“找礦突破戰略行動”需要有利的政策支持

■ 王迪生

（湖南省有色地質勘查局，長沙 410007）

地質找礦是人類探索地球奧秘，為經濟社會發展提供礦產資源保障的先行性、基礎性、戰略性的工作。隨著經濟社會的高速發展，對礦產資源需求將更為強勁，礦產資源供需矛盾將繼續加大。我國要實現十八大提出“在建黨100年時全面建成小康社會，在建國100年時建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家”的宏偉目標，資源能源保障則至關重要。為此必須深入貫徹落實《找礦突破戰略行動綱要》，全面提升礦產資源保障能力。筆者認為，要加快推進找礦突破戰略行動，需要有利的政策支持。

1 我國地質成礦條件優越，找礦潛力巨大，地勘工作大有所為

我國成礦地質條件有利，主要礦產資源總體查明程度約為三分之一，多數重要礦產資源勘查開發潛力較大。石油探明程度約33%，儲量和產量增長具有資源保障。天然氣探明程度約14%，1000米以淺的煤炭查明程度約37%，資源前景廣闊。頁巖氣、煤層氣處于勘探初級階段，將成為我國能源資源的重要組成部分。油頁巖資源潛力可觀，有望成為可供利用的重要油氣源。重要金屬礦產資源查明程度平均為35%，鐵、鋁等大宗礦產查明率為40%左右，預測我國1000米以淺未查明的鐵礦石遠景資源有1000億噸以上。西部新區和中東部隱伏礦床的找礦潛力巨大，危機礦山接替資源找礦成果表明，已知礦床深部和外圍大多具有增儲挖潛條件。

全面提高地質勘查工作程度，是立足國內提高資源保障程度的必然選擇，這也是地勘單位義不容辭的責任與優勢所在。地勘單位屬知識密集型隊伍，地質找礦專業人才門類齊全，擁有大量的地理信息、資料成果和技術裝備，是地質找礦突破不可或缺的主力軍，只要國家給予合理有利的政策支持，發揮其主力軍作用，就能夠為經濟社會發展提供所需的資源能源保障。以湖南省有色地質勘查局所屬217隊為例，1955年—1985年30年間，該隊獲取的國家地質勘查費約4500萬元，僅在水口山礦田內探明的資源儲量就有：鉛鋅280萬噸、金60噸、銀350噸、銅7萬噸、硫230萬噸等，創潛在經濟價值1800余億元，投入產出比為1：4000；“十一五”期間，該局獲取的地質勘查項目費用約3億元，提交的礦產資源潛在經濟價值約5500億元，投入產出比為1：1833，創造了極高的經濟與社會效益。

2 當前影響“找礦突破戰略行動”實施的幾個問題

2006年初，國務院召開了史無前例的全國地質工作會議，出臺了《關于加強地質工作的意見》（國發[2006]4號）。隨后，國土資源部、財政部、發改委出臺了多個解決地勘單位遺留問題、促進地勘單位改革發展的文件；各省（區、市）也出臺了指導性的、原則性的文件，但均沒有合理的配套政策，可操作性不強，很難落實到位。實施“找礦突破戰略行動”依然面臨幾個主要問題。

2.1 地勘單位獲取探礦權難度大

國有地勘單位在計劃經濟年代，國家出資找礦，找到的礦產資源無償交給國有企業開采；但從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型中，國家計劃找礦投入大幅減少，地勘單位又沒有完成資本的原始積累，由于隊伍技能單一，維持基本生存都很困難，而個別省的探礦權的設置辦法卻是對國有地勘單位一律實行“招拍掛”政策，直接導致的結果是，地勘單位對已經形成礦產地的探礦權根本沒有財力參與競拍，對沒有形成礦產地空白區的探礦權，因其投入大、風險大，不但沒有財力而且沒有信心參與“招拍掛”。這也使得沒有地勘單位參與的探礦權“招拍掛”成為“無米之炊”。特別是有關部門每每將地勘單位申報的探礦權資料進行“招拍掛”或行政授予“指定公司”，且成果分文不予。這種不符合客觀現實的做法，猶如“把應由農民種的田地分到工廠，再由工廠找農民打工種田”，嚴重違背了地質工作的客觀規律，也打擊了地勘單位工作的主觀能動性，極大地制約了地質找礦工作的可持續發展。

