論我國殘疾人就業促進法律制度的完善

劉 勇

（重慶工商大學法學院，重慶400067）

一、殘疾人的法律界定和我國殘疾人就業現狀

（一）對殘疾人的法律界定

根據我國《殘疾人保障法》第2條之規定，殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。歸結起來，殘疾人是因為生理或精神上損傷而對一個人從事日常活動產生了實質性的和長期的影響的人。但是，大多數國家一般都規定，殘疾人不包括以下幾種情況：（1）各種“癮君子”，如酗酒、有煙癮的人，除非其上癮是因為醫療上的處方用藥造成的；（2）有違法傾向的人，如喜好偷盜的人，或一些具有變態人格的人，如好性虐待的人；3）暴露狂或窺陰癖者；（4）一些季節性的疾病患者；（5）因為紋身等原因而毀容者。1

以上主要是從生理學意義上對于殘疾人的定義。在法律上，也可以將殘疾人界定為在參與社會主流生活中，因為生理和精神以及社會障礙而使其機會和權利受損或受限的人。在具體的法律適用中，有的國家除了要求當事人符合殘疾人的生理特征之外，還必須依法在有關部門進行殘疾登記，才能獲得國家承認，并獲得國家的保護和照顧。以英國為例，其在戰后實施的殘疾人就業配額制就只針對依法進行登記的殘疾人。我國法并未直接規定殘疾人的登記義務，但是在實踐中，要享受有關殘疾人政策和待遇，仍然必須履行一定的登記程序。根據我國《殘疾人證管理辦法》的規定，當事人被認定為殘疾人，必須持各級“殘聯”所頒發的殘疾人證作為證明。

（二）我國殘疾人就業現狀

殘疾人就業是指殘疾人獲得職業并進行工作或者自我就業的活動。現代社會，人們通常認為，一個社會中的每個人無論是否弱小，都有權享受各種基本人權，有權選擇自己的生活方式，殘疾人也有權通過各種方式完全參與社會生活，其中就包括通過行使就業權來實現這一點。然而，實踐中，相比非殘疾人，殘疾人就業存在更多的問題，處于就業中的弱勢地位。目前，我國有殘疾人8300萬，處于就業年齡段的殘疾人約有3200萬，但截至2007年，城鎮就業的殘疾人數僅430萬，仍然有858萬有就業能力的殘疾人沒有就業，而農村的廣大殘疾人還沒有計算在內。2009年城鎮殘疾人登記失業率高達13.6%，是城鎮登記失業率（4.2%）的3.2倍，而實際失業率還不只如此。總體上我國殘疾人就業情況不令人樂觀，殘疾人就業面臨的困境和難題凸顯。有調查報告顯示，在我國影響殘疾人就業的因素主要表現為：雇主不愿招聘殘疾人；適合殘疾人的就業機會少；殘疾人擇業受到自身殘疾限制；殘疾人集中就業的福利企業經營狀況差，并且提供的崗位層次低；殘疾人受到的培訓非常少；工作報酬少等。2

首先，對殘疾人的就業歧視往往存在三種情形：第一種情形是直接歧視。它通常是直接基于殘疾而對殘疾人進行區別對待。第二種情形是間接歧視。間接歧視通常并不直接將是否殘疾作為就業決定的條件，而是雇主制定了一些表面上與殘疾無關的就業條件、標準、管理制度或者進行一些就業能力測試（如視力、聽力或語言測試等），但這些條件、標準、管理制度或測試卻事實上導致了一些殘疾人（如盲人和聾啞人）無法滿足要求而被排除在外。第三種情形是雇主不能為殘疾人提供合理的工作和工作場所適應性調整。這三種情況在我國就業實踐中都比較普遍。

其次，殘疾人就業技能低，在勞動力市場上的競爭力較弱是客觀存在的。導致殘疾人就業技能低的原因有幾個方面：一是殘疾人本身的生理或精神問題對于其掌握有關工作技能在客觀上構成障礙，進而影響其就業競爭能力；二是殘疾人的職業培訓機制不健全導致殘疾人無法掌握有效的就業技能；三是不合理的勞動就業分工導致殘疾人的就業技能較低。例如，實踐中，社會給殘疾人就業的定位往往是那些層次較低、對技能要求不高的崗位，基于這種預期，社會和殘疾人自己在進行人力資本投資時就會缺乏進行高級別技能投資的動力，從而導致其技能獲得只局限于低級別，其自然在參與就業競爭的時候，就難以和非殘疾人競爭。

