關于加快長春市法律服務業發展積極服務幸福長春建設的調研報告

■張洪彬 (吉林省長春市司法局黨委書記、局長)

關于加快長春市法律服務業發展積極服務幸福長春建設的調研報告

■張洪彬 (吉林省長春市司法局黨委書記、局長)

當前，吉林省長春市正處于加快發展的戰略機遇期，市委市政府提出“建設幸福長春”的重要任務，如何加快長春市法律服務業發展，更好地適應經濟社會發展需要，更好地服務黨委、政府工作大局，更好地滿足人民群眾日益增長的法律需求，是司法行政機關的重要責任，也是擺在我們面前必須抓緊破解的現實而緊迫的課題。本文就“如何進一步加快我市現代法律服務業發展，積極服務幸福長春建設”這一課題進行了深入調研思考，并形成如下報告。

一、長春市法律服務業發展現狀

長春市法律服務業自恢復重建以來，從無到有，從小到大，從結構單一到日趨健全，取得了長足發展，在服務長春市經濟發展、社會和諧穩定、民生改善等方面日益發揮著重要作用。

(一)法律服務體系初步形成

目前，我市已經初步形成了由律師、公證、法律援助、司法鑒定、人民調解和基層法律服務等六個方面資源組成的法律服務體系。全市現有律師事務所163家，占全省總數的42.4%，占全國總數的0.9%;全市現有公證機構12家，司法鑒定機構48家，法律援助機構11家，基層法律服務所124個，各級各類調委會已經發展到2523個，建立“百姓說事點”2279個。

(二)法律服務隊伍日益擴大

全市現有法律服務從業人員2108人，其中，執業律師1390人 (占全省總數的42.3%，占全國總數的0.6%)，公證員84名，司法鑒定人254名，基層法律服務工作者365名，人民調解員16822名，專職法律援助人員46人，初步建立了以法律援助專職律師為主導、社會律師和基層法律服務工作者為主體、195名法律援助志愿者和1539名法律援助聯絡員為補充的法律援助隊伍。

(三)法律服務網絡日趨健全

目前，我市法律服務網絡基本覆蓋城鄉行政區域，城區和各縣 (市)均設有律師事務所、公證處、法律援助中心，4個縣 (市)設有司法鑒定機構。在鄉鎮(街道)設有法律服務所和法律援助工作站，在村(社區)設有法律援助工作聯絡點，積極構建人民調解、行政調解和司法調解緊密銜接的大調解工作格局，縣、鄉、村、組均設立了人民調解委員會，探索建立了醫療糾紛等行業性、專業性、區域性調解組織109個，市、縣 (市)區、鄉鎮 (街道)、村 (社區)四級法律服務網絡日趨健全。

(四)法律顧問制度全面施行

目前，我市“市、縣、鄉鎮 (街道)”三級法律顧問工作實現全覆蓋，有力促進了各級政府依法行政。全市律師共擔任法律顧問1490家，其中政府及部門164家，企業1176家，事業單位及其他組織、公民150家。2011年，我市三級政府法律顧問團參加政府各種會議236次，出具法律意見書103件，完成政府交辦任務175件，處理信訪案件45件，代理案件25件，避免經濟損失近2億元。

(五)法律服務領域不斷拓展

近年來，律師、公證、司法鑒定、人民調解、基層法律服務工作者等法律服務機構和人員從傳統訴訟辯護領域逐步向經濟建設的各個領域、市場經濟的各個環節、社會事業的各個方面拓展，為服務保障我市經濟社會平穩較快發展作出了重要貢獻。2011年，全市律師共辦理案件 10040件，公證機構辦理案件102857件，司法鑒定機構辦理案件1800件，完成法律援助案件2519件，成功調處矛盾糾紛28729件。律師機構收費達到1.93億元，創歷史最好水平。

