成都市法治文化建設的探索與思考

■成都市司法局課題組

成都市法治文化建設的探索與思考

■成都市司法局課題組

近年來，成都市把法治建設作為加快推進現代化和國際化進程的重要舉措，積極創建全國法治城市，法治文化建設取得顯著成效。成都市成為全國副省級城市中唯一連續5次獲得全國普法先進稱號的城市，有6個區 (市)縣被評為全國首批法治縣 (市、區)創建先進單位，4個區 (市)縣被評為全國法制宣傳教育先進縣 (市、區)。

一、成都市法治文化建設的主要特點

(一)公權力依法規范運行，具備了法治文化的內在之神。法治文化的精髓在于良法善治，特別是公權力在法治框架內規范運行。在政策法規制定方面，成都市建立了地方立法協商制度和公眾參與制度以及重大行政決策事項專家咨詢論證、公示、聽證等暫行辦法，近年來共制定《成都市城鄉規劃條例》等25件、修訂和修正《成都市暫住人口治安管理規定》等23件，廢止《成都市外來務工勞動者管理條例》等13件，把統籌城鄉發展的成果制度化，形成了科學的立法文化。在確保法律正確實施方面，推進了規范化服務型政府建設，取消和調整行政審批事項1059項，削減達91%，推進行政權力網上公開透明運行和行政審批事項“兩集中、兩到位”。全面推進“審判權與審判管理權”為核心的審判管理改革，構建全國領先、信息化為支撐的審判權與審判管理權有效運行制約監督工作機制，審判案件質效綜合評估指數達86分以上，成都兩級法院的服判息訴率穩步上升達90%，案件被上級法院改判和發回重審率降至五年來最低，司法公信度較大程度提升。據2012年成都市社情民意調查中心調查，群眾對對依法執政的滿意度達95.33%，對依法行政的滿意度達94%。

(二)法律服務全國領先，形成了法治文化的承載之基。公共法律服務方面，出臺了《成都市法律援助條例》，在國家規定基礎上增加了6大類法律援助事項，在全國率先建立了市法律服務中心為龍頭、縣法律服務大廳為主體、司法所和村 (社區)法律服務工作室為觸角、法律服務信息平臺為紐帶的城鄉一體法律服務體系，提高了法律服務的城鄉均衡度和惠及面。在法律服務業培育方面，引進了北京中倫、上海錦天城等全國知名律師事務所，培育了四川致高等品牌化、專業化律師事務所，涵蓋了知識產權、國際貿易、金融證券、期貨保險等高端業務領域，法律服務業的總量、門類處于中西部領先水平。在法律服務機制方面方面，組建了成都市人大立法律師咨詢組、政府法律顧問組、市政協委員法律服務室，組建了天府新區和“北改”工程法律服務專家團、重大突發事件法律服務應急隊，形成了常態化的服務機制。

(三)法治大講堂深入開展，構建了法治文化的傳播之道。以“人人講法·共建和諧”為主題，以“爭做依法辦事好干部”大教育、“爭做文明守法好市民”大討論、“法治文化聚民心”大行動、“送法惠民進萬家”大走訪4大主題活動為主要內容，在全市開展了聲勢浩大的法治大講堂，形成了主動學法、時時遵法、自覺守法、事事用法的氛圍。成都在開展法治大講堂中，注重提高法治文化的覆蓋面和滲透力，具有三個特點:一是打造“看得見、聽得懂、摸得著”立體式學法載體，處處弘揚法治文化。改變法制宣傳教育靠擺攤點、發傳單的傳統模式，堅持多用視頻少用專欄、多講故事少講法條、多發用品少發資料，在都市商圈、公交車投放法治公益廣告，發送“法治成都”手機短信107萬條，在電視臺、主流報刊、成都普法網開辦法治大講堂欄目，把法律條文改編生動鮮活的法治故事，把抽象的法治文化固化在隨手可及的物品上，使群眾真正看得見、聽得懂、摸得著。二是推行“講故事、演節目、調矛盾”群眾性普法模式，人人傳播法律知識。改變過去“我講你聽”的政府主導普法模式，發動群眾講述身邊的法治故事、表演喜愛的法治節目、調解鄰里的矛盾糾紛，通過法治龍門陣、法治壩壩會等開展社區法治大家談，增強居民依法有序參與基層治理的意識和能力，形成人人都是普法宣講員的新格局。三是創新“走基層、援村社、進萬家”能動型送法機制，事事運用法律手段。改變過去“坐等群眾尋法、羅列條文展法、會議室集中讀法”的被動方式，把送法惠民列入市委市政府十大民生工程，要求各級各部門走基層援村社進萬家，形成了上門講法、以案釋法、包村援法的能動型普法模式，促進了社會情緒的柔性疏導和社會矛盾的依法化解。據2010年統計數據，有88.9%的受訪群眾選擇法律手段解決矛盾糾紛。