再次，殘疾人就業層次和收入低是實踐中殘疾人就業的常態表現。導致這一現象的主要原因，一是殘疾人的受教育程度普遍較低，所以其能夠從事的就只有那些較低層次的工作；二是社會觀念認同障礙大。人們往往認為，非殘疾人就業也有難度，殘疾人就不了業很正常，加上社會對殘疾人缺乏必要的了解，往往對他們帶有一定的偏見，認為殘疾人的生產率比非殘疾人要低，因此只能從事低級別的工作，拿較低的工資。此外，很多雇主在雇傭殘疾人雇員的時候，往往有恩賜的心態，認為殘疾人只要有個工作就不錯了，因此給他們提供的往往是保潔、門衛之類的工作。

最后，殘疾人難就業和高失業率是一個世界性的普遍現象，其原因有三：從主觀上來說社會對殘疾人的偏見和漠視，以及殘疾人自身缺乏強烈的就業意愿，是殘疾人難就業和易失業的重要原因；從客觀上分析，構成殘疾人難就業和易失業的原因主要是殘疾人自身的殘疾障礙和低技能水平；有關保護殘疾人權利的法律制度不健全或不合理則是導致殘疾人難就業和易失業的制度原因。

二、我國殘疾人就業促進法律制度及其存在的問題

當前我國殘疾人就業促進法律制度主要由《殘疾人保障法》、《就業促進法》、《殘疾人就業條例》等法律法規以及一系列的相關政策所組成。總體上，筆者認為，我國的殘疾人就業促進法律制度還存在很多需要改進的地方。

（一）有關反殘疾歧視的規定

反歧視是當前我國所有殘疾立法中都著力強調的原則。例如《殘疾人保障法》就明確規定，殘疾人享有與其他公民平等的權利，禁止歧視殘疾人；在職工的招用、轉正、晉級、職稱評定、勞動報酬、生活福利、休息休假、社會保險等方面，不得歧視殘疾人。此外，《殘疾人保障法》和《就業促進法》還規定，對于殘疾歧視，由有關部門責令改正，殘疾人也可以依法向人民法院提起訴訟。但是我國現行法關于禁止殘疾歧視的內容有一個重要缺陷，就是各種規定都過于原則，對于怎么界定殘疾歧視、主管部門為何、進行申訴和控告的程序，以及具體的法律責任等都沒有規定，以致殘疾歧視在《殘疾人保障法》實施20多年之后仍然普遍存在于現實生活中。一個典型表現就是殘疾人所遭受的教育歧視嚴重，尤其是普教學校往往不愿意接受殘疾學生入學，因此殘疾人受教育程度明顯低于普通人，而這直接影響到了殘疾人平等參與就業的能力。3此外，殘疾人就業機會少，用人單位給殘疾人設置的就業門檻高，殘疾人的就業崗位低、工資待遇低以及容易被解雇等現象也是殘疾人受歧視的表現，甚至本應承擔促進殘疾人就業主要責任的各級政府，有的也無視法律規定，不嚴格按照法定比例接收殘疾人就業。

（二）有關殘疾人接受教育或培訓的規定

保障殘疾人接受教育和培訓是殘疾人具備就業技能，實現就業的基本前提。我國《殘疾人保障法》在第三章中對于殘疾人受教育問題專門進行了規定，殘疾人有權平等地接受教育，國家和社會根據殘疾人的特點，為殘疾人接受學歷教育和參加職業培訓進行特別管理和資助。《殘疾人就業條例》也規定，國家鼓勵和扶持職業培訓機構為殘疾人提供免費職業培訓。但是，我國現行法也存在一些明顯缺陷。例如，一般認為，讓殘疾人從小進入普通學校接受教育，是促進殘疾人融入社會，與非殘疾人進行溝通和理解的最佳途徑。4《殘疾人保障法》第25條規定，普通教育機構應當對具有接受普通教育能力的殘疾人實施教育，必須招收或接收能適應其學習和生活的殘疾人入學。該規定看起來是保障了殘疾人進入普通教育機構接受教育的權利，但實際上其中的“具有接受普通教育能力”和“能適應其學習生活”這兩個前提條件導致很多普通學校以此為依據拒絕招收殘疾人入學。5此外，關于殘疾人職業培訓的立法也非常原則，缺乏可操作性，導致實踐中的不少問題，具體表現為：參與職業培訓的殘疾人數量非常少，2008年的調查數據顯示，接受過職業技能培訓適齡殘疾人的比例僅為4.4%；隸屬于各級殘聯的殘疾人就業（培訓）服務機構所提供的職業培訓普遍存在項目少、水平偏低，培訓形式單一的問題；社會參與殘疾人職業培訓的資源少，國家支持力度小；用人單位對殘疾人提供的培訓機會不多，或者不培訓，或者只給予較低層次的培訓。