(六)專項法律服務活動成效明顯

近年來，我市各級司法行政機關始終把圍繞中心、服務大局作為首要任務，整合律師、公證、司法鑒定等法律服務資源，先后組織開展了“律師服務百千萬”、“優秀企業服務升級”、“同心·律師服務團”、“公證質量提升年”、“公證為民服務大走訪”、“司法鑒定為矛盾糾紛化解服務”、“企業法律體檢”、服務小微企業、“法律服務為三農，實現特色保民生”等專項法律服務活動，為促進我市經濟平穩較快發展作出了積極貢獻。

(七)法律服務信訪維穩工作作用凸顯

積極探索和完善法律服務機構參與化解社會矛盾糾紛有效途徑，建立了律師參與涉法涉訴信訪工作的長效機制。2011年，共組織180名律師到信訪部門上崗值班178次，接待上訪群眾近3000人次，引導群眾依法表達維護訴求。積極介入社會敏感事件，協助政府成功化解“海天”案件善后處置和救助、天元商廈火災善后處置、 “3.26”拆遷糾紛善后事宜等，促進了問題的依法順利解決。

(八)法律服務民生工作廣受歡迎

以法律援助工作為重點，積極組織法律服務機構為民生工作服務，連續六年將法律援助工作納入市政府民生行動計劃，通過開展“幸福·尊嚴法律援助應援盡援”等主題實踐活動，為人民群眾特別是低保家庭、困難職工、老年人、農民工、殘疾人和婦女兒童等提供便捷的法律援助，將城市低保邊緣家庭、服刑人員、刑釋解教人員和社區矯正對象納入援助范圍，與全國42個城市建立了農民工法律援助異地協作關系，有效維護了社會弱勢群體的合法權益。2007年以來，全市法律援助機構累計辦理援助案件12101件，受援人數12700人次，為當事人挽回經濟損失5200萬元。市法律援助中心被司法部授予為全國法律援助工作先進集體。

(九)法律服務管理體制逐步完善

法律服務管理體制逐步完善。律師事務所等法律服務機構內部自律機制逐步健全，普遍實行誠信執業、陽光執業。各級司法行政機關強化監管，普遍建立了考核、培訓、投訴等制度，及時有效接待處理群眾投訴。加強與律師協會等行業自律組織的溝通協調，共同推進法律服務機構和人員誠信體系建設，形成了司法行政機關和行業協會兩結合的法律服務管理體制。

二、目前長春市法律服務業存在的主要問題

盡管近年來我市法律服務業實現了較快發展，但是，距離經濟社會快速發展的需求，對照社會和群眾的新期待，與先進地區相比，還有很大差距，存在一些亟待解決的問題。

(一)法律服務業整體發展水平不高

近年來，我市法律服務業發展較快，增速明顯。以律師業為例，2011年，我市律師執業機構、執業人數、辦案總量和業務收入分別比 2007年增長了74.2%、65.3%、72.6%和205%，全市律師總數占我市總人口的萬分之一點八，略高于全國平均水平 (萬分之一點六)。但是，跳出長春，放眼全國，我們的差距顯而易見。一是總量相對較小。以律師業為例，目前，我市律師機構和人員在15個副省級城市中，排名倒數第二，略高于廈門市。在東北四市中，差距更為明顯，明顯低于其他三個副省級城市。二是競爭力不強。規模化、專業化、品牌化、國際化的法律服務機構基本空白，高層次法律服務人才嚴重短缺，無法與其他發達城市律師相抗衡。三是服務領域不寬。目前，我市絕大多數律師機構和執業律師仍以傳統事后補救的訴訟業務和法律顧問業務為主，相對國際貿易談判、國際投融資、證券上市、反壟斷、反傾銷等高端法律業務所涉甚少，法律服務的國際化水平不高。受市場經濟調節和利益驅動，律師傾向代理民商案件，服務大中型企業，而不愿意代理刑事、法律援助、行政等案件和服務小微企業，客觀上造成了法律服務領域的局限性。司法鑒定法律服務仍以法醫類鑒定為主，服務單一。受法院內部規定制約，我市三大類鑒定機構只能被動地有選擇地進入法院系統鑒定名單，無法應對修改后的《刑事訴訟法》對司法鑒定工作的新要求。

