國外礦區(qū)水環(huán)境保護制度對我國的啟示

■ 藍 楠/劉云浪

（1.國土資源部國土資源法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074；2.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

采礦業(yè)在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時也導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的破壞，尤其是對水域造成嚴重污染。我國礦區(qū)水環(huán)境問題突出，如何有效地減少礦區(qū)水污染，保護礦區(qū)水環(huán)境，達到人口、資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是我國礦區(qū)水環(huán)境保護和管理工作的重中之重。

1 國外礦區(qū)水環(huán)境保護制度的實施概況

礦區(qū)水環(huán)境污染與破壞的歷史可追溯至古羅馬帝國時期的酸性排水污染水域事件。工業(yè)革命之后，能源需求增加導(dǎo)致大量開采，礦區(qū)水環(huán)境問題突出，許多國家曾發(fā)生過礦區(qū)水環(huán)境污染的事件。但各國片面追求經(jīng)濟利益，使得礦區(qū)環(huán)境保護處于忽略狀態(tài)，直到20世紀60年代，由于礦區(qū)環(huán)境進一步惡化，各國才開始采取一系列措施來保護礦區(qū)環(huán)境。目前各國采礦活動普遍接受了“避免對水質(zhì)有世代影響的開采、廢物處理方法”的指導(dǎo)性原則。國外現(xiàn)行礦區(qū)環(huán)境保護與管理制度主要分為兩類：一類是直接管制，包括礦山環(huán)境影響評價制度，礦山閉坑計劃，環(huán)境許可制度，礦山環(huán)境監(jiān)督檢查制度等；另一類是經(jīng)濟手段，包括環(huán)境恢復(fù)保證金制度，排污許可證制度、環(huán)境責任保險制度，信貸支持制度，排污交易制度等。[1]目前各國對礦區(qū)的水環(huán)境保護與治理處于起步階段，尚未形成較為系統(tǒng)的保護制度。大多數(shù)國家都是在相應(yīng)的礦區(qū)環(huán)境管理制度中突出對水環(huán)境的保護措施，只有少數(shù)國家形成一些特別的礦區(qū)水環(huán)境保護制度。各個國家在礦區(qū)水環(huán)境保護中呈現(xiàn)出不同的優(yōu)勢。

2 國外礦區(qū)水環(huán)境保護制度的評介

2.1 實施直接預(yù)防礦區(qū)水環(huán)境污染的環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響報告書是進行環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)，其格式的統(tǒng)一有助于環(huán)境影響評價管理部門進行有效的評估和防止開發(fā)者逃避環(huán)境責任和義務(wù)，有效降低礦區(qū)活動對水環(huán)境污染的可能。如美國1969年《國家環(huán)境政策法》第102(2)(C)強制性規(guī)定礦區(qū)環(huán)境影響報告必須包括自然環(huán)境、社會環(huán)境、減輕措施和備用方案四個方面。自然環(huán)境影響包括對水環(huán)境影響的預(yù)測、報告進行規(guī)定，減輕措施中對水環(huán)境保護和恢復(fù)進行規(guī)定。[2]環(huán)境影響評價制度的重要一環(huán)是采取替代方案制度，正義和環(huán)境組織通過對歐洲發(fā)達國家的環(huán)境影響評價制度的評估，指出歐洲各國基本上建立了替代方案制度。菲律賓在礦區(qū)水環(huán)境保護的環(huán)境影響評價制度中考慮替代方案的實施等，這有利于保護礦區(qū)水環(huán)境。

2.2 嚴格的礦區(qū)環(huán)境檢查制度有效打擊礦區(qū)水環(huán)境違法

國外實施嚴格的礦區(qū)環(huán)境檢查制度的重要保障是配備專門的礦山環(huán)境監(jiān)督檢查員。如美國聯(lián)邦和州政府的礦山環(huán)境監(jiān)督檢查員擁有政府授予的管理權(quán)力，對礦山環(huán)境實施直接的監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查的內(nèi)容涉及礦區(qū)水環(huán)境在內(nèi)的礦山環(huán)境各個方面。礦山環(huán)境監(jiān)督檢查員要求礦山企業(yè)對礦區(qū)環(huán)境變化和環(huán)境治理的開展等情況直接報告。當遇到滑坡、尾礦壩坍塌、有毒氣體泄漏、水污染事件等緊急情況和重大問題時要在 24 小時內(nèi)寫出報告，對于政府管理部門發(fā)現(xiàn)的礦山環(huán)境問題，礦山企業(yè)也要整理后形成書面報告。[3]