（三）有關殘疾人職業或崗位保留制的規定

這一制度的基本含義是法律或政策為殘疾人設定和保留特定的崗位或職業。集中安排殘疾人就業的庇護工廠和福利企業都是該制度的集中體現，英國也曾立法限定電梯服務員只能由殘疾人擔任。但是這一制度的風險在于，如果它將為殘疾人保留的職業局限在低級別的崗位上，將不但不會改變人們對于殘疾人的認識，反而會強化殘疾人的“殘疾”烙印，為殘疾人只能從事低級別工作的偏見提供一種制度論據。為此，有些國家的立法專門給殘疾人預留了一些社會地位較高的職位。例如在希臘，法律規定公共部門一定比例的職位必須由殘疾人來擔任；在丹麥，只有殘疾專業人員才能提供一定的殘疾人就業服務；丹麥、希臘和意大利還規定，有視力障礙的殘疾人可以獲得話務員和物理治療師以及教師的職業保留。瑞典政府也致力于扶持殘疾人在主流企業工作，提升殘疾人就業層次和質量6。

我國《殘疾人保障法》和《殘疾人就業條例》首先規定了殘疾人集中就業的形式，即政府和社會舉辦殘疾人福利企業、盲人按摩機構等福利性單位，集中安排殘疾人就業，這些單位的殘疾人職工，應當占本單位在職職工總數的25%以上；政府應當確定適合殘疾人生產、經營的產品、項目，優先安排殘疾人福利性單位生產或者經營，并根據該單位的生產特點確定某些產品由其專門生產；政府采購，在同等條件下應當優先購買殘疾人福利性單位的產品或者服務。以上規定對于確保殘疾人就業具有重要作用，但實踐中執行效果有欠缺，具體表現為：一是這些福利企業往往從事低端產品的生產，市場競爭力弱，生存能力差，殘疾人就業層次和收入低，而且容易失業；二是據調查顯示，當前我國多數地方的福利企業在城市規劃中被搬遷到偏遠的地方，導致殘疾人就業不方便。7因此如何通過制度完善來促進和保障福利企業的生存和發展非常重要。除了以上殘疾人集中就業的規定之外，我國法還規定，政府應當采取措施，拓寬殘疾人就業渠道，開發適合殘疾人就業的公益性崗位，保障殘疾人就業。這基本上也可以視為對殘疾人的崗位保留。但是，對于如何將公益性崗位為殘疾人進行保留，法律上缺乏具體的規定，導致該規定事實上難以實現。

（四）有關殘疾人就業配額制的規定

殘疾人就業配額制又叫殘疾人按比例就業制，是指雇主必須保障其殘疾人雇員的人數達到一定比例。當前，在世界范圍內，英、德、法、比利時、荷蘭、日本等國以及我國都有相應的立法予以規制和保障。我國《殘疾人保障法》和《殘疾人就業條例》規定，包括國家機關在內的各類用人單位應當按照規定比例（不得少于1.5%）安排殘疾人就業，并為其選擇適當的工種和崗位，達不到規定比例的，應當繳納殘疾人就業保障金。對安排殘疾人就業達到、超過規定比例安排殘疾人就業的雇主，國家依法給予稅收優惠和其他扶持。而我國殘疾人就業配額制也存在不少問題，具體表現在：（1）法律不分雇主大小，規定一律適用配額制，使很多用工少的雇主負擔沉重；8（2）該制度只重殘疾人就業的數量，不重質量，因此很多企業招聘殘疾人之后，要么安排低級的崗位，要么干脆讓其閑著不安排崗位；（3）立法只關注雇傭，對在職的殘疾人和在職業中致殘的人關注不夠；（3）有些國家機關和其他國有單位不執行該制度，或者執行情況較差，起了不好的示范效應；9（4）該制度缺乏合理的激勵機制，如有關規定對安排殘疾人就業達到法定比例的企業享受稅收優惠的條件太過嚴苛，導致大多數中小企業達不到條件，而繳納殘疾人保障金對中小企業也是不小的成本負擔，從而削弱了其吸納殘疾人的動力；10（5）該制度缺乏有效的制約機制，由于沒有其他懲罰機制，實踐中很多大企業寧肯繳納保障金，也不愿意雇傭殘疾人，導致該制度安排殘疾人就業的立法目的完全落空；（6）某些地方規定適用配額制的殘疾人僅限于城鎮的殘疾人，構成對農村殘疾人就業權的不當限制；（7）配額制的適用對象一般僅限于登記的殘疾人，但事實上某些殘疾人不知道需要登記，或者認為登記屬于“殘疾人標簽”而不愿意登記，或者認為沒有必要通過登記來找工作，所以配額制也許并不能真正幫到有需要但沒有登記的殘疾人；（8）現有配額比例偏低，在世界范圍內處于較低水平。“經合組織”2004年的一項調查報告顯示，殘疾人就業配額比例在意大利為7%，法國、德國和波蘭為6%，奧地利為4%，比例較低的韓國和西班牙也達到了2%。

