淺析分院及基層院民行檢察工作的重心

文◎田舒丹 田維武

淺析分院及基層院民行檢察工作的重心

文◎田舒丹*田維武**

*重慶郵電大學法學院訴訟法研究生［409000］

**重慶市人民檢察院第四分院副檢察長［409000］

20 07年《民事訴訟法》、1989年《行政訴訟法》規(guī)定了檢察機關(guān)監(jiān)督職能，明確監(jiān)督方式是抗訴，監(jiān)督范圍是人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決，裁定。20多年來，檢察機關(guān)履行民事行政檢察監(jiān)督的主要方式就是辦理抗訴案件。一些地方對執(zhí)行監(jiān)督、支持起訴、公益訴訟進行了探索和嘗試，民行檢察工作得到了不斷發(fā)展和加強。長期以來，分院和區(qū)縣基層檢察院履行民行監(jiān)督的主要工作方式是辦理申請抗訴的案件。修改后的2012年《民事訴訟法》對檢察機關(guān)的民事檢察監(jiān)督職能進行了強化和優(yōu)化，對民事檢察監(jiān)督工作提出了新的更高要求，為正確執(zhí)行修改后的《民事訴訟法》，分院及基層檢察院的民行檢察工作應作調(diào)整。

一、修改后《民事訴訟法》對人民檢察院法律監(jiān)督的重大修改

(一)增加了監(jiān)督方式

2007年《民事訴訟法》只規(guī)定了抗訴一種監(jiān)督方式。2012年《民事訴訟法》增加規(guī)定了再審檢察建議和審判人員違法行為的檢察建議。2012年《民事訴訟法》第208條第二款、第三款：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。將檢察建議作為法定的監(jiān)督方式，不僅豐富了監(jiān)督方式，其重大意義在于解決了基層檢察院長期以來缺乏向同級法院監(jiān)督的法律依據(jù)，增強了基層檢察院的監(jiān)督職能。

(二)擴大了監(jiān)督范圍

2012年《民事訴訟法》第14條由原來的“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”修改為“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”；第208條增加了發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案，也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。增加了235條“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”。但同時就受理當事人申訴案件的條件作了限制，設置了法院再審在先，檢察監(jiān)督在后的糾錯程序模式，第209條“有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：人民法院駁回再審申請的；人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；再審判決裁定有明顯錯誤的?！痹诜ㄔ杭m錯在先模式運行下，申請抗訴的案件無疑將大幅下降。

(三)強化了監(jiān)督手段

2012年《民事訴訟法》增加了可以向當事人或案外人的調(diào)查核實權(quán)，即第210條“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況”。

本次民事訴訟法的修改，在民事檢察監(jiān)督上有幾點應準確把握：一是強化了民事檢察監(jiān)督。體現(xiàn)在從部分監(jiān)督對象到全程監(jiān)督，“自上而下”監(jiān)督向同級監(jiān)督拓展。增加了監(jiān)督方式（檢察建議）和監(jiān)督手段（調(diào)查核實權(quán)）。有利于促進司法公正和維護法律權(quán)威，有利于保護國家利益、社會公共利益和當事人的合法權(quán)益。二是樹立法院糾錯先行、檢察監(jiān)督斷后的理念。2012年《民事訴訟法》修改設計審判監(jiān)督程序一個顯著的變化是明確了檢察機關(guān)監(jiān)督的順位，這是一個歷史性的轉(zhuǎn)變，表明了檢察監(jiān)督需要在窮盡法院自身救濟之后進行。即在三種情形下，當事人才可以向檢察機關(guān)申請抗訴或者檢察建議。此規(guī)定有利于提升法院辦理再審案件的審查質(zhì)量；有利于提高檢察監(jiān)督的質(zhì)量和效果；更有利于預防多頭申訴，減少重復勞動，節(jié)約司法成本和資源。經(jīng)法院再審后，存在突出問題的案件范圍逐漸縮小，檢察機關(guān)可以集中力量關(guān)注有問題的案件，便于提高抗訴質(zhì)量。此規(guī)定也存在缺陷，剝奪了當事人的選擇權(quán)─是選擇申請再審還是申請抗訴，現(xiàn)實中存在有的已生效二審判決、裁定，當事人通過再審判決后沒有得到糾正，后向檢察機關(guān)申請抗訴，法院再審又才獲得改判，前一次向法院申請再審，無形之中既耗費了雙方當事人的時間和精力，又浪費了司法資源。既然，民訴法修改選擇了“法院糾錯先行、檢察監(jiān)督斷后”這一糾錯方式，就應嚴格執(zhí)行。

