臺灣地區檢察事務官制度改革的經驗及啟示

文◎萬 毅

臺灣地區檢察事務官制度改革的經驗及啟示

文◎萬 毅*

*四川大學法學院教授、博士生導師［610041］

臺灣地區的檢察官手握偵查、追訴大權，位高而權重，但卻長期處于有“將”無“兵”的尷尬境地，案多人少、負荷極重。雖說臺灣“法院組織法”和“刑事訴訟法”均規定檢察官有權指揮、調度警察協助偵查，但實務上由于多種原因，檢察官對于指揮警察辦案，常感力不從心。基于這一現實，為辦案的“包青天”（檢察官）配置“王朝”、“馬漢”式的得力助手--檢察事務官，以分擔檢察官的部分工作，減輕檢察官的案件負荷，就成為當時臺灣檢察體制改革的一項緊迫任務。

1999 年臺灣地區“法院組織法”修訂［1］，增設了第66條之2：“各級法院及其分院檢察署設檢察事務官室，置檢察事務官，薦任第七職等至第九職等；檢察事務官在二人以上者，置主任檢察事務官，薦任第九職等或簡任第十職等；并得視業務需要分組辦事，各組組長由檢察事務官兼任，不另列等。”該條款明確提出設立檢察事務官制度并初步規定了檢察事務官的配置原則，因而被民間戲稱為“王朝、馬漢條款”。2000年5月15日臺灣地區“法務部”頒布《地方法院檢察署檢察事務官事務分配原則》，同年6月第一期檢察事務官分配到各地檢署服務，由此正式建立起檢察事務官制度。臺灣地區檢察事務官制度的創設，受到日本檢察事務官制度和美國檢察官助理制度的深刻影響，但在實務運作中又體現出了自身的特色，對于大陸正在進行的、以檢察事務官制度改革為中心的檢察人員分類管理制度改革是一個很好的借鏡。

一、臺灣地區檢察事務官制度的法律定位

根據修訂后的臺灣地區“法院組織法”第66條之3的規定：“檢察事務官受檢察官之指揮，處理下列事務：一、實施搜索、扣押、勘驗或執行拘提。二、詢問告訴人、告發人、被告、證人或鑒定人。三、襄助檢察官執行其它第60條所定之職權。檢察事務官處理前項前二款事務，視為《刑事訴訟法》第230條第1項之司法警察官。”據此，臺灣地區的檢察事務官實際上發揮著“司法警察官”和“檢察官助理”的雙重角色：

（一）角色之一：司法警察官

依據臺灣“法院組織法”第66條之3第1項第1、2款的規定，檢察事務官受檢察官指揮，得以司法警察官的身份，從事檢察核心業務的偵查作業，包括執行搜查［2］、扣押、勘驗及拘提，詢問告訴人、告發人、被告、證人或鑒定人等。需要注意的是，檢察事務官實施上述偵查作業，雖然要受檢察官指揮，但卻是以自己名義獨立完成的，因而其身份視為司法警察官。例如，檢察事務官雖受檢察官指揮而實施搜查，但卻是以檢察事務官自己的名義制作搜查筆錄。當然，考慮到檢察事務官人力及裝備的有限，在辦案中如遇執行大規模搜查任務時，恐有其力未逮的情形，因此，臺灣“刑事訴訟法”第128條之2規定，檢察事務官為執行搜查，必要時，仍得請求司法警察官或司法警察輔助。

（二）角色之二：檢察官助理

依據臺灣地區“法院組織法”第66條之3第1項第3款的規定，檢察事務官還得協助檢察官行使法定的提起公訴、實行公訴、協助擔當自訴及指揮刑事裁判之執行等職權。據此，幾乎所有檢察官的法律業務，包括勘驗證據、分析卷證、開庭調查、公訴蒞庭、刑罰執行、撰擬書類、法律倡導、內外勤等業務，都可以由檢察事務官襄助，或委托檢察事務官代為行使。檢察事務官的上述職責，與司法警察官的工作內容，存在著明顯差異，因此，檢察事務官在履行上述職務時，并非以司法警察官身份出現，而是充任檢察官助理的角色。惟需注意的是，檢察事務官實施上述行為時，并非以自己的名義獨立作出，而是以檢察官的名義，例如，檢察事務官協助檢察官勘驗證據、制作報告書，都是以檢察官的名義作出的。