（五）有關殘疾人就業激勵措施的采用

殘疾人就業促進激勵通常體現為經濟激勵，包括對殘疾人和對雇主的激勵，前者是對殘疾人給予的經濟補貼，如對參加就業培訓、實現自我就業的殘疾人給予資金或稅收補貼，以及對從事較低收入的殘疾人給予工資補貼以激勵殘疾人參加工作的熱情并保障殘疾人及其家庭的基本生活等；后者是對雇主參加有關殘疾人就業計劃，雇傭殘疾人達到一定比例或者為改善殘疾人的工作條件和環境而付出的成本給予的補貼或優惠待遇。除了上述經濟手段之外，還可以采取一些非經濟手段如聲譽激勵等來激勵殘疾人就業。

為了促進殘疾人就業，我國法也規定了一系列的就業激勵措施，這些措施主要包括稅費減免、技術援助、福利企業專產壟斷、政府采購優先、信貸優惠以及就業服務補貼等。但是這些規定無論是從其內容本身還是執行來看都存在一些問題：（1）激勵的內容不夠全面，例如缺乏對殘疾人從事低收入工作的工資補貼制度，缺乏對殘疾人參加各種職前或在職的職業培訓的補貼制（包括在“殘聯”設立的免費培訓機構之外對殘疾人、雇主或有關培訓機構的補貼），還缺乏對雇主改善適合殘疾人的工作場所、設施設備的補貼制度等；（2）法律對這些激勵機制的規定都很原則，無法直接執行，因此有賴政府的具體政策支持，但實踐中要么沒有相關政策，要么政策制定得不好，沒有實現應有的效果。

（六）有關殘疾人就業服務的規定

《殘疾人保障法》和《殘疾人就業條例》規定，政府有關部門設立的公共就業服務機構，應當為殘疾人免費提供就業服務；“殘聯”舉辦的殘疾人就業服務機構，應當組織開展免費的職業指導、職業介紹和職業培訓，為殘疾人就業和用人單位招用殘疾人提供服務和幫助；為殘疾人自主擇業提供必要的幫助；為用人單位安排殘疾人就業提供必要的支持。國家鼓勵其他就業服務機構為殘疾人就業提供免費服務。殘疾人職工與用人單位發生爭議的，當地法律援助機構應當依法為其提供法律援助，各級殘疾人聯合會應當給予支持和幫助。上述規定應當說比較全面，但是也存在缺乏落實機制的問題，而且對“殘聯”之外的公共就業服務機構如何開展殘疾人就業服務工作也缺乏必要的規范和保障。

（七）有關無障礙環境的內容

廣義的無障礙環境是指殘疾人就業或生活所要求的無障礙設施、設備（如公共交通工具）、無障礙信息交流以及方便殘疾人工作的崗位或其他條件或環境，它是殘疾人融入社會和順利就業的特殊要求。對此，幾乎大多數國家都在其立法或政策中予以考慮。《美國殘疾人法》就規定，雇主應當為殘疾雇員提供輪椅專用通道、配備殘疾人專用設備，并為殘疾雇員調整工作崗位，以使其能從事非全日制工作或在家工作。11北歐一些國家立法要求雇主必須對有關的工作和工作場所進行安排以使殘疾人就業最大化和最佳化。在荷蘭，要求在創造新的工作或崗位的時候優先考慮是否適合殘疾人。德國也要求雇主在某個職位空缺時，應當首先檢查是否適合殘疾人，每個雇主都必須安裝并維護適合殘疾人的工作室、廠房、機器和工具，以使最大數量的嚴重的殘疾人能夠獲得比較長久的就業。瑞典的《工作環境法》也規定，雇主必須改善工作條件和環境以符合殘疾雇員的生理和精神需要。

我國包括《殘疾人保障法》在內的一些法律法規已經對于無障礙環境建設有所規定，但基本上是限于對公共場所的無障礙環境的規定，而對于在用人單位內部的殘疾人工作崗位或工作場所的無障礙需求卻基本上沒有規定。而且現有的法律規定在實踐中執行得也不好，其中一個重要原因是這些規定過于原則，缺乏無障礙環境的專門立法。目前唯一的具體實施辦法即建設部《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設計規范》立法層次太低，其規定的無障礙內容也過于狹窄。盡管近些年有些地方如北京、天津、上海、大連等出臺了相應的地方性法規，但就全國而言，其適用范圍還很窄，且立法層級偏低。