2.3 閉礦計劃中明確的水環(huán)境治理方案有效治理礦區(qū)水環(huán)境污染

礦產(chǎn)資源具有有限性，必然會出現(xiàn)枯竭，導(dǎo)致礦山開采完畢后的環(huán)境保護弱化，對水環(huán)境的影響不容忽視。澳大利亞規(guī)定礦山企業(yè)必須向當?shù)夭傻V批準機關(guān)提交特定地點的閉礦方案中的復(fù)原計劃。美國環(huán)境評價過程中必須包括關(guān)閉環(huán)節(jié)，閉礦計劃必須符合露天采礦和復(fù)墾法案中的復(fù)墾計劃。美國加利福利亞州規(guī)定閉礦分為采礦期間的閉礦計劃和閉礦后的計劃，這些計劃必須經(jīng)過地方區(qū)域委員會的批準。印度尼西亞格銅金礦實施閉礦計劃有效的緩解了對河流區(qū)域的污染，其中明確規(guī)定5年的復(fù)墾和酸性排水控制計劃等。

2.4 閉礦后水環(huán)境恢復(fù)管理制度確保水質(zhì)恢復(fù)

設(shè)立專門的水質(zhì)恢復(fù)管理機構(gòu)負責閉礦后水質(zhì)恢復(fù)工作。在美國加利福尼亞州關(guān)于閉礦的水質(zhì)保護與管理機構(gòu)是水質(zhì)量控制委員會。該機構(gòu)擁有對“廢礦區(qū)”包括廢棄的礦石廢物區(qū)尾礦池等的管轄權(quán)。不管是在運行期間還是已經(jīng)閉礦之后都將確保這些廢物的排放不會再影響到州水的實益用途；負責確定礦山企業(yè)進行復(fù)墾其水質(zhì)是否達標；確定政府治理礦區(qū)水環(huán)境是否達標并決定是否還應(yīng)繼續(xù)治理等。國外閉礦政策一般規(guī)定嚴格的水質(zhì)復(fù)原要求。如在南非，《水法》嚴格規(guī)定礦業(yè)活動可能導(dǎo)致水污染的人（包括法人）的責任，規(guī)定必須采取相應(yīng)的措施確保水資源不再受到污染。一旦違反該規(guī)定就要承擔嚴格的法律責任，這些規(guī)定適用于任何礦主，并且適用于采礦期間和閉礦之后。在日本，礦山水質(zhì)由《礦業(yè)安全法》和《水質(zhì)污染防治法》予以規(guī)定。在美國，多層次的水質(zhì)復(fù)原標準更能體現(xiàn)對水質(zhì)恢復(fù)管理的重視。關(guān)于水質(zhì)規(guī)定的法律分為地表水和地下水兩部分。地表水的水質(zhì)標準由《清潔水法》規(guī)定，地下水水質(zhì)參數(shù)由州規(guī)定。[4]如科羅拉多州《水質(zhì)控制法》規(guī)定，如果廢水濫排并且沒有采取相應(yīng)治理措施，勘探和采礦活動的排放許可證可能被阻止，閉礦之后沒有采取相應(yīng)的措施會遭遇處罰。內(nèi)華達州《水污染管制法》規(guī)定了閉礦的過程以及水質(zhì)恢復(fù)的條件。

2.5 多樣化的經(jīng)濟手段保障礦區(qū)水環(huán)境

環(huán)境經(jīng)濟政策被普遍認為是當前解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。[5]國外礦區(qū)水環(huán)境治理的趨勢是將礦區(qū)水環(huán)境治理外部成本內(nèi)部化。各國廣泛運用保證金制度，促使礦山企業(yè)內(nèi)部控制降低水環(huán)境恢復(fù)成本。如銀行擔保、存款、信托資金、公司擔保或母公司擔保、信用證、采礦復(fù)墾合同協(xié)議、債券等。礦業(yè)公司往往會盡可能利用內(nèi)部控制來降低礦山水環(huán)境恢復(fù)的成本，減少礦山水環(huán)境污染。環(huán)境責任保險制度在英國稱之為環(huán)境損害責任保險和屬地清除責任保險，在美國稱之為污染法律責任保險，但目前都有著廣泛的實施。[6]在礦區(qū)水環(huán)境保護與管理中引進環(huán)境責任保險制度，由保險人承擔被保險人的經(jīng)濟賠償責任，可以有效解決水環(huán)境治理的責任履行不能，及時對受害人進行賠付，在礦區(qū)水環(huán)境保護的同時也保障受害人的合法權(quán)益。礦區(qū)環(huán)境保護基金制度彌補礦山企業(yè)環(huán)境治理不能，有效減少水環(huán)境污染不力的情況。如美國擁有發(fā)達的環(huán)境治理基金制度。聯(lián)邦層面有超級基金，有些州也有專門的水環(huán)境復(fù)墾基金。如加利福利亞州提供關(guān)于水質(zhì)恢復(fù)治理資金等。