客觀地說，檢察事務官兼任的司法警察官角色與檢察官助理角色這兩者之間是存在沖突的，畢竟司法警察官角色強調的是團隊的戰斗力，而檢察官助理角色則注重個案的配合性［3］，將兩個可能存在沖突的角色賦予檢察事務官一身，可能導致檢察事務官的角色混淆。其實，臺灣“立法院”最初審議的“修法議案”，是建議同時增設檢察事務官和檢察官助理兩種職務，且兩者之間有明確的分工：檢察官助理負責協助檢察官辦理訴訟案件程序的審查、法律問題的分析以及資料搜集等工作；而檢察事務官則接受檢察官的指揮，進行搜查、扣押、勘驗及訊問等工作。但在“立法院”協商過程中，部分“立法委員”認為檢察官助理與檢察事務官的功能重迭，沒有必要同時增設兩種職務，保留其一即可，因此在最終“法案”通過時刪除了關于增設檢察官助理的條文，而僅留下檢察事務官一職，并讓檢察事務官一身兼兩任。其結果，便造成今日檢察事務官角色地位的混沌不明。從臺灣地區各地檢署檢察事務官制度運行的實際情況來看，檢察事務官既要以檢察官助理的身份協助檢察官辦理訴訟案件程序的審查、法律問題的分析以及數據搜集等事項，又要以司法警察官的身份受檢察官的指揮實施搜查、扣押、勘驗或詢問告訴人等事務，往往因權責不明而迭生爭議。［4］

此外，檢察事務官究竟能否獨立偵辦部分輕罪或簡易案件，也是實務中的一個突出問題。按照法律定位，檢察事務官僅僅是檢察官的輔助機構或助手，不能獨立偵辦刑事案件，但實際上，目前臺灣地區大部分地檢署檢察事務官的工作內容及所執行的職務內容，均已涵蓋“偵”、“他”字案的偵查及結案［5］。 部分檢察官在向檢察事務官交辦案件時往往不分案件類型，甚至案件收到后，即全案交予檢察事務官偵辦，由檢察事務官自行擬定偵辦方向、調查證據，偵辦完畢即試擬結案文書，部分檢察官甚至不再開庭［6］。由此造成檢察事務官名為“檢察官助理”，實為“助理檢察官”。以臺中地檢署為例，自2005年8月起，該地檢署收案后，60%的案件分由檢察官辦理，40%的案件即徑直分由檢察事務官辦理。［7］但是，檢察事務官獨立辦案是否符合臺灣地區“法院組織法”對檢察事務官的定位，不無疑問，由此造成的檢察事務官“檢察官化”、檢察官“法官化”以及檢察官辦案能力萎縮等現象更是違背“立法”初衷。

二、檢察事務官的配置及運作模式

根據臺灣地區“法務部”頒布的《地方法院檢察署檢察事務官事務分配原則》第2點明確規定，檢察事務官的配置，不實行“個別配置”即“一股一配”的模式，而是“以集中運用為原則”。2005年間“法務部”檢討修訂《地方法院檢察署檢察事務官事務分配要點》時，曾在“個別配置”與“集中運用”間幾經斟酌，最后仍決定維持“集中運用”的原則，即根據一般事務、例行事務及專案事務的不同，在公平輪分、重點運用及專責督導下，由各地檢署統一、集中調用檢察事務官。在集中運用原則下，檢察官并無特定對應的檢察事務官，檢察事務官也并非專屬配置于某個特定檢察官。因此，檢察事務官實乃整個檢察機關之助手，而非某個檢察官的助手。

三、兩岸檢察事務官制度之比較與啟示

與臺灣相比，大陸《檢察院組織法》中并未有關于檢察事務官的設置和規定,但實踐中已有檢察事務官的改革嘗試。近年來，大陸一些地方檢察機關開始嘗試進行檢察人員分類管理制度改革，其基本思路是將檢察機關的工作人員分類為檢察官、檢察事務官和檢察行政官，并分別按照其職務和工作特點進行分類管理。例如，據媒體報道，自2004年3月22日起，重慶市渝中區人民檢察院即在全國率先正式啟動了檢察人員分類改革工作，根據工作性質和在檢察活動中的地位和作用，將所有檢察人員職位劃分為檢察官、檢察事務官、檢察行政官，結束了過去檢察院人人可當檢察官的歷史。時任重慶市渝中區人民檢察院檢察長的王沖說，根據該院檢察工作實際需要，按現有人員編制為基礎，確定各類職位員額比例為：檢察官不超過30%，檢察事務官45%以上，檢察行政官不超過25%。檢察官職位是指人民檢察院中依法行使國家檢察權的職位。檢察官職務層次為檢察長、副檢察長、檢察官。檢察事務官指在檢察活動中協助檢察官履行檢察職責，從事輔助性、事務性、技術性工作的職位。檢察行政官職位指：從事檢察政治工作、綜合管理工作和行政事務工作的職位。分類后，不同類別之間的檢察人員可以跨類別流動，但前提是有職位空缺，并具備擬任職務所需資格條件，按相關規定程序選拔，完善任免手續。［8］