（八）有關殘疾人解雇保護的問題

解雇保護是指殘疾人在職業中和其他非殘疾人一樣享有不受錯誤和不公平地解雇的權利。實踐中，很多國家都通過立法設定了比非殘疾人更為嚴格的殘疾人解雇條件。第一，從實體條件來說，一般雇主解雇殘疾人必須具備合理的理由，雇主必須證明解雇某個殘疾人的特別考慮以及在商業或事業上解雇具有絕對必要性或者符合公共利益。英國1944年的《殘疾人就業法》就做出了上述規定。第二，從程序上來說，通常解雇殘疾人必須經過特定的審批程序。例如，在荷蘭解雇殘疾人必須征得地方就業辦公室的同意，在德國解雇受雇6個月以上的殘疾人同樣需要得到有關管理機構的同意，而在解雇獲允之前還需要先與地方援助評議會、職工代表大會以及公司的殘疾人代表進行協商，而且德國還要求企業解雇殘疾人后必須退還政府給的各種補貼12。瑞典的法律也要求雇主必須定期向地方就業管理機構報告其勞動力資源情況以及可能的變化，否則將受到處罰。我國關于殘疾人就業的立法中幾乎沒有關于殘疾人解雇保護的任何特別規定，這不利于殘疾人的就業穩定。就國外的立法經驗而言，凡是解雇殘疾人通常都有非常嚴格的程序和條件，而我國基本上沒有這方面的專門內容，其適用的程序和條件與非殘疾人沒有區別，沒有體現對處于弱勢就業地位的殘疾人的特別保護。

（九）有關執法機制和法律責任的規定

我國法對于各級政府在促進殘疾人就業中的職責進行了一般性的規定，并且規定了相應的法律責任，但是也存在以下問題需要解決。一是缺乏專門的殘疾人就業主管機構。現行法沒有明確規定殘疾人權益保護的主管機構，以及主管機構的具體職責和管理程序，這使得對殘疾人的保護存在多頭管理（可能事實上誰也不理，或者“殘聯”想理卻又缺乏法律的授權）。二是缺乏必要的制度執行評估機制。殘疾人就業促進的很多制度需要制定相應政策予以執行，但是實踐中由于缺乏必要評估機制，很多政策的制定無法實現應有的效果。三是有關法律責任的規定過于原則，缺乏實現機制。例如，法律規定在職工的招用等方面歧視殘疾人的，由有關主管部門責令改正，殘疾人勞動者可以依法向法院提起訴訟。但問題是，如何提起訴訟，以及通過訴訟能夠解決什么問題，是停止歧視，還是侵權賠償，是追究歧視者的民事、經濟責任還是追究行政責任或刑事責任等，都沒有明確和具體的規定。

三、完善我國殘疾人就業促進法律制度的建議

（一）明確殘疾人事務管理的主管機構

前文論及《殘疾人保障法》的一個比較明顯缺陷的時候，指出該法沒有明確規定殘疾人權益保護的主管機構，更沒有規定主管機構的具體職責和管理程序，這使得對殘疾人的保護存在管理缺位。因此法律上應當首先指明在殘疾人就業促進事務管理中的主管機構，并規定其職權內容。筆者認為，考慮到“殘聯”是專業的殘疾人服務機構，處理殘疾人事務的經驗相對豐富，最好通過法律授權的形式，將這一職能明確授予各級“殘聯”，并詳細規定其執法權限。

（二）完善反殘疾歧視制度

完善反殘疾歧視制度，首先應當在法律中詳細列舉禁止的各種歧視行為，具體包括：第一，禁止對殘疾人的工作種類或崗位進行限定、分隔或分類以使殘疾人的就業機會受到影響；第二，禁止在有關的合同（如勞動合同）或安排或其他與就業有關的活動當中（如在有關培訓或學徒工項目中）有任何歧視殘疾人的行為；第三，禁止任何單位在日常管理的過程中通過利用有關標準或管理措施來對殘疾人產生歧視影響；第四，禁止雇主基于歧視而拒絕給予一個合格的殘疾勞動者以平等的崗位或待遇，除非雇主能夠證明其拒絕有合理的理由，譬如說可能給雇主造成嚴重困難；第五，禁止雇主通過制定職業資格標準、職業測試或其他標準（如體檢標準等）或者檢查來對殘疾人進行鑒定或篩選，除非它們是與工作需要相關聯而且是一種持續性的需要，它們只是合理或準確反映了一個人的技能、能力或其他目標（如公共安全），而非帶有其他偏見目的；第六，禁止沒有合理理由而解雇殘疾人，除非雇主能夠證明其解雇是基于工作崗位的特別要求，并且是在對殘疾人進行了合理的工作調整之后，該殘疾人仍然無法勝任工作的情形。

