“司法睦鄰點”。開展矛盾糾紛“大排查、大調處”專項活動，與區法院聯合印發《關于加強人民調解業務指導、健全訴調對接工作機制的會議紀要》，明確調解協議書司法確認的時間、效率、途徑、方法;通過定期培訓、以案代訓、巡回審判、旁聽庭審等方法，健全對人民調解員的業務指導。為充實我區大調解工作平臺，積極推進人民調解向行業和專業領域拓展，勞動司法所更名為“嘉定區司法局專業司法所”;房管物業、殘聯、高校科研、外來人員等專業調委會和交通事故爭議人民調解工作室應運而生，進一步提升了司法行政專業化調解工作的社會公信力。

(二)法制宣傳普及化，全面提升公民法制意識

我區法宣辦以“嘉定法寶”法治文化品牌建設為引領，聚焦“公信司法”理念，圍繞區委區政府的重點工作和社會關注的熱點問題，開展了“嘉定法寶”法治文化特色品牌“暖春”、“清涼一夏”、“保秋”、“護冬”等“‘嘉定法寶’四季攻略”。大力推進普法依法治區工作，在全區開展“嘉定法寶杯”普法依法治區創先爭優“奪杯行動”，舉辦“深入開展‘法律九進’，服務科學發展”主題宣傳活動啟動儀式。全面開展法治城區創建工作，下發《關于調整上海市嘉定區依法治區領導小組組成人員的通知》，加強依法治區工作的組織領導力量。

(三)社區矯正陽光化，有效維護社會和諧穩定

為主動對接《社區矯正實施辦法》，積極應對工作內容的重大轉變，結合“公信司法”建設的相關要求，我局探索建立了社區矯正官制度，在區級和街鎮層面分別設立社區矯正官。全面推進個別化矯正工作，為新收社區矯正人員建立專門的個別化矯正教育檔案。探索建立需求導向型幫教模式，將幫教對象按需求導向分為就業謀生、心理調試、情感修復和民生救助等四類，并進行個性化安置幫教。區社區矯正中心、安置幫教中心和“中途之家”去年12月中旬已投入運行。在全市率先實現街道(鎮)安幫工作站全覆蓋，各街鎮均建立“四位一體”安置幫教工作站，為刑釋解教人員提供“一站式接待”和“一條龍服務”，切實降低幫教對象重新違法犯罪率，提升矯正和幫教工作的公信力。

(四)法律援助便民化，持續深化便民措施

法律援助是為弱勢群體和特定人員提供無償法律服務的堅強后盾，是切實維護社會弱勢群體合法權益的“保護神”。區法律援助中心積極落實上海市法律援助新標準，切實降低法律援助門檻，確保更多困難群眾獲得法律援助。在開展司法部“法律援助為民服務創先爭優年”活動中，堅持在宣傳上，突出一個亮點，在服務上暢通三條管道。所謂亮點，是指除了像以往一樣在各個節點積極組織街頭大型咨詢、宣傳、參與法制文化“三下鄉”、春運法制宣傳活動，以及利用媒體進行多種形式的宣傳以外，去年還創造性地推出了卡通LOGO“法援法寶”，區法援中心的各種宣傳資料及宣傳品上都印上了這一可愛親和的形象，使得嘉定法律援助產生出品牌效應，在老百姓心中深深扎下根。所謂管道，就是嘉定區法律援助創先爭優、服務群眾的三條通道:一是殘疾人法律援助“陽光綠色通道”。這個項目是由區殘聯提供一筆基金，用于支付法律援助范圍之外殘疾人案件的律師補貼，在上海首家突破了殘疾人在案由和家庭經濟狀況方面的限制，將本區內所有持證殘疾人全部納入援助范圍。二是農民工群體案件快速受理通道。由于嘉定區外來務工人員高度集聚，群體性勞動糾紛時有發生，為此，嘉定區法律援助助中心開辟了農民工群體案件快速通道，做到當天受理、當天指派，當天介入。三是連接城鄉的便民通道“法援前哨”。區法律援助中心針對郊區地域相對廣闊的特點，選擇了九個地處偏遠的街鎮設立服務點，工作人員輪流到各街鎮的人民調解室駐點值班，做到人停車不停，把法律援助送到百姓的家門口，免去了群眾往來奔波的辛勞，給群眾帶來了極大的方便。此外，配合《刑事訴訟法》修正案的即將實施，區法律援助中心還與公安部門多次溝通協調，在各派出所設立聯系人制度，在看守所設立律師值班工作室，實現刑事法律援助全程覆蓋;并與檢察院簽署聯合文件，把未成年人刑事法律援助向全程化、專業化推進。

(五)律師隊伍規范化，著力提高社會信譽

我局積極組織律師參與信訪事項核查終結專項工作、切實發揮區工商聯、僑聯、動拆遷等法律服務志愿團職能作用，開展以“百名律師解百難，服務社會顯公信”為主題的專項法律服務活動等。此外，充分發揮律師作為第三方法律服務職能作用，區政府批轉了我局《關于規范本區政府購買法律服務的試行意見》。推進律師參與區領導信訪工作制度化、常態化，充實、調整區信訪律師接待志愿團成員，組建以骨干律師組成的信訪事項核查工作團。