但是，大陸的檢察事務官改革與臺灣地區的檢察事務官制度雖然名稱一致，但在改革的背景、目的和內容上卻相去甚遠:

其一，改革背景不同。臺灣地區檢察機關增設檢察事務官主要是為紓解人力緊張狀況并為檢察官提供專業助手；而大陸檢察機關的現況并非人力不足，而是“人浮于事”，即具有檢察官職稱的人雖多，但能辦案、辦好案的并不多，加上績效考核制度不合理，實踐中，“辦不辦案一個樣”、“辦多辦少一個樣”、“辦好辦差一個樣”，導致人事管理制度的激勵作用不足、“吃大鍋飯”現象嚴重，辦案品質得不到保證。正基于此，大陸檢察機關希望通過檢察人事管理制度改革，淘汰部分不能辦案、辦不好案的檢察官，使其改任檢察事務官，處理輔助性、事務性、技術性工作，而讓能辦案的檢察官集中精力辦案、辦好案，進而提升整個檢察機關的辦案品質。因此，如果說臺灣地區設立檢察事務官制度的目的主要是為了“補漏”的話，那么大陸的檢察事務官制度改革則主要是為了“過濾”。

其二,改革依據不同。在臺灣地區，檢察事務官制度改革是作為整體檢察制度改革的一個環節而進行的，涉及臺灣地區整個檢察制度乃至相關刑事訴訟制度的改革，“法制”層面的波及面較大。臺灣地區的檢察事務官制度改革是通過“組織法”修訂的方式推進的，“立法”先行，使得臺灣地區的檢察事務官制度擁有充分的“法律”依據。而在大陸，檢察事務官制度改革僅僅是作為檢察機關人事管理制度改革的一項舉措而出現的，改革的涉及面較小、改革力度有限，關鍵是改革缺乏法律支撐。

由于大陸的檢察事務官制度改革并無相關法律配套，首先即面臨合法性不足的問題。檢察事務官，行使的仍是國家公權力，其法律地位和職權范圍必須以法律明確授權為前提，而大陸相關組織法（《檢察院組織法》和《檢察官法》）和程序法（《刑事訴訟法》）均未明確規定檢察事務官這一角色，那么，實踐中推行檢察事務官制度改革、設立檢察事務官職務，并由其輔助或代行檢察官的部分法定職權，其法律依據何在？其所作訴訟法律行為究竟有無法律效力？皆是難以回答的問題。

其三，改革走向不同。從臺灣地區的經驗來看，檢察事務官制度的發展，已經逐漸超脫于檢察官助理身份，而日益向檢察官專業助手的方向發展，實踐中越來越強調檢察事務官通過自身的專業知識，彌補檢察官偏重法律而專業知識不足的缺陷，為檢察官偵辦案件提供專業智識支持。而在大陸的檢察事務官改革因為并無法律的明文授權，檢察事務官的法律地位及其職權范圍等皆屬不明，進而導致大陸檢察事務官制度定位不清、前景不明。

最為根本的問題是，大陸的檢察事務官制度改革究竟是要將檢察事務官定位為處理事務性、文書性工作的行政助理，還是可以代行檢察官的部分職能的專業助手？筆者認為，在法律無明文授權的情況下，未獲得檢察官資格的檢察事務官不能參與辦案，無權代替檢察官執行搜查、扣押、訊問等調查取證工作，最多只能發揮檢察官行政助理的作用，代替檢察官處理辦案中的事務性、文書性工作，從而將能辦案的檢察官從繁瑣事務中部分“解脫”出來，換言之，他僅僅是也只能是檢察官的行政助理。但是，上述事務性、文書性助理工作，在大陸檢察體系中本已有“書記員”一職承擔，又何須再另行創設檢察事務官這一角色？！此外，檢察官在金融、財會、建筑等專業領域知識不足、急需專業助手的問題，在大陸司法實踐中同樣存在，但目前大陸推行的檢察事務官制度改革顯然還無力兼顧于此。

除此之外，相關配套制度的缺乏，也使大陸的檢察事務官制度改革的前景面臨諸多質疑。例如，檢察事務官有沒有準入（任用）條件？在臺灣地區，要獲任檢察事務官，必須經過專門的檢察事務官資格考試，而在大陸，目前并沒有專門的檢察事務官考試制度，也沒有明確的準入資格、條件，那么，該通過何種舉措來保證檢察事務官的資質？如果將檢察事務官的準入資格與國家司法考試對接，要求檢察事務官也要通過國家司法考試方能任用，那么，他既然已經通過國家司法考試，本來應當是“包青天”，卻為何要他成為“王朝、馬漢”？