此外，法律應當明確指定受理和查處就業殘疾歧視行為的執法機構（如“殘聯”）并完善有關法律責任追究機制，包括對殘疾人提起行政申訴的程序和訴訟程序等都可以進行特別規定，如規定行政申訴或訴訟適用簡易程序、實行舉證責任倒置、設置殘疾人特別法庭等。同時，法律應當規定明確而具體的民事、經濟、行政和刑事責任。

（三）完善有關殘疾人接受教育和職業培訓的制度

一是修訂《殘疾人保障法》第25條關于殘疾人進入普通教育機構學習的條件，明確規定普通教育機構不得以任何理由拒絕接受殘疾人入學。至于教育機構為此進行的無障礙設施設備的改造則可以由政府進行補貼。同時法律應當為殘疾人參加普通教育提供更多資源保障，在所有教育階段都實行教育費用減免和生活保障制度。二是嚴格禁止教育領域的各類歧視，并規定對教育歧視行為的申訴、控告以及訴訟機制，確保殘疾人的公平受教育權利。三是法律應當規定國家大力促進公共和社會機構共同為殘疾人提供職業培訓，國家為其提供補貼。而且為了開發殘疾人不同層次的就業技能，政府應當確定補貼目錄，對那些為殘疾人提供較高層次職業培訓的機構給予較高數額的補貼，以逐步提高殘疾人的就業技能水平。四是為了進一步促使殘疾人積極參加職業培訓，除了規定殘疾人免費參加培訓之外，各級政府還應當專列費用對殘疾人參加培訓提供一定的交通、食宿補貼。五是要求雇主每年必須制定針對殘疾雇員的培訓計劃，并將該計劃報有關機構備案，同時對雇主為殘疾雇員提供的職業培訓給予一定的培訓或工資補貼，以彌補雇主為此而產生的成本支出。

（四）完善就業配額制和職業保留制

首先，在沒有找到更為合適的替代制度以前，繼續維持殘疾人的就業配額制，但是需要通過制度完善來彌補其缺陷。

第一，限定適用配額制的雇主范圍。其一，明確規定國家機關、事業單位和大型國企等公共單位應當比一般企業安排更高比例的殘疾人就業；而且，國家還應當制定有關制度，定期檢查政府公務員中是否開發了足夠的適合殘疾人就業的崗位，是否依法招收了足夠的殘疾人，并將有關情況向社會定期公布以接受社會監督，同時對沒有完成要求的單位及其負責人追究法律責任。13其二，應當規定配額制只適用于20人以上的單位，否則人數很少的單位負擔太重，可能影響其正常運營。其三，配額制應當擴大至沒有登記的殘疾人，只要該殘疾人能夠在醫學上證明其殘疾即可。同時，實踐中應當及時清理地方立法或政策，禁止通過立法或政策排除農村殘疾人適用配額制。

第二，強化對雇主的激勵和約束機制。根據現行法，沒有完成規定的殘疾人就業安排比例的單位，應當繳納殘疾人保障金。這種做法并不公平，因為促進殘疾人就業是全社會的責任，不能僅由雇主承擔。應當基于社會公平負擔原則，企業每雇傭一個殘疾人，政府就給予相應的財政補貼或社會保險費減免（補償額度可以分檔，殘疾人的殘疾程度越高，補償額度也越高），而非只在完成規定的殘疾人就業比例之后才有獎勵。法律也應保留沒有完成法定比例的雇主仍然承擔殘疾人保障金繳納義務的規定。西班牙的立法就有類似的規定。14另外還應規定，沒有完成比例的雇主，任何殘疾人向其申請就業時，對于相同的崗位享有優先權，以防止有些企業寧愿繳納保障金也不愿意雇傭殘疾人的問題。

第三，在前述對履行就業配額制義務的雇主實行補貼制的基礎上，進一步推行職業分類補貼制，以改善殘疾人就業的質量。對此的具體做法是：政府可以對殘疾人的職業或崗位進行分類，制定分類目錄，然后在對雇主進行補貼的時候也進行分類補貼，崗位級別越低的補貼越低，崗位級別越高的補貼越高。這樣可以激勵雇主安排殘疾人從事較高級別的崗位就業，從而使殘疾人有更多的機會讓別人更加全面地認識其價值。