二、依據(jù)修改后《民事訴訟法》的規(guī)定，分院及基層院民行檢察工作重心應作相應調(diào)整

（一）基層檢察院從以前辦理抗訴案件為中心轉(zhuǎn)向全面監(jiān)督

1.辦理案件?；鶎訖z察院辦理當事人申請再審檢察建議和申請抗訴案件仍是主要任務之一，但辦案數(shù)量將大大減少。案件范圍僅限于一審生效的判決、裁定，并符合《民事訴訟法》第209條規(guī)定的三種情形和人民法院的調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的案件。有的主張依據(jù)《民事訴訟法》第208條規(guī)定第一款、第二款提出抗訴或檢察建議，不受《民事訴訟法》第209條的限定。筆者認為此理解是錯誤的，不符合立法本意，對208條與209條不能割裂開來理解，其關(guān)系應當是，凡是當事人向人民檢察院申請檢察建議或抗訴的，必須符合《民事訴訟法》第209條規(guī)定的條件。對一審或二審已生效的判決、裁定，當事人沒有先向法院申請再審的，而向檢察機關(guān)申請再審檢察建議或抗訴，依法不應受理。只有當判決、裁定、調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的，人民檢察院才應當依據(jù)第208條規(guī)定主動依法監(jiān)督，不受當事人申請再審的條件限制；對判決、裁定、調(diào)解書沒有損害國家利益、社會公共利益，即使有錯誤，當事人又沒申訴的，依據(jù)《民事訴訟法》第13條第二款規(guī)定的當事人處分原則，即當事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利，檢察機關(guān)不應進行干預、監(jiān)督，民事權(quán)利屬于典型的私權(quán)范疇，檢察機關(guān)作為公權(quán)機關(guān)應當充分尊重當事人的決定和選擇。今后檢察機關(guān)辦理民事案件應當嚴格限制在法院不予再審、再審判決裁定明顯錯誤、以及判決、裁定、調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益等案件中。

2.執(zhí)行監(jiān)督。《民事訴訟法》第235條明確規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！贝隧椆ぷ鲗⑹腔鶎訖z察院民行檢察工作的重點。司法實踐中，民事判決、裁定“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”客觀存在，損害了當事人合法權(quán)益，而基層法院每年執(zhí)行的案件在四級法院中占比最多，相對應的同級檢察院可監(jiān)督的案件數(shù)量就多。執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動主要是，依當事人、利害關(guān)系人的申請對執(zhí)行活動進行監(jiān)督；也可以受法院的主動邀請對執(zhí)行活動進行監(jiān)督；還可依當事人、利害關(guān)系人的申訴對執(zhí)行活動進行監(jiān)督。執(zhí)行監(jiān)督的范圍：一是對民事裁判行為進行監(jiān)督，主要是針對錯誤裁判。二是對民事執(zhí)行實施行為進行法律監(jiān)督。2011年兩高《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督重點工作的通知》（試行），列舉了五種執(zhí)行監(jiān)督情形，主要是針對人民法院的消極執(zhí)行行為。三是對執(zhí)行人員的違法行為實行法律監(jiān)督。執(zhí)行監(jiān)督的方式：一是檢察建議。發(fā)現(xiàn)同級人民法院執(zhí)行行為損害國家利益、社會公共利益或侵害當事人、案外人合法權(quán)益的，應當向人民法院提出檢察建議。對于國家機關(guān)等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件，人民法院采取法定執(zhí)行措施后仍難以執(zhí)行的，可以向被執(zhí)行人提出檢察建議，建議其履行法律文書確定的義務。二是糾正違法通知書。法院執(zhí)行人員在執(zhí)行活動中違法，經(jīng)調(diào)查核實，對確有違法行為的，應依法向人民法院發(fā)出糾正違法通知書，并將證明其違法行為的材料移送人民法院處理。三是建議更換執(zhí)行人員。對執(zhí)行人員確有嚴重違反法律規(guī)定的行為，其繼續(xù)執(zhí)行案件將嚴重影響執(zhí)行活動的公正性，法院未更換執(zhí)行人員的應提出檢察建議，建議法院更換執(zhí)行人員。四是初查執(zhí)行活動中的職務犯罪線索。對法院執(zhí)行人員挪用、侵占執(zhí)行財物或者受賄、濫用職權(quán)等涉嫌職務犯罪的線索進行初查，將初查材料經(jīng)分管檢察長審查后，移送本院職偵局辦理。