(二)農村法律服務薄弱

近年來，農村法律服務市場得到一定拓展，但依然不能完全滿足農村的法律服務需求。一是法律服務人員分布不平衡。受城鄉二元結構影響，我市執業律師高度集中在城區，城區律師事務所、城區律師分別占全市總數的93%、97%。作為直接為農民群眾服務的基層法律服務工作者，分布也極不均衡，2011年，城區、外縣法律服務工作者分別占總數 58.1%、41.9%，163個鄉鎮 (街道)中僅建立了124個法律服務所，沒有實現全覆蓋。二是基層法律服務工作者逐年萎縮。由于受國家政策的影響及法律工作者自身的原因，2011年，我市基層法律服務工作者數量遞減近20%，且注冊的365人中，能夠在崗從業的僅為308名，平均每個鄉鎮 (街道)不足2名。三是服務新農村建設機制有待完善。目前，還沒形成長效的農村法律服務機制，農村法律服務領域亟待拓展，需求亟待滿足。

(三)法律援助服務供給不足

法律援助納入市政府民生行動計劃以來，困難群眾的法律服務需求得到一定滿足，但法律援助服務供給不足的問題依然比較突出。法律援助隊伍人員嚴重不足，與全市符合援助條件的公民相比不成比例。據統計，全市符合援助條件的公民達79.3萬人，農民工143萬人。而全市專職法援律師僅有31人，其他社會律師和法律工作者不足2000人。法律援助機構不健全，五大開發區沒有專門的法律援助機構，法援任務不能有效落實;經費補貼標準相對較低，與辦案成本、基本勞務費不相適應，在一定程度上影響了法律服務工作者承辦法律援助案件的積極性。

(四)法律服務公信力有待提高

近年來，通過加強監管、強化教育，法律服務隊伍整體素質不斷提高，服務能力不斷增強，社會形象不斷改善，但法律服務公信力有待提高，部分法律服務人員執業操守不高，私自收費、虛假承諾和違規收費等問題依然存在。公益法律服務意識不強，部分法律服務工作者不積極參與社會公益事業活動。律師政治待遇沒有得到很好落實，擔任省、市、縣三級人大代表和政協委員的律師所占律師總數比例微小，目前，我市擔任省、市、縣三級人大代表和政協委員的律師僅有43人，占律師總數的3.1%;選為黨代表的3人，占律師總數的0.2%。按照中辦發［2010］30號文件要求，作為高素質的法律服務隊伍，政治地位沒有得到應有重視，參政議政能力有限，社會影響力較弱。

(五)法律服務市場秩序亟待規范

近年來，各級司法行政機關采取有力措施，不斷強化律師、公證、司法鑒定等行業的執業行為監管和服務市場專項整頓，法律服務市場不斷凈化、日趨規范。但我市法律服務市場秩序比較混亂的問題依然很突出。法律服務市場秩序亟待規范，部分基層法律服務所內部管理混亂，違法違規行為時有發生;有關部門批準設立的機構超越經營范圍非法從事有償法律服務;非法提供有償法律服務的黑機構和黑律師依然存在;司法行政機關作為法律服務市場管理的法定主管部門，由于配套監管法律法規相對滯后，查處社會管理的案件無法操作;公證法律服務市場無序競爭較為突出，因缺乏統一有效的管理平臺，投訴案件逐年上升。

三、進一步加快長春市法律服務業發展的對策建議

我市未來五年法律服務業發展總的思路:深入貫徹科學發展觀，堅持拓展與規范并舉，以服務幸福長春建設為核心，以構建完善現代法律服務體系為重點，以實施法律人才戰略為抓手，搶抓高端法律服務市場，加強公共領域法律服務，努力為幸福長春建設提供優質高效的法律服務和法律保障。從我市實際出發，當前和今后一個時期，應從以下幾個方面著手:

(一)高點認知法律服務業在社會發展大局中的戰略定位

在科學發展觀引領下，長春市提出了建設繁榮長春、開放長春、美麗長春、和諧長春、幸福長春的總體目標。為了實現總目標，要將市委、市人大關于建設“法治長春”的提法列入總體目標之中，與繁榮、開放、美麗、和諧等目標并列，這樣，城市發展的大范疇才相對完整，達到系統化。隨著法治文明、法治城市提到總目標范疇，法律服務業就自然成為戰略性服務業，法治文明建設就成為現代文明建設中一個關鍵領域，法治長春就成為幸福長春的重要內容、重要保障和重要舉措。這樣，可以把全市司法行政工作及整個立法、普法、執法工作都提升到新時代、大戰略的高度去認識，去實踐，去創新。建議成立市委統一領導，幾大班子分工負責，各部門通力合作，全社會廣泛參與的法治長春工作大格局。

(二)長春市法律服務業的轉變方向

隨著依法治國戰略的深入實施和公共領域的法律需求將不斷增加，法律服務業應在服務范圍、方式、布局、性質等方面實現“五個轉變”。一是法律服務范疇從偏重于事后介入向事前介入、事中控制兼顧轉變，發揮其在轉型過程中的預防、調解、服務、保護作用，由傳統的事后調整補救向事前、事中服務轉變。二是法律服務機構分布從偏重于城市向城鄉均衡分布轉變，解決城區與縣 (市)法律服務資源之間的供需矛盾，實現城鄉法律服務資源基本平衡，全面發揮職能作用。三是法律服務隊伍從以專業人員為主向專、兼職隊伍結合轉變，以適應當前法律服務市場多元化需求，實現資源共享，優勢互補，最大限度地滿足社會各界不同層次的法律服務需求。四是法律服務性質從以營利性為主向營利性、公共性 (公益性)雙軌運行轉變，教育引導法律服務工作者履行社會責任，通過廣泛參與公共性 (公益性)服務活動，達到法律服務的政治效果、社會效果和經濟效果的有機統一。五是法律服務方式從坐門服務向坐門、上門服務并行轉變，由被動服務轉向主動服務，使社會各界了解、認知、接受法律服務，提高法律服務業的知曉率。

(三)構建法律服務業發展格局

1、制定全市法律服務業發展規劃。借鑒先進發達城市做法，將法律服務業發展納入到全市經濟轉型升級的產業結構調整總體規劃、納入到全市現代服務業發展總體規劃、納入到社會建設與管理的總體規劃、納入到民生行動計劃之中，以市政府或市發改委名義頒布未來五年我市法律服務業發展總體規劃，并分別制定律師業、公證業、法律援助、司法鑒定、基層法律服務等專項規劃及專項扶持政策。政府應加大對法律服務業的資金投入，將公共性 (公益性)法律服務列入政府采購目錄和財政預算，推動政府部門率先購買法律服務。力爭通過五年時間，法律服務人才增長率、服務機構增長率、業務收入、投訴率等主要指標，在副省級城市實現爭先進位。

2、鼓勵引導有條件的法律服務機構走專業化、規模化、品牌化的發展道路。實施“走出去”和“引進來”相結合的發展戰略，按照“規劃一批、建設一批、提升一批”的思路，對發展基礎好、發展潛力大的律師所、公證處、司法鑒定機構給予稅收減免、資金扶持等優惠政策。鼓勵通過聯盟、開設分所等形式加快發展。積極吸引國內外知名律師事務所來長設立分所或代表機構，吸引高端法律服務人才來長執業，增加我市法律服務業發展后勁。積極拓展服務領域，要引導我市法律服務機構在知識產權、重大投資融資、國際貿易、文化創意、公司上市、現代物流、會展經濟、科技信息等服務領域，形成特色專業品牌，培養一批國內外知名的法律服務群體，發揮示范作用和輻射功能，帶動法律服務業整體水平提升。