2.2 地勘單位推動合作探礦難度大

在自身資金投入困難的情況下，與大型企業合作困難也大，主要體現在以合資、合作方式成立合作公司過渡探礦權方面，個別省的現行政策規定，須由有關行業管理部門指定評估機構對原有探礦權進行評估，并將價款金額擴大為評估價的2倍以上上繳。這種還處勘探階段、礦業權單位毫無收益又要大量資金投入風險勘探的情況下，收取評估價2倍的探礦權價款的做法，國內國際都無先例，使地勘單位和大型企業都對進行合作風險探礦望而卻步，造成巨大的地質勘查資源浪費，不能很好地為經濟社會發展服務。

2.3 找礦收益分配不規范、不統一，個別地區很不合理

從初步統計到全國有明確比例的10個省來看，一般縣級為10%，最高的僅一個省，縣級為30%，加權平均計算，其在省、市、縣、地勘單位之間分成的比例是：40∶20∶15∶25。而極個別省規定僅在省、市、縣三級按30∶20∶50的比例分配，地勘單位為0，顯失公平，違背了做大“蛋糕”和切好“蛋糕”的基本原則。

應該指出的是，地勘隊伍2000年左右屬地化管理后，未能真正與地方管理銜接到位，長期以來形成的相對封閉的狀況并未根本改變，社會各方面包括地方各級領導對地質工作仍比較陌生，除了業內媒體外，社會媒體特別是新興媒體對地勘單位及地質工作的宣傳報道甚少；不少地方地質找礦的外部環境依舊欠佳：一些地方對所在地的地質勘探工作漫天要價；有關部門及公司壟斷礦業權。地勘單位在礦產資源勘查開發利用的鏈條上，本就處于弱勢地位，其地質勘查環境、勘查成果常得不到保護，有的礦區勘查沒有做完，就因濫發采礦證，無序開采而使正常勘查難以深入。地勘單位因為探礦權管得過死，無“地”可勘、無項目可查。這些現象如果得不到根本改觀，貫徹“國家找礦突破戰略行動綱要”、有效緩解資源能源供需矛盾，將很難落到實處和取得突破。

3 關于加強資源能源保障供給的幾點建議

資源能源供需矛盾加劇有其客觀上的因素，更有主觀上的原因?？陀^上是因2000年之前有近20年沒有進行有效的、上規模的地質勘探，致使探明資源趨向枯竭，大批礦山關閉破產，從而出現“四礦”問題。2000年前后國務院決定原屬中央管理的地勘單位和大型礦企下放省管，這給沒有直接管理過地勘單位和大型礦企的地方各級政府部門增添了新的挑戰，在管理銜接上必然存在時間差，這是主觀原因。所以政府要制訂深化資源能源保障的規劃和措施，完善相關政策法規，積極支持國有地勘單位多找礦、找好礦、找大礦。為此，提出如下建議：