3 國外礦區(qū)水環(huán)境保護制度對我國的啟示

3.1 完善礦區(qū)水環(huán)境保護的環(huán)境影響評價制度

我國目前已經(jīng)實施礦區(qū)環(huán)境影響評價評價制度，但還存在著一些有待完善之處。第一，我國應(yīng)統(tǒng)一環(huán)境影響報告書的格式并明確其中礦區(qū)水環(huán)境影響報告的格式；我國目前還沒有統(tǒng)一的礦區(qū)環(huán)境影響評價報告書的格式，針對此，我國應(yīng)在礦區(qū)環(huán)境影響評價制度中開展此項工作。由國土資源部和環(huán)境保護部聯(lián)合制定礦區(qū)環(huán)境影響評價報告格式，并出具指導(dǎo)性意見，供各下屬部門予以參考，下屬部門根據(jù)各地的實際情況規(guī)定相應(yīng)的環(huán)境影響報告書格式，并報送上級予以審批。在具體格式上，應(yīng)分類進行統(tǒng)一，分成礦區(qū)土地影響、水質(zhì)影響等其他環(huán)境影響進行陳述，對礦區(qū)水環(huán)境的影響應(yīng)該細化明確。第二，實行礦區(qū)開采技術(shù)替代方案評價制度。國外在環(huán)境影響評價制度中規(guī)定了替代方案制度并且有有力的實施，表明環(huán)境影響評價的核心是替代方案的分析。我國現(xiàn)行的礦區(qū)環(huán)境影響評價制度未考慮替代方案。《環(huán)境影響評價法》只要求環(huán)境評價解決規(guī)劃是否對環(huán)境造成不良影響和建設(shè)項目的選址是否合理。因此，應(yīng)根據(jù)礦區(qū)水環(huán)境的環(huán)境影響評價制度的實質(zhì)內(nèi)涵，在立法中加強對有關(guān)替代方案的規(guī)定，明確規(guī)定礦區(qū)環(huán)境影響評價制度必須包括替代方案(包括無行動方案)。確定礦區(qū)開采替代方案，即對一個具體項目或項目方案做出承諾之前，對它的費用和效益進行審議，包括“無行動”方案和不同的選址、技術(shù)、工藝和原材料均須予以考慮。

3.2 確立礦區(qū)的水環(huán)境檢查制度

我國已經(jīng)設(shè)立礦區(qū)環(huán)境監(jiān)督管理的部門，再設(shè)置單獨的礦區(qū)監(jiān)督檢查員制度不符合我國國情，但應(yīng)在現(xiàn)有的礦區(qū)環(huán)境監(jiān)督管理部門中確定礦區(qū)環(huán)境監(jiān)督人員相應(yīng)的權(quán)責。也可借鑒美國實行的礦區(qū)環(huán)境變化及時報告制度和年度環(huán)境保護實施報告制度，這樣有利于管理部門及時掌握礦區(qū)企業(yè)環(huán)境的即時變化，有效地處理重大環(huán)境影響事件，尤其是對礦區(qū)河流等水域的污染事件。實行年度環(huán)境保護實施報告制度可以保障礦區(qū)環(huán)境監(jiān)督管理部門有效審查礦區(qū)企業(yè)提交的水環(huán)境治理方案能否有效實施，促進礦區(qū)企業(yè)采取相應(yīng)的環(huán)境保護措施，以達到有效減少礦區(qū)水環(huán)境的污染，切實保護礦區(qū)水環(huán)境的目標。

3.3 實施閉礦計劃制度

在全國范圍內(nèi)實施閉礦計劃，根據(jù)閉礦計劃實施閉礦規(guī)劃方案審批制度對我國礦區(qū)水環(huán)境保護與管理具有重要戰(zhàn)略性意義。閉礦計劃應(yīng)包括關(guān)閉計劃、閉礦的成本計算、閉礦后的環(huán)境監(jiān)測和管理、閉礦后的社會經(jīng)濟管理等方面。閉礦計劃方案中在明確閉礦標準的同時應(yīng)注意在制定該計劃過程中的公眾參與，廣泛吸收各方意見，制定相關(guān)閉礦標準，并且保證閉礦標準得到所有相關(guān)利益者的同意。筆者建議閉礦標準的確定可以被定義在環(huán)境影響評價階段，成本計算必須立足于適當?shù)募夹g(shù)和估計，根據(jù)實施恢復(fù)和社會經(jīng)濟的閉礦措施而帶來的所有成本，而不是僅僅根據(jù)重新植被的成本。為使最終的計劃和成本盡可能真實，閉礦計劃和成本估計必須在采礦前和采礦期間進行審查。