(四)完善現代法律服務體系

1、建立健全政府法律顧問工作體系。一是完善組織體系。研究制定并以市政府名義頒發《長春市人民政府關于市、縣 (市)區、鄉鎮 (街道)三級政府聘請常年法律顧問的試行辦法》、《長春市人民政府組成部門聘請常年法律顧問試行辦法》等規范性文件，繼續鞏固完善市、縣、鄉三級政府法律顧問組織體系，在市政府各組成部門全面推行法律顧問工作制度，建立政府法律顧問團專家組，確保各級政府及其組成部門依法決策、依法行政，依法規避決策風險。二是創新工作機制。繼續完善政府法律顧問工作新機制，適時對政府法律顧問團成員換屆，更新增強顧問團力量。不斷拓展律師參與社會管理的領域，探索在人大和政協建立法律顧問團，推動法律顧問工作向鄉鎮 (街道)、村屯 (社區)延伸，啟動律師擔任基層法律顧問工程，向每個鄉鎮 (街道)選派一名執業律師，參與法律顧問、法律援助等服務工作。三是建立保障機制。借鑒先進發達城市做法，建立健全法律服務經費保障機制，采用政府購買和財政補貼相結合的方式，對律師擔任政府法律顧問以及參與信訪、調解、社區工作等公益性法律服務和選派黨建工作指導員 (聯絡員)給予必要的補貼，積極推進政府購買法律服務立項，實施政府購買法律服務項目，圍繞服務經濟發展、服務維穩信訪、服務民生改善等領域，設計一批法律服務項目，提供政府出資采購，促進法律服務業深入發展。

2、建立健全對困難群體的法律援助體系。一是完善由黨委或政府分管負責人及相關部門負責人組成的法援工作協調領導機制。二是完善應援盡援法律制度。明確公民法律援助權利，建立法律援助工作者執業法律制度和考核準入制度，增加社會律師援助任務，發展社會志愿者隊伍，進一步壯大法律援助力量。三是完善應援盡援管理實施機制。加強法律援助管理，暢通申請受理渠道，設立便民法律援助窗口和法律援助站，構建覆蓋全市的市、縣、鄉、村四級便民服務網絡體系。完善案件指派制度和質量監控機制，使受援人及時得到高質量的法律服務救助。四是完善應援盡援經費保障機制。將法律援助經費列入各級財政預算，采取優化貧困地區經費保障，提高辦案經費保障標準，保障援助經費專款專用等措施，積極推動法律援助工作深入開展。

3、充實加強農村法律服務體系。一是要大力穩定基層法律服務工作隊伍。在不突破現有政策的情況下，探索采取政策扶持、待遇激勵等措施，由各級政府出資給予基層法律服務工作者一定的辦案補貼，增強其開展農村法律服務工作的積極性和主動性，確保現有農村法律服務的主要力量不流失。二是要扎實開展經常性的法律服務下鄉活動，建立城區法律服務機構與村屯結對幫扶的長效機制，集中開展法律服務機構與村屯、社區幫扶對接活動，保證農村群眾能夠得到及時快捷的法律幫助。三是制定服務鄉村的優惠政策。引導規模較大的律師所到律師資源相對缺乏的縣(市)建立律師事務所聯系點，通過補貼或減免律師個人會費方式，鼓勵和支持城區律師，積極配合當地法律服務機構，共同開展農村法律服務。規范提升“百姓說事點”建設與管理，在每個村都培養一名法律明白人，每個村都有一名法律服務志愿者，壯大農村法律服務力量。

4、堅持與完善信訪維穩法律服務體系。一是要繼續完善律師參與處理涉法涉訴信訪工作的長效機制。抓緊籌建長春市信訪法律事務服務中心，以此為依托，繼續組織律師到市、縣兩級信訪部門上崗值班，依法協助信訪部門處理涉法信訪案件，維護上訪人合法權益，化解矛盾糾紛，維護社會穩定。積極參與網格化建設，做好與人民調解組織的有效銜接，積極參與人民調解工作，協助人民調解組織將矛盾化解在萌芽狀態。二是要加大維穩法律服務力度。引導律師、公證等法律服務機構，充分發揮預防糾紛、減少訴訟的職能優勢，從源頭上預防矛盾糾紛。三是要建立重大涉法、突發事故法律服務應急機制。組建常備的律師、公證員、司法鑒定人專家團，對發生的重大涉法案件、群體上訪事件、重大事故，及時為政府提供切實可行的法律意見或司法鑒定，為政府及時決策提供法律依據，依法促進事件解決。