3.對審判人員違法行為監(jiān)督?！睹袷略V訟法》第208條第三款規(guī)定 “各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。”這是新增加的一項監(jiān)督任務，基層檢察院工作量大，如發(fā)現(xiàn)審判程序中審判人員有違法行為，但還未涉嫌犯罪，需要給予政紀處分或其他處理的，經(jīng)檢察長批準，調(diào)查核實后，提出檢察建議，移送同級人民法院處理。高檢院民行辦案規(guī)則征求意見稿，列舉了五種情形：依法應當自行回避，沒有主動提出的；未遵守法定的方法、程序或者其他要求的；拒絕履行或者怠于履行審判職責的；違反審判紀律，影響司法公正的；有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判、濫用職權(quán)、玩忽職守行為的。

4.支持起訴。在基層檢察院應該有一定的工作量，受人民群眾的擁護。對于損害國家利益、社會公共利益或者公民、法人、其他組織民事權(quán)益的行為，有關(guān)公民、法人或者其他組織行使訴權(quán)存在自身難以克服的因難的，經(jīng)當事人申請，人民檢察院可以支持有關(guān)公民、法人、其他組織向人民法院提起訴訟。人民檢察院支持起訴工作應堅持有限介入，尊重當事人意思自治、遵循案件的正當性和必要性原則。當事人申請人民檢察院支持起訴的，應提交申請書，對符合以下情況的應受理：申請人具有原告資格；有明確的被告；有明確的訴訟請求；屬于與受理案件的人民檢察院相對應的人民法院管轄。決定支持起訴的，應制作《支持起訴意見書》，送達同級人民法院。

（二）分院仍然是以辦理申請抗訴案件為重心

辦理抗訴案件，是分院民行檢察工作的重中之重。檢察機關(guān)恢復重建以來，民行檢察監(jiān)督最有效果的方式還是抗訴，找準判決、裁定的錯誤所在，通過出庭發(fā)表意見，列席法院審委會闡述抗訴觀點，促使法院依法糾正錯誤的判決、裁定，監(jiān)督效果最好。依據(jù)2012年《民事訴訟法》第208條、209條的規(guī)定，分院將承擔以下范圍的辦案任務：一是基層法院一審生效的判決、裁定，經(jīng)過法院再審后，當事人不服向檢察機關(guān)申請抗訴的；二是基層法院一審，經(jīng)上訴中級法院判決、裁定，又經(jīng)申訴中級法院再審，當事人仍不服向檢察機關(guān)申請抗訴的；三是中級法院一審生效的判決、裁定，經(jīng)申請再審后當事人仍不服的；四是基層法院、中級法院調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的；五是上級人民檢察院交辦的案件。辦理抗訴案件或再審檢察建議案件，著力點是提高辦案水平和辦案質(zhì)量，才不會造成當事人訟累和浪費司法資源，真正做到維護正確的裁判，協(xié)助做好息訴工作；糾正錯誤的裁判，維護司法公正，樹立司法公信力。

執(zhí)行監(jiān)督，是分院民行檢察工作的重要任務。每年中級法院一審判決、二審判決以及再審判決的案件，數(shù)量是比較大的，執(zhí)行是最易出問題的執(zhí)法環(huán)節(jié)。2004年3月武漢中級人民法院腐敗窩案涉及法官13人，其中涉嫌犯罪的有副院長2名、副庭長3名、審判員8名。2006年，武漢中級人民法院正副院長“前腐后繼”，院長周文軒也隨之落馬。2006年6月，深圳市中級人民法院腐敗窩案，卷入調(diào)查的法官達數(shù)十人。［1］從已查處的案例看，中級法院民事行政審判的執(zhí)行領(lǐng)域，應作為檢察機關(guān)強化訴訟監(jiān)督的重點。

指導基層檢察院民行工作，將會成為分院的一項重要任務。基層院辦理的申請再審檢察建議案件，決定權(quán)雖在本院檢察委員會，但由于基層院民行工作人員配備不強的現(xiàn)實情況，以及檢委會委員對民行案件不熟習的現(xiàn)狀，向上級院請示案件是否發(fā)再審檢察建議，將會成為確保案件質(zhì)量的一個重要途徑?；鶎訖z察院承擔的執(zhí)行監(jiān)督工作任務重，執(zhí)行監(jiān)督的范圍、執(zhí)行監(jiān)督的方式，兩高有一些試行規(guī)定，但如何采用一些有效、法院也易于接受的監(jiān)督方式，促進執(zhí)行工作中“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”的問題得到較好解決，檢察分院應加強指導和總結(jié)，形成監(jiān)督合力，當基層院監(jiān)督不能落實時，分院敢于依法通過上級法院向下級法院進行監(jiān)督糾正?；鶎訖z察院承擔的對同級法院審判人員的違法行為監(jiān)督、支持起訴工作，檢察分院應加強指導，推廣好的做法，糾正錯誤的做法。

注釋：

［1］賀恒楊主編：《抗訴論》，中國檢察出版社2008年版，第41頁。