總體上而言，大陸的檢察事務官制度改革面臨著“改革目的錯位”、“改革依據缺乏”、“改革走向迷茫”以及“配套措施缺位”這四大問題。筆者認為：

第一,在改革目的上，大陸的檢察事務官制度改革，不能僅僅停留在檢察機關內部人事管理制度改革的層面，而應當上升到整個檢察體系人力資源重新配置、辦案模式調整和轉型的高度來認識。

第二,在改革依據上，大陸的檢察事務官制度改革，一定要擺脫目前“于法無據、各行其是”的狀況，需要上升到國家刑事法制改革的層面，通過《人民檢察院組織法》或《刑事訴訟法》修改的方式，在立法上確認檢察事務官制度，由組織法或程序法來對檢察事務官的地位、職權范圍等作出明確的授權性規定。

第三,在改革走向上，大陸的檢察事務官制度改革，不能將檢察事務官的定位和職務混同于書記員，而應當將檢察事務官看作檢察體系內部的新生力量、專業團隊，其主要任務是為檢察官辦案提供專業領域的智識支持，并在法律授權的范圍內代為行使檢察官的部分法定職權。

第四,在配套機制上，大陸的檢察事務官制度改革，在取得法律授權的同時，應一并解決檢察事務官的準入、分級、晉升以及培訓等問題。

注釋：

［1］在臺灣地區，并沒有獨立的“檢察機關組織法”，關于檢察機關組織的相關內容均規定在“法院組織法”中。

［2］在臺灣地區，搜查稱為“搜索”，這里為了大陸讀者閱讀方便，直接表述為“搜查”，特此說明。

［3］林照宏：《檢察事務官制度之檢討與展望——以臺北地檢署之運用經驗為中心》，載《檢察新論》第4期，2008年。

［4］林幸彬：《檢察事務官在刑事程序中地位之研究——以美、日、德制度為借鏡》，國立中正大學法學院法律學研究所碩士論文，2009年1月。

［5］“他”字案與“偵”字案均為臺灣檢察機關辦案時分案的案號之一，法律上對案號并沒有明文規定，而是臺灣檢方辦案的慣例。按照臺灣“刑事訴訟法”的規定，檢察機關本有主動偵查犯罪的職責，遇有人檢舉，檢察署即應分案偵查；倘檢舉的事證或犯罪嫌疑人已經相當明確，即逕分「偵」字案；若不夠明確，即分「他」字案。檢察機關擁有主動偵查犯罪的職責，遇有人檢舉，檢察署即應分案啟動偵查；如果檢舉的事證或被告已經相當明確，即直接分為“偵”字案；如果檢舉的事證或被告不夠明確，則先分為“他”字案，待進一步實施偵查后，視證據和被告的明確程度，再決定是簽結案件還是轉分“偵”字案。因此，所謂“偵”字案，就是檢察官已將某人設定為被告，此時這個被告享有訴訟法上被告的所有訴訟權利，且此時檢察官于偵查終結后，不管是起訴，還是作出不起訴或緩起訴處分，必須對外公示，且法律文書應詳載事實理由；而所謂“他”字案，是指檢察官僅僅只是懷疑某人涉嫌犯罪，但尚未有足夠的證據支持，因此先以“他”字案為偵查，此時被懷疑者稱為關系人，他不具有被告的地位因而也不能行使被告的訴訟權利，如沉默權、聘請律師在場權等等。而檢察官若進一步偵查發現其確有重大嫌疑，即會將“他”字案轉為“偵”字案，如果經偵查發現無涉嫌可能，即以行政簽結的方式終結該案，這種結案方式，不用對外公示，當然也沒有說明理由的必要。至于到底在什么情況下，應當分為“偵”字案或“他”字案，解釋上一般認為，如果檢察官只是單純懷疑，則應分為“他”字案；如果達到合理懷疑，則應分為“偵”字案。筆者理解，臺灣地區所謂的“他”字案與“偵”字案之區別，大致分別相當于我國實踐中立案前初查的案件與立案后偵查的案件。

［6］這里的開庭，是指檢察官開“偵查庭”，臺灣檢察官在偵查中會開“偵查庭”，以核實證據，并聽取警察、犯罪嫌疑人雙方的陳述和意見。

［7］林幸彬：《檢察事務官在刑事程序中地位之研究——以美、日、德制度為借鏡》，國立中正大學法學院法律學研究所碩士論文，2009年1月。

［8］沈義、陽學智、渝中元：《檢察官、檢察事務官、檢察行政官各有分工重慶試行檢察人員分類管理》，載《檢察日報》2004年3月23日。