5、建立健全經濟發展法律服務體系。一是要建立統一的服務平臺。主管法律服務業發展的司法行政部門要會同發改、工信、建委、國資委等政府部門建立聯席會議制度和法律服務信息互通機制，建立與重點、大型企業的長效服務機制，搭建法律服務工作者與企業家溝通交流的平臺，主動地投入到我市經濟建設的主戰場，為重大基礎設施建設、重大項目推進提供有效法律服務。二是要開展服務企業主題實踐活動。在顧問企業中全面開展“法律體檢”活動，幫助提高依法經營、依法管理水平。組織律師等有效開展法律服務“百、千、萬”等惠企活動，免費為小微企業擔任法律顧問，依法扶持小微企業的健康發展。三是積極拓展法律服務領域，積極向知識產權、環境保護、反傾銷、反壟斷、金融衍生品等領域拓展，推動律師業務轉型和升級。探索在開發區、工業集中區等建立具有綜合功能的法律服務中心，提供更便捷、更優質、更高效的法律服務。

(五)積極實施法律服務人才戰略

一是建立人才培養機制。研究制定《長春市青年律師培養計劃》，借鑒發達城市先進經驗，與政府共同建立中青年優秀人才培訓基金，選拔優秀律師到國(境)外培訓，培養一批具有國際眼光、精通涉外法律業務的高素質律師人才。要關心青年律師的政治進步，增加青年律師在黨員律師隊伍中的比例。二是建立人才培訓基地。與吉林大學法學院等高校合作，建立長春律師學院，為我市律師繼續教育、理論研討、實踐應用提供強有力的智力支持。司法行政機關、行業協會要加大法律服務人員培訓力度，不斷提高法律服務從業人員的執業能力和水平。要探索與國內外城市律師協會建立友好協會的形式，建立溝通交流機制，促進我市法律服務業發展水平整體躍升。三是建立完善評優和推介制度。建立完善律師評先選優機制，充分發揮典型的示范引領作用。廣泛吸納法律服務人才參與各級各類咨詢委員會及專家委員會，進一步暢通和拓寬律師參政議政渠道，注重發揮司法行政機關在推薦、審查等方面的作用，推選更多優秀律師擔任黨代表、人大代表、政協委員，不斷提高律師參政議政的能力和水平。

(六)努力創造與建設幸福長春相協調的法律服務環境

一是制定出臺地方法規，建議市人大或市政府出臺《長春市法律服務市場管理條例》或《長春市法律服務市場管理辦法》，切實解決我市法律服務市場混亂無序的問題。二是建立規范法律服務市場協調機制，建議我市成立規范法律服務市場協調領導小組，由相關市領導牽頭，市委政法委、市人大內司委、公、檢、法、司、法制、民政、工商、物價、稅務等部門參加，各部門分工負責，相互配合、相互協作，為有效開展法律服務監督工作提供組織保障。三是完善法律服務市場“兩結合”管理機制，切實履行好規范執業行為、加強執業監督的職責，不斷提高行政監管和行業自律的能力和水平。四是保障法律服務者執業權益。認真落實法律賦予律師在刑事訴訟活動中的會見、閱卷、調查取證等方面的執業權利。工商管理、國土資源、住房和城鄉建設等有關部門，要切實保障律師在代理民商事案件、行政案件中的調查取證權利，減免律師辦理法律援助案件的調查費，為律師執業提供良好的法制環境。

(七)開展為期五年的“法律惠民行動”

綜合體現上述內容，將法治長春建設未來5年的具體實施計劃概括為以“惠企、惠農、惠民”為主線，以“增民富、促民諧、解民憂、保民安、暖民心”為主要內容的“法律惠民行動”。主要包括下列舉措:出臺一個法律惠民的五年規劃;分年度編制法律惠民年度推進計劃;健全法律惠民領導體制與工作體系;分業務系統出臺實施方案與工作標準;建立跨部門工作協調機制;建立評價考核與民主監督機制;研究出臺相關政策措施;協調籌集法律惠民資金保障;開展法治長春、法律惠民專家咨詢與研討活動;開展必要的試點，宣傳推廣先進經驗等等。

(責任編輯 張文靜)