二、成都法治文化建設中存在的主要問題

(一)法治成為社會共識，但并未內化為個人信仰。在傳統思維的影響下，政府官員懂法但并不守法信法的現象依然存在，公權力更多以“包攬一切”的強勢形象出現，時常越過法律的邊界，甚至出現“以權壓法”、“以權代法”等與法治絕不相容的現象。廣大群眾在公民意識形成過程中出現了“重權利輕義務”、“重結果的合法性輕程序的正當性”等不良傾向，現實中表現為無序上訪、纏訪等非法手段維權，以及為一己之私不惜損害公共利益，依靠民間慣例、宗族關系甚至暴力加以解決。

(二)地方政府表面重視，但缺乏實質性支持。從經費來看，2011年成都市各區 (市)縣安排的公共法律服務經費為3110.53萬元，人均不足3元/人，比2010年增長6%，遠落實后于15%的經濟增長幅度。有的區 (市)縣對司法所建設的有關政策執行不到位，甚至存在隨意擠占司法所從事公共法律服務的政法專項編制情況。部分領導極少專題研究法制宣傳、法律援助、人民調解等工作，特別是沒有將法治城市建設納入綜合目標考核，缺乏硬性的考核約束機制和有效的獎懲辦法，法治文化建設進展緩慢。

(三)法治元素時常閃現，但缺乏標志性的載體。隨著城市規模的壯大和基礎設施的完善，顯性化的法治文化載體逐漸豐富，但具有區域影響力、帶有標志性的文化載體始終未能形成。不少法治文化載體存在著重形態輕內核的傾向，一些法治廣場、法治街區，多靠幾塊法律知識宣傳欄、指示牌，標榜其“法治”，但對于法律所傳達的公平、正義、民主、和諧的核心內涵卻輕描淡寫甚至不知所云。

(四)政府主導法治進程，但缺乏社會主體的互動。我國法治建設進程中，政府的主導作用向主體異化的趨向較為明顯，社會成員往往身處“非主流”和“非主體”地位，一定程度上削弱了法治建設的力量。比如，我國已實施了五個五年普法規劃，“我講你聽”的政府主導普法模式仍較為普遍，群眾并未成為法治宣傳的推動主力、宣講主角、受眾主體。同時，社會組織、社會力量在法治文化建設領域明顯缺位，律師等法律服務工作者參與的渠道仍較為狹窄、力度不大，由政府主導的法制宣傳手段單一以致群眾產生法治審美疲勞等現象。

三、加強成都法治文化建設的對策思考

(一)完善政策法規體系，為法治文化提供制度之源。中國特色社會主義法律體系初步形成，但還需要行政法規和地方性法規對法律細化和補充。成都作為全國統籌城鄉發展綜合配套改革驗區和副省級城市，有一定的地方政策法規創新空間和立法權。要轉變“有比沒有好”、“快比慢好”的立法思想，對全社會已經形成共識的問題要主動立法，對上位法規定得比較原則的要制定地方條例，及時將實踐可行的制度成果轉變為政策法規，用制度鞏固和保障改革發展成果，不斷豐富法治文化內容。要轉變重社會管理輕社會建設的立法傾向，加快社會保障、醫療、教育、勞動用工、環境保護、安全生產等社會建設方面政策法律制定，形成比較完善的地方性法規和制度體系，促進經濟社會協調發展。要鏟除“部門利益主義”和以法設權等現象，積極開展立法評估工作，為修改完善法律、改進立法工作提供重要依據，切實把政策和法律法規作為社會規范的最后一道防線。

(二)完善法律實施體系，為法治文化提供實踐之基。完備的法律實施體系是樹立法治權威的基本保障，也是法治文化存在的基礎。要認真落實《全面推進依法行政實施綱要》，進一步精簡行政權力，加大綜合行政執法力度，健全行政執法責任制、評議考核制和行政問責制，通過依法解決關系群眾切身利益的問題來增進群眾的法律信仰。要深化司法體制改革，完善審判管理和案件質量評估指標體系，構建審判權與審判管理權有效運行制約監督機制，通過提高司法公信力來樹立法治權威。要發展壯大“服務全省、輻射中西部、面向全球”的現代法律服務業，健全“覆蓋全域、惠及全民”的公共法律服務體系，完善“服務高端、貼近民生”的常態法律服務機制，通過滿足全社會日益增長的法律服務需求來培育法治文化滋長的溫床。

(三)完善法治傳播體系，為法治文化提供承載之體。建設完善的法治文化傳播平臺，才能使法治的內涵和要求家喻戶曉、深入人心。要按照“陣地全覆蓋、活動常開展、媒體全參與”的要求，用先進的法治文化感染人、熏陶人、影響人，運用各種人民群眾喜聞樂見的文化形式，促進全社會對社會主義法治的情感認同和心理認同。要建設貼近群眾生活的法治家園、法治文化廣場、法治文化街區等法治文化公共設施體系，依托行政機關、司法機關、各類學校和社會教育服務機構建設主題突出、特色鮮明的法制宣傳教育基地，將法治文化固化和顯現化。要豐富法治文化活動，鼓勵和引導文藝團體等社會力量積極參與法治文化建設，開發感染力、傳播力強的特色法治文藝作品，創作便捷性、實用性強的法治文化用品，組織編寫趣味性、教育性強的普法讀物，建立專兼職相結合的法治文化工作者隊伍，開展經常性的法治文化活動和文藝演出，在豐富群眾精神文化生活中弘揚法治精神。要建設現代傳播平臺，在廣播、電視、報刊等各類媒體開辦法制欄目、專欄 (版)，探索通過網絡社區、微博平臺、移動多媒體等新興傳媒手段開展形式多樣的法制宣傳教育，廣泛運用樓宇廣告、戶外電子顯示屏以及公交、地鐵“移動電視”等新型媒體播放法治公益廣告，擴大法治文化的受眾面。要加強法制宣傳教育信息平臺建設，開通法律服務熱線，整合市縣兩級法制教育資源，建立法制宣傳教育資源庫，在向市民提供“菜單式”服務中強化法制宣傳教育。

(四)完善工作推進體系，為法治文化提供傳播之力。制定目標體系，圍繞建設“三最”法治成都，從黨委依法執政、政府依法行政、司法公平正義、社會安全秩序、經濟法治建設、法律服務質量、法制宣傳教育、基層民主法治、法治監督效能等方面細化考核指標體系，將“軟指標”變成“硬任務”，引領法治文化建設縱深推進。要切實發揮黨委政府的主導作用，建立由市委市政府主要領導為組長的領導小級，形成黨委政府統一領導，司法行政部門牽頭協調，各單位共同參與、各司其職的組織領導體制，健全法治文化建設的目標管理、激勵獎懲和經費保障機制。要切實發揮社會主體作用，通過政府購買、企事業單位自籌、社會各方面贊助等多種方式，有效引導社會組織和公民積極參與法治文化建設，形成內外聯動、上下聯運的局面。

(本課題項目負責人楊澤輝，主要執筆人譚英華、劉景文、朱巍)

(責任編輯 趙海鷗)