3.4 建立閉礦后的水環(huán)境恢復(fù)管理制度

我國礦山關(guān)閉后的環(huán)境問題突出，閉礦后礦區(qū)環(huán)境地質(zhì)災(zāi)害影響嚴重，尤其是礦區(qū)水系變化問題嚴重，應(yīng)該采取相應(yīng)措施積極處理。[7]第一，應(yīng)設(shè)立專門水質(zhì)管理機構(gòu)，明確權(quán)責范圍。美國加利福利亞州管理礦區(qū)的機構(gòu)是水質(zhì)控制委員會，專門的機構(gòu)對礦區(qū)水質(zhì)保護和管理很有力，我國也應(yīng)確立專門管理礦區(qū)的水質(zhì)管理機構(gòu)。在權(quán)責范圍上，應(yīng)確定其有權(quán)審批礦山企業(yè)向礦區(qū)周圍排放廢物的許可；有權(quán)確定礦山企業(yè)進行復(fù)墾后水質(zhì)是否達標，并決定礦山企業(yè)是否完成環(huán)境治理；確定政府治理礦區(qū)水環(huán)境的達標與否并決定是否還應(yīng)繼續(xù)治理，制衡相應(yīng)政府治理環(huán)境的權(quán)責，切實落實政府保護和治理環(huán)境的責任。第二，明確相應(yīng)的水質(zhì)恢復(fù)標準。從前述可以看出美國、南非、日本等國對礦區(qū)的水質(zhì)恢復(fù)標準都有嚴格規(guī)定，對礦區(qū)水環(huán)境保護起到重要作用，我國也應(yīng)明確相應(yīng)的水質(zhì)恢復(fù)標準。我國首先應(yīng)修訂《水法》，明確礦區(qū)水質(zhì)的標準，供礦區(qū)在從事對水環(huán)境有污染的活動時參考。然后在礦業(yè)相關(guān)復(fù)墾的規(guī)定中明確相應(yīng)的水質(zhì)恢復(fù)標準，水質(zhì)恢復(fù)標準的確定可參照美國的規(guī)定，按照區(qū)域分類設(shè)定標準，達到相應(yīng)的實益用途。比如在濕地地區(qū)，就要達到濕地水生物的安全生長標準，在河流地區(qū)（非飲水源區(qū)），應(yīng)該達到游泳、對魚類生長不造成危害的標準。

3.5 健全礦區(qū)水環(huán)境保護經(jīng)濟制度

我國現(xiàn)行治理礦山水環(huán)境的資金主要是工業(yè)企業(yè)當年投資來源所得，企業(yè)自籌，水環(huán)境保護與治理投入不穩(wěn)定，缺少資金導(dǎo)致企業(yè)不能有效治理礦區(qū)水環(huán)境問題。如不能進行深入的礦區(qū)水環(huán)境治理技術(shù)的研發(fā)，或即使單個企業(yè)擁有較先進的礦區(qū)水環(huán)境治理技術(shù)，但卻因缺少資金而存在技術(shù)推廣難等問題。為解決這一問題，應(yīng)完善我國礦區(qū)水環(huán)境保護與治理恢復(fù)保證金制度。自《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責任機制的指導(dǎo)意見》下發(fā)以來，我國礦山礦區(qū)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度逐步建立。美國信用體系、金融體系和抵押體系完備，保證金的收取形式和各種保證形式靈活，實施效果較好。而目前我國相應(yīng)的體系還不健全，“徒法不足以自行”，我國應(yīng)加強該制度相應(yīng)的實施保障機制。逐步實施環(huán)境責任保險制度也是健全礦區(qū)水環(huán)境保護的重要經(jīng)濟制度之一。我國一直缺乏針對環(huán)境責任風(fēng)險的系統(tǒng)規(guī)定，目前可以援引的條款散見于《民法通則》、《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》等相關(guān)法律法規(guī)中。礦區(qū)水污染事故一旦發(fā)生，將造成極大的損失和嚴重的后果，往往單個的企業(yè)和個人難以處理，極不利于受害者的補償和事故的應(yīng)急與善后。應(yīng)設(shè)計出適合我國實際需要的礦區(qū)水資源可持續(xù)利用責任保險制度。此外，我國應(yīng)建立礦區(qū)企業(yè)水環(huán)境保護專項基金。以往礦業(yè)用地復(fù)墾、污染治理費用攤提及使用等沒有納入礦區(qū)企業(yè)的財務(wù)管理，沒有內(nèi)化為成本，既不利于促進經(jīng)濟增長，也不利于礦區(qū)水環(huán)境保護。應(yīng)加大對礦區(qū)水環(huán)境保護的投入，建立礦區(qū)水環(huán)境保護治理專項基金制度，將這一制度列為礦區(qū)企業(yè)市場準入的必備條件。

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