(1)國家制訂統一的政策，改變對國有地勘單位探礦權設置實行“招拍掛”的政策，采取申請在先的方式授予國有地勘單位探礦權。首先，從探礦權的固有屬性來看，礦產資源的所有權屬國有，其使用權應該體現在采礦權上，探礦權不具備使用權的屬性，它是一種風險性極高的用益物權而不是物權。探礦權與采礦權和土地使用權不一樣。采礦權的權屬范圍內已查明了具有開采價值的礦產資源且有開采使用權。土地使用權無論如何也有一塊可供使用的土地。采礦權、土地使用權可以“招拍掛”方式出讓。但是，如果在“招拍掛”中有價競得探礦權，而后還要投入大量的人、財、物開展地質勘探工作，如無找礦成果（據國內外專家統計，找礦成功率僅為4%左右），不但沒有回報，而且巨額的探礦權獲取費用及探礦投入均由找礦單位承擔，潛在風險很大。所以，未探明礦產地的空白區不應以“招拍掛”的方式出讓探礦權。其次，國土資源部《關于進一步規范探礦權管理的通知》（國土資發〔2006〕12號）明確界定了探礦權“招拍掛”的范圍，規定“屬《礦產勘查開采分類目錄》規定的第一類礦產的勘查，并在空白勘查工作區的或雖進行過礦產勘查但未獲可供進一步勘查礦產地的區域內，以申請在先即先申請者先依法登記的方式出讓探礦權?！钡谌?，對國有地勘單位探礦權實行“招拍掛”政策，影響了地質找礦主力軍作用的發揮和地質找礦工作的有效開展。如湖南省探礦權國土覆蓋面積從2007年0.5037萬平方千米下降到2011年0.437萬平方千米，僅占湖南省國土面積的2%，不到新疆探礦權面積（13.3萬平方千米）覆蓋率（8%）的1/4，不足澳大利亞北領地探礦權面積（108萬平方千米）覆蓋率（80%）的1/40；湖南省40多個地質勘探隊中探礦權地嚴重不足。第四，國內規范應統一，國際慣例應遵循。礦產資源屬國家所有，但在探礦權管理上我國各省區政策差異很大。國際上絕大多數國家均以“申請在先”的方式授予探礦權。據不完全統計，以英美法系為基礎的國家如美國、加拿大、澳大利亞、巴西、智利、秘魯、贊比亞、印尼等32個國家均實行“申請在先”的方式無償授予探礦權人探礦權。建議國家出臺國有地勘單位在探礦權獲取上的統一政策規定，使地勘單位積極有效地開展地質找礦工作，更好地為經濟社會發展服務。

(2)國家制訂統一的礦業權價款收取辦法，糾正不合理的做法。首先，將國家部委的相關政策要求落實好。財政部、國土資源部《關于加強對國家出資勘查探明礦產地及權益管理有關事項的通知》（財建〔2010〕1018號文）（六）規定，“對國家出資形成礦產地探礦權協議出讓時，受讓探礦權單位按評估備案的價款交納探礦權價款或以‘招拍掛’方式出讓”，“對以申請在先方式取得的探礦權處置時，屬于企業自行出資探明礦產地的，不得收取礦業權價款”。其次，遵循國際慣例，在探礦階段執行“誰投資，誰承擔風險，誰受益”原則。如澳大利亞北領地《礦物產權法2010》規定：探礦權人在探礦過程合作中，轉讓探礦權時，無需繳納探礦權價款，只需在辦理變更手續時上繳少量的手續費。只要探礦權人依法履行了探礦權人的義務，探礦權人的權益受法律保護，包括其投資取得的勘查成果的處置權。處置時只收取有關稅費。目前極個別省一律按評估價的2倍收取探礦權價款，每宗礦業權繳納的價款少則幾百萬至幾千萬元，多則數億元，使地勘單位和大型企業對合作風險探礦失去信心，導致一些很有潛力的礦產地，難以加快提高勘探程度和有效投入開采、形成規模產能。所以，須進一步規范礦業權價款收取行為，出臺統一辦法，明確和糾正現行的有關做法。

(3)國家制訂統一的礦業權價款分配政策，明確國有地勘單位的收益分成比例。分配是否合理，最終事關資源能源保障大局。解決問題的關鍵是能夠讓具備找礦能力的地勘單位有條件和動力去積極找礦，找到好礦、大礦有利于平抑市場，做到“手中有糧，心中不慌”。地質礦產勘查成果主要是依靠地勘單位的勞動、技術、管理、知識和資本等生產要素的結合而產生。因此，礦產勘查成果—礦業權轉讓其收益分配不僅要考慮地方各級政府的收益，也應考慮省屬地勘單位資本的原始積累和找礦實力的增強。建議國家制訂統一的政策，明確地方政府（省、市、縣）、地勘單位的礦業權成果收益分配比例。從綜合全國絕大多數省區目前執行的分配比例來看，建議在國家2∶8分成后，留地方政府部分按照省、市、縣、地勘單位為40∶20∶20∶20的比例確定，符合做“蛋糕”的也能分到“蛋糕”的合理分配原則。

地質工作者是社會主義建設的開路先鋒，地質工作是基礎性、先行性工作，地質工作搞不好，一馬擋路，萬馬不能前行。如何貫徹和落實“公益先行、商業跟進、基金銜接、整裝勘查、快速突破”的地質找礦新機制，推動“找礦突破戰略行動”取得實效，有利的政策支持是關鍵。