第四，適當提高殘疾人就業配額比例并細化其計算方法。其一，考慮到我國當前適齡的殘疾人勞動者約占全國適齡勞動者的3.5%，而殘疾人的失業率又非常高，建議將殘疾人就業配額比例從現在的1.5%調整為3%至4%。其二，應當細化配額制的計算方法，例如法律可以區分一般殘疾人和重度殘疾人的計算標準，規定用人單位每接收一個重度殘疾人視為接收兩個一般殘疾人，這樣有利于加大對重度殘疾人的就業保護力度。

其次，建立職業保留和特惠準入制。考慮到職業保留制的弊端，法律可以不將某個職業完全規定為殘疾人職業，但應對某些特定職業設定殘疾人就業比例或讓殘疾人優先。例如對于殘疾人組織的工作人員就可以設定必須有50%甚至更高比例的殘疾人擔任，為殘疾人提供專門服務的其他職業如特教教師也可以規定殘疾人擔任比例，某些個別職業如電話接線員也可以實行殘疾人優先等。此外，法律還可以規定公益性崗位按比例留給殘疾人，當然也可以采取補貼政策鼓勵企業為殘疾人進行生產崗位保留。至于福利企業等殘疾人集中就業單位的問題，法律應當著重從完善福利企業機制著手，并明確規定政府主管機構和管理職能。既要引入市場機制按公司制改造福利企業，也應當細化和嚴格福利企業依法享有稅收減免、政府補貼以及政府優先采購等優惠措施的執行機制。

（五）建立和完善工作崗位殘疾人優先制度和無障礙環境制度

法律應當規定，雇主在創造新的工作崗位（尤其是公益性崗位）的時候，應當首先考慮是否適合殘疾人的需求；出現某個崗位空缺的時候，雇主應當先檢查是否適合殘疾人，如果適合殘疾人擔任則應當優先安排殘疾人；雇主還應當根據殘疾人的特別需求盡可能的安排或調整適合殘疾人的工作崗位，或調整有關工作內容與工作時間。法律還應當明確規定雇主必須改善工作場所條件和工作環境以方便殘疾人工作和行動，應當配備或及時改建必要的無障礙設施、設備。建議制定我國的《無障礙環境標準法》，在全國范圍內強制推進無障礙環境建設。

（六）完善有關殘疾人就業促進激勵制度

第一，在現有基礎上，法律應擴大經濟激勵的適用范圍。其一，對從事低收入工作的殘疾人給予工資補貼以保障殘疾人及其家庭能夠過上有尊嚴的生活。工資補貼也是對企業雇傭殘疾人的一種重大激勵。國際上，對殘疾人進行工資補貼比較典型的國家有法國、奧地利、瑞典等，奧地利每年政府補貼甚至占到殘疾人工資總額的73.5%。其二，應當加強對殘疾人在職前和職后的培訓補貼，包括對殘疾人、雇主以及培訓機構的各種補貼。其三，對雇主改善適合殘疾人的工作場所和環境（包括提供無障礙設施設備）而付出的成本應給予補貼。15

第二，應宣傳雇傭殘疾人的成功案例（它在一定程度上也能影響企業改變對殘疾人生產率低的偏見），同時考慮建立政府表彰制。此外，法律還可以要求雇工在一定數量（如200人）以上的雇主必須每年制定并公布其殘疾人發展促進計劃與執行情況報告，該計劃必須包括招聘、崗位保留、培訓和職業發展、工作場所和設施設備的改善等內容，這樣的做法可以體現雇主履行的社會責任，也能夠提高其社會聲譽。

第三，法律可以建立類似于產品質量標志的助殘標志制度，專門授予那些在促進殘疾人就業方面表現良好的雇主。例如英國就曾經推行了一個“two ticks”標志，它由企業自愿承諾在滿足一定助殘條件的基礎上使用，該標志得到眾多企業支持，效果較好。

第四，完善政府示范激勵制度。政府作為公益部門，理應負有促進殘疾人就業的首要責任，因此法律應當要求各級國家機關每年制定并公布其殘疾人就業和職業發展計劃和執行情況，這樣既可以讓社會對其進行有效的監督，也可以激勵其他單位效仿。