(六)司法履職承諾化，深化政風行風建設

我局積極開展“嘉定區司法行政公信承諾”活動，司法行政系統各單位、各部門工作人員從“司法立信”出發，結合“為民服務創先爭優活動”的工作要求，公開作出公信承諾。通過開展一系列公信履職活動，力求在思想上做到尊重人民群眾，感情上熱愛人民群眾，心靈上掛念人民群眾，工作上依靠人民群眾，效果上滿意人民群眾，有效加強了司法行政隊伍的道德建設、作風建設，進一步增強司法行政隊伍公信力建設的自覺性。此外，我局將開展民主評議政風行風工作作為全面提升全區司法行政工作水平的重要內容，納入全局和全系統重點工作來抓。通過設立電子投訴信箱和舉報電話，調整局監督員隊伍，進一步明確了監督內容、監督職權、監督方式和監督問題的處理，暢通了監督渠道。

二、“公信司法”建設尚需加強

(一)思想上要加強重視

“公信司法”建設在一定程度上是個時間概念，需要通過綜合性的、累積式的過程來反映、體現。人們對需要長期堅持的工作容易產生懈怠心理，而短期內不突出的工作成效會逐漸淡化思想上的重視，最終導致整個“公信司法”項目建設的擱淺。除此之外，也有對此理解上的偏差。以完成某項具體司法行政工作作為完成了“公信司法”建設的標志，從而弱化了思想上的約束力。“公信司法”不應當只是一句喊得響的口號，更應當是司法行政從業人員的精神信仰和價值追求的方向，在司法職業道德素養的血液中貫穿始終。

(二)民眾的傳統思維

司法公信力是一個蘊涵著信用和信任雙重維度的概念，其核心是司法對社會公眾的信用與社會公眾對司法的信任。中國自古權力大于法律。在受了幾千年封建傳統體制束縛后的今天，民眾在很大程度上已形成了對權力的盲從。“公信司法”建設在中國法治化進程中，無疑是具有極其深刻意義的，但必須建立在以民眾的思想建設基礎之上。就目前而言，民眾與司法行政工作人員之間尚未形成對司法行政公信力理念的共識，民眾對司法行政的傳統思維方式根深蒂固，這種思維定式成為了阻礙“公信司法”建設過程中的主要因素。

(三)誠信體系建設滯后

服務業是以服務質量和服務信譽為生命線的，法律服務業更因其法律事務的服務性質，在服務質量和服務信譽方面則要求更高。2012年以來，根據《上海市人民政府關于印發上海市誠信體系建設2013—2015年行動計劃的通知》和《市司法行政系統法律服務行業信用體系建設推進方案》，我區在法律服務業誠信體系建設方面雖然已經作出一些努力。但由于起步較晚，法律服務行業的誠信基礎目前仍然建立在法律服務從業者個體職業道德高低之上，尚未形成行業統一的、規范的、制度化和嚴格的誠信體系，因而法律服務行業的誠信基礎非常脆弱，與法律服務業的作用和社會地位極不相稱。

(四)隊伍素質有待提高

2012年以來，我局圍繞“公信司法”建設，推進實施了人才、扎根、創新、文化、品牌等五大戰略，但我局目前隊伍建設還存在一些不足。一是人才創新力有待進一步加強。不斷推進司法行政工作，必須堅持思維創新、理論創新、實踐創新，需要以改革的思路和創新的方法及時解決工作中出現的新情況、新問題。但目前積極進取、主動創新意識薄弱，不能完全滿足新形勢新任務的要求。二是人才布局有待于進一步改善。目前的人才布局傾向于律師、公證、人民調解等專業人才，社會管理人才相對忽略。而司法行政機關業務種類多、涉及面廣。尤其是今后，吸毒、精神病、邪教、社會閑散人員等特殊人群管理職能的納入，更是對司法行政工作的人才布局提出更高的要求。從人才結構講，法律專業的居多，但當前很多工作不僅僅需要依法辦事，還需要危機處理、心理咨詢、信息技術、社會學等相關方面的知識和能力。三是人才使用培養有待于進一步深化。缺乏專家型、復合型、領軍型人才。當前司法行政工作面臨很多新的挑戰，司法行政隊伍既需要精通專業知識，也需要懂得化解矛盾處理危機;既需要以人為本考慮社情民意，也需要依法行政，實現法律效果和社會效果的統一。

三、對策和建議

(一)切實加強“公信司法”理念建設

一要牢固樹立法律至上的理念，準確領會司法公信力的深刻內涵，提升司法行政機關親和力，充分運用各類媒介在全區范圍內開展宣傳活動，形成推動法治文化建設的核心力量。二要加強法治理念教育，要以社會主義法治理念為指導思想，樹立依法治國、執法為民、公平正義、服務大局的理念。三要注重司法文化建設，提升司法品位、樹立法律權威，端正司法行政工作者的人生觀、價值觀、權力觀，營造司法行政工作者的精神家園。四是加強司法行政機關法制建設。探索開展執法質量考評工作，推動執法規范化建設，提高依法行政能力和水平。以深化“六五”普法為契機，推動公正執法、文明執法，促進“公信司法”的理念在部門、行業和基層的落實。