（七）完善殘疾人的職業穩定制度

所謂職業穩定是指勞動者在其工作崗位上得以維持和延續，非經合法和正當理由，不受解雇和裁員。我國現行法基本上還沒有這方面的規定，應當完善。具體來說，殘疾人的職業穩定制度可以從以下四個方面加以建立：第一，雇主在進行崗位調整的時候，盡量避免對殘疾人進行調整，避免讓殘疾人下崗；第二，雇主在進行經濟性裁員的時候，殘疾人享有優先留用權；第三，雇主在對殘疾人進行裁員或解雇之前，必須和殘疾人、殘疾人組織、職工代表進行協商，并征得有關行政主管部門的批準，而非備案；第四，雇主在解雇或裁員之前，必須為殘疾人安排再就業培訓，在解雇時還必須為殘疾人提供職業證明，并提供雙倍的解約補償金，同時退還從政府那里獲得的相應補貼。

（八）完善殘疾人就業服務和權利救濟制度

完善對于殘疾人的就業服務制度，應當擴大殘聯就業服務機構的服務范圍，提高其就業服務的層次，在法律上對“殘聯”利用殘疾人保障金從事就業服務的行為進行規范；立法還應當明確“殘聯”以外的其他就業服務機構須設殘疾人服務專門部門，并對所有涉及殘疾人就業服務的項目實行免費，所需費用可以從殘疾人保障金中列支。

殘疾人就業的權利救濟制度解決的是當殘疾人的就業權利受到侵害時如何進行救濟的問題，具體可從以下幾個方面改進。第一，法律應當明確受理殘疾人申訴控告的行政主管部門，如可以由法律授權各級“殘聯”來擔任。第二，明確規定殘疾人受到侵害后的救濟途徑，包括協商、投訴、調解、申訴、控告、行政復議、訴訟等，并且應當規定方便殘疾人的相關程序。第三，應當完善和細化有關法律責任的規定，以增強法律的可執行性。在規定有關法律責任的時候，尤其要貫徹讓違法行為人“所失大于所得”的原則，否則就起不到應有的效果。實踐中，很多企業寧肯繳納殘疾人保障金也不愿雇傭殘疾人，主要原因就在于它們認為繳納殘疾人保障金的成本遠低于雇傭殘疾人的成本。第四，建立可操作的殘疾人法律援助制度，規定殘疾人有權得到法律服務機構或法律工作者的免費法律服務和幫助，并獲得訴訟費用減免等。

注：

1 Malcolm Sargeant and David Lewis.Employment Law,Pearson Education Limited 2006,P.211.

2馬洪、李志忠：《殘疾人就業影響因素的調查研究》，《中國殘疾人》2006年第1期。

3 2006年的全國殘疾人抽樣調查數據顯示，我國殘疾人中具有大學程度的占1.1%，高中程度的占4.8%，初中程度的占15%，小學程度的占31%，15歲及以上的殘疾人的文盲率為43.29%，以上數據迄今沒有明顯改善。而據2010年的全國人口普查數據顯示，我國人口平均受教育程度為：大學程度的占全國總人數的8.9%，高中程度的占14%，初中程度的占39%，小學程度的占26.7%，文盲率為4.08%。

4尹海潔、韓陽：《殘疾人的受教育狀況：公平缺失與水平滑坡》，湖南社會學網。

5胡蓉：《淺析新“殘疾人保障法”的不足及立法建議》，《三峽大學學報（人文社會科學版）》2011年第2期。

6廖娟：《殘疾人就業政策：國際經驗及對我國的啟示》，《人口與經濟》2008年第6期。

7鄭東亮、付紅專：《殘疾人就業崗位變遷研究》，《中國勞動》2008年第3期。

8在韓國，就業配額制僅適用于雇員達到300人以上的雇主，西班牙和土耳其為50人，其他國家大體上為15人至25人。

9 2006年我國公共部門安置殘疾人比例只有1.39%左右，連法定的1.5%的最低比例也沒有達到。喬慶梅：《德國殘疾人就業：立法、實踐與啟示》,《社會保障研究》2009年第2期。

10范海珍：《對弱勢群體的政策支持芻議——以武漢市A區實施分散按比例安排殘疾人就業政策為例》，《行政與法》2010年第1期。

11陳業宏、黃媛媛：《美國外貿法對勞動就業權的保護及其啟示》，《上海財經大學學報（哲學社會科學版）》2012年第3期；于振江：《“美國殘疾人法”對殘疾人就業市場的負面影響》，《法制與社會》2009年第18期。

12楊鵬飛：《殘疾人就業立法何以參照德國模式？》，《社會觀察》2007年第8期。

13許琳：《殘疾人就業難與殘疾人就業促進政策的完善》，《西北大學學報（哲學社會科學版）》2010年第1期。

14中國殘教部：《國外殘疾人就業立法情況概述》，《中國殘疾人》2007年第4期。

15喬尚奎、李坤：《就業優先戰略下的殘疾人“勞動保障型就業”探討》，《殘疾人研究》2011年第3期。