(二)充分發揮司法行政法律保障職能

一要深化大調解工作機制，加強人民調解“一縱四橫”平臺建設，保持人民調解工作中立性、公正性，扎實做好社會矛盾糾紛的預防和調處工作，對多發性、易激化糾紛及時跟蹤、防控，確保社會和諧穩定。提高對潛在矛盾糾紛的預警能力和對疑難矛盾糾紛的化解能力。牢牢掌握預防和調處矛盾糾紛的主動權，做到早預防、早發現、早知道、不激化。完善矛盾糾紛應急管理機制，提高對突發矛盾糾紛的應急能力。二要加強矯正質量建設和矯正對象的監督管理。逐步探索社區矯正新方式新舉措，增強矯正的時效性。加強社區矯正隊伍建設，努力形成以司法行政機關為主，社會力量為輔的社區矯正工作格局;完善社區矯正突發事件應急處置預案和相關制度，做到安全隱患早發現、早預防、早處置，確保高效有序地處置社區矯正各類突發性事件。三要提升安置幫教工作水平。進一步完善幫教安置組織體系，加強隊伍建設。強化銜接機制建設，全面推進信息化管理，提高幫教安置工作水平。嚴格法律政策要求，在“安心”著眼，“安身”著手，解決回歸人員的現實問題，同時要教育引導回歸人員靠自己的能力潛力解決自己的事情。

(三)大力增強“公信為民”法律服務水平

深入開展法律服務行業信用體系建設工作，讓民眾切身感受到司法行政機關公信為民的務實工作作風。一要加強律師業管理引導，促進律師業健康發展。做好律師行業信用信息公開工作，引導律師在執業過程中追求經濟效果，必須以社會效果和法律效果為前提，努力提升律師素質。加強律師文化建設，鼓勵律師參與社會公益事業，深入開展律師進社區、下基層和參與政府信訪接待工作，充分發揮律師服務和諧社會建設的作用。二要加強公證規范化建設，提升公證服務能力。加大公證人員的教育培訓力度，規范執業行為，努力打造一支高素質的公證隊伍。積極拓展貼近百姓生活的公證業務項目，繼續開辟公證進社區、進農村的渠道，努力提高公證服務能力。三要逐步擴大法律援助覆蓋面。全面貫徹實施《法律援助條例》等法律法規，更好地滿足困難群眾日益增長的法律援助需求。圍繞“應援盡援”，加強法律援助宣傳，提高法律援助的公眾知曉率。創新法律援助服務方式，不斷完善法律援助便民利民措施，提升法律援助服務效果。強化法律援助工作的規范和監督，確保法律援助案件的質量和效率。

(四)不斷提升司法行政隊伍戰斗力

提高隊伍素質，推動事業發展是提高司法行政公信力的有效途徑和根本保障。一要以思想作風建設為根本，確保嚴格公正文明廉潔執法。隨著經濟轉軌、社會轉型、管理變服務，這給我們的思維方式、工作方法提出了全新的要求，使隊伍建設任務更加重要。因此，要不斷加強司法行政系統隊伍思想作風建設，使之具備優良的政治品質、優秀的業務能力和較高的管理水平，提高司法行政系統整體公信力。二要以學習教育為先導，全面實施素質強警工程。要深入開展司法行政執法大培訓，行政執法人員要認真學習相關的法律法規，在提高執法能力上取得新進步。司法行政機關要把學習教育培訓作為建設高素質司法行政隊伍的先導性、基礎性、戰略性工程，突出教育培訓重點，加大教育培訓力度，擴大教育培訓規模，全面提高司法行政隊伍的思想政治素質、法律業務素質和職業道德素質。三要以制度建設為重點，建立隊伍建設的長效機制。健全干部培養教育使用管理機制，營造心齊、氣順、風正的良好氛圍，讓想干事的人有機會、能干事的人有舞臺、干成事的人有前途，積極營造以崗選人、人盡其用、用當其時的培養使用干部的環境。健全法律服務行業管理長效機制，在制定規則、懲治違規、激勵先進方面下功夫，從執業資格、執業道德、執業紀律、執業監督、重大案件報告等方面細化管理辦法。制定學習計劃和激勵機制，培養學習熱情和自覺性，不斷提升司法行政隊伍的業務素質。四要以人才戰略為引領，不斷提升司法行政隊伍整體水平。繼續實施人才強局戰略。人才是司法行政事業發展之本，必須把人才的發展作為一項基礎性、先導性、戰略性的任務來抓，不斷完善人才引進、培養、使用、保障等機制，使人才總量進一步增長、人才分布進一步合理、人才能力進一步提升，為推進司法行政工作科學發展奠定扎實